Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/647803 / HA ZA 23-456
Vonnis van 24 april 2024
in de zaak van
1.STICHTING TVL HORECA KETENSte Bosch en Duin,
2.Brothers Horeca B.V.te Bunnik,
2.1.
Roma Beveiligingsorganisatie B.V.te Bunnik,
2.2.
BROTHERS EVENEMENTEN B.V.te Bunnik,
en 22 andere eisende partijen (in de dagvaarding doorgenummerd als partijen 2.3 tot en met 2.24),
3.HELL’S KITCHEN HORECA GROEP B.V te Rotterdam,
3.1.
SIJF B.V.te Rotterdam,
3.2.
De HOFNAR ETEN & DRINKEN B.V.te Rotterdam,
en 4 andere eisende partijen (doorgenummerd 3.3 tot en met 3.6),
4.HK RESTAURANT GROEP B.V .te Rotterdam,
4.1.
NIEUW ROTTERDAMS CAFÉ B.V.te Rotterdam,
4.2.
WAPEN VAN WILLEMSTAD B.V.te Rotterdam,
en 7 andere eisende partijen (doorgenummerd 4.3 tot en met 4.9),
5.HUMPHREY’S BEHEER B.V. te Nijmegen,
5.1.
5.1.
HUMPHREY’S AMERSFOORT B.V.te Amersfoort,
HUMPHREY’S AMERSFOORT B.V.te Amersfoort,
5.2.
5.2.
HUMPHREY’S AMSTERDAM B.V. te Amsterdam.
HUMPHREY’S AMSTERDAM B.V. te Amsterdam.
en 12 andere eisende partijen (doorgenummerd 5.3 tot en met 5.14),
6.[eiser sub 6] te [plaats 1],
6.1.
HORECA EXPLOITATIE TIEL B.V.te Etten-Leur,
6.2. ’
’T BELGISCH BIERCAFÉ B.V.te Breda,
en 33 andere eisende partijen (doorgenummerd 6.3 tot en met 6.35),
7.[eiser sub 7] te [plaats 2],
7.1.
FREAKY PIANO BAR ARNHEM B.V. te Nijmegen,
7.2.
SJORS en SJIMMIE NIJMEGEN B.V.te Nijmegen,
en 14 andere eisende partijen (doorgenummerd 7.3 tot en met 7.16),
8.ORANGEBIZZ B.V .te Amsterdam,
8.1.
BACKBONE B.V.te Amsterdam,
8.2.
THE MAGNIFICENT 8 B.V.te Amsterdam,
en 1 andere eisende partij (doorgenummerd 8.3),
9.VONDEL HOTELS HOLDING B.V. te Amsterdam,
9.1.
AVDH COLLECTION B.V.te Amsterdam
9.2.
HOTEL GELDERSEKADE B.V.te Amsterdam,
en 9 andere eisende partijen (doorgenummerd 9.3 tot en met 9.11),
10.NOODLEBAR BENELUX B.V. te Amsterdam,
10.1.
NOODLEBAR MAX EUWE B.V.te Amsterdam,
10.2.
NOODLEBAR ZUID B.V. teAmsterdam,
en 5 andere eisende partijen (doorgenummerd 10.3 tot en met 10.7),
11.[eiser sub 11] te [plaats 3],
11.1.
DAM SQUARE F & B B.V.te Amsterdam,
11.2.
SUSHI SAMBA AMSTERDAM B.V.te Amsterdam,
en 2 andere eisende partijen (doorgenummerd 11.3 tot en met 11.4),
12.HOTEL V. HOLDING B.V. te Amsterdam,
12.1.
HOTEL V FIZEAUSTRAAT B.V.te Amsterdam,
12.2.
HOTEL V. NESPLEIN B.V.te Amsterdam
en 1 andere eisende partij (doorgenummerd 12.3),
13.AXIVATE HORECA GROUP B.V. te Utrecht,
13.1.
13.1.
RUST WAT B.V.te Muiden,
RUST WAT B.V.te Muiden,
13.2
13.2
SLANGEVEGT EXPLOITATIE B.V.te Utrecht,
SLANGEVEGT EXPLOITATIE B.V.te Utrecht,
en 10 andere eisende partijen (doorgenummerd 13.3 tot en met 13.12),
14.CONSCIOUS HOTELS B.V. te Amsterdam,
14.1.
CONSCIOUS HOTEL MUSEUM SQUARE B.V.te Amsterdam,
14.2.
CONSCIOUS HOTEL VONDELPARK B.V.te Amsterdam,
en 2 andere eisende partijen (doorgenummerd 14.3 tot en met 14.4),
eisers,
advocaat: mr. L.E.J. Korsten te Amsterdam,
tegen
STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat)te Den Haag,
gedaagde,
advocaten: mr. R.W. Veldhuis, mr. J.S. Procee en mr. M.J.W. Timmer, allen te Den Haag.
Omwille van de leesbaarheid heeft de rechtbank hierboven niet de namen van alle 162 eisende partijen uitgeschreven. Voor een volledig overzicht van de namen van alle eisende partijen (dat wil zeggen: inclusief alle dochterondernemingen van de eisers 2 tot en met 14, doorgenummerd als ‘subeisers’ 2.1 tot en met 14.4) wordt verwezen naar de aan dit vonnis gehechte kopie van het exploot van dagvaarding.
De rechtbank zal partijen hierna in dit vonnis afgekort als volgt aanduiden. Eiseres sub 1 zal hierna ‘de Stichting’ worden genoemd. Eisers 2 tot en met 14 (inclusief de dochterondernemingen 2.1 tot en met 14.4) worden hierna samen ‘de Horecaketens’ genoemd. De Stichting en de Horecaketens worden hierna samen ‘de Stichting c.s.’ genoemd. Gedaagde wordt hierna aangeduid als ‘de Staat’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van de Stichting c.s. van 17 mei 2023, met producties 1 tot en met 13,
- de conclusie van antwoord van de Staat,
- het tussenvonnis van 8 november 2023, waarin een mondelinge behandeling is bepaald.
1.2.
De rechtbank heeft bij e-mailbericht van 10 november 2023 aan partijen bericht dat partijen gelegenheid krijgen om nog bij akte nader debat te voeren over twee formele verweren van de Staat, namelijk de ontvankelijkheid en het procesbelang van de Stichting. Namens de Stichting c.s. is op 20 december 2023 een akte ingediend met een reactie op de genoemde onderwerpen. In die akte is de eis ook verminderd, in die zin dat eisers sub 8 en 8.1 tot en met 8.3 (Volkshotel) en eisers 11 en 11.1 tot en met 11.4 ([groepsnaam 1]) hun vorderingen hebben ingetrokken. De Staat heeft op 24 januari 2024 een antwoordakte genomen.
1.3.
Op 5 februari 2024 is de mondelinge behandeling gehouden. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat ter zitting is besproken en naar voren gebracht. De aantekeningen zijn toegevoegd aan het griffiedossier.
1.4.
Ten slotte is vonnis bepaald op heden.
2.De feiten
2.1.
De Horecaketens zijn horecaondernemers. De eisers 2 tot en met 14 zijn holdingvennootschappen. Zij zijn 100% aandeelhouder van hun dochterondernemingen, die in de dagvaarding zijn opgenomen als ‘subeisers’ 2.1 tot en met 14.4. De Holdings en hun dochterondernemingen vormen ieder samen een groep verbonden ondernemingen.
2.2.
De Horecaketens exploiteren (via hun dochterondernemingen) diverse horecazaken, zoals restaurants, (nacht-)cafés, hotels en vergader- en evenementenlocaties. De Horecaketens vertegenwoordigen, gerekend in het aantal bedrijven, minder dan 1% van de totale sector maar zijn wel goed voor circa 10% van de werkgelegenheid.
2.3.
In de periode maart 2020 tot en met mei 2022 heeft de Staat, als gevolg van besmettingen met het COVID-19 virus, beperkende maatregelen genomen. Deze maatregelen hielden onder meer in dat voor grote delen van deze periode de horeca gesloten was of slechts onder beperkende voorwaarden mocht zijn geopend.
2.4.
Ten behoeve van het verlenen van financiële steun door overheden aan door de COVID-19-uitbraak getroffen ondernemers, heeft de Europese Commissie de ‘Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (2020/C 91 I/01)’ (hierna te noemen: ‘de Tijdelijke Kaderregeling’ vastgesteld. De Tijdelijke Kaderregeling beoogde om duidelijke handvatten te bieden om nationale steunregelingen te ontwerpen, die naar verwachting door de Commissie als verenigbaar met de interne markt zouden worden beschouwd.
2.5.
Op grond van paragraaf 3.1 van de Tijdelijke Kaderregeling mochten lidstaten rechtstreeks subsidies verstrekken aan ondernemingen met een liquiditeitstekort. In paragraaf 3.1 was bepaald dat de Commissie dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt zal beschouwen op basis van artikel 107 lid 3 onder b van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (WVEU), mits aan alle in paragraaf 3.1 (regelnummer 22) genoemde voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden hield in dat de steun niet boven het in de Tijdelijke Kaderregeling genoemde maximum mocht uitkomen. In de eerste versie van de Tijdelijke Kaderregeling was dit maximum bepaald op € 800.000 per onderneming. Dit plafond is gaandeweg verhoogd tot uiteindelijk (vanaf Q4 2021) een maximum EUR 2,3 miljoen per onderneming.
2.6.
De Staat heeft vanaf maart 2020 verschillende steunmaatregelen voor ondernemers in getroffen sectoren opgesteld. Een van die steunmaatregelen betrof een tijdelijke regeling ter tegemoetkoming van de vaste lasten ten behoeve van MKB-ondernemingen (de ‘Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-1’, hierna te noemen: ‘de TVL’), die de Minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de Minister) in een kamerbrief van 20 mei 2020 heeft aangekondigd. De TVL-steun werd in de vorm van een subsidie verstrekt en diende ertoe om te zorgen dat (MKB-)ondernemingen over voldoende liquide middelen konden beschikken zodat zij tijdens de COVID-19-crisis hun vaste lasten konden blijven betalen, ondanks het verlies van omzet.
2.7.
De eerste versie van de TVL [1] (hierna ook afgekort te noemen: ‘TVL1’) was van toepassing op de periode juni tot september 2020 en was alleen toegankelijk voor MKB-ondernemingen. Een MKB-onderneming was in TVL1 als volgt gedefinieerd:
MKB-onderneming:in Nederland gevestigde onderneming als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, niet zijnde een overheidsbedrijf, die een kleine onderneming of middelgrote onderneming is in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening;
Met de ‘algemene groepsvrijstellingsverordening’ werd verwezen naar Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187), hierna afgekort: ‘AGVV’.
2.8.
De maximum subsidie bedroeg volgens TVL1 (na verlenging en wijziging daarvan) € 50.000. Ook waren in artikel 5 van TVL1 een aantal dwingende afwijzingsgronden opgenomen. Een van die afwijzingsgronden hield verband met het bereiken van het Staatssteunplafond van de Tijdelijke Kaderregeling (hierna ook afgekort te noemen: ‘de dwingende afwijzingsgrond’. Die afwijzingsgrond luidde in TVL1 als volgt:
“Artikel 5 (afwijzingsgronden)
1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien:
(…)
c. de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling (…) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen, meer bedraagt dan:
1°. € 800.000; (…)”
2.9.
De Staat heeft TVL1 op grond van artikel 108 lid 3 WVEU ter goedkeuring aangemeld bij de Europese Commissie. De Commissie heeft in haar besluit van 26 juni 2020 (C(2020) 4442) TVL1 goedgekeurd.
2.10.
De Staat heeft vervolgens steeds per kwartaal een volgende versie van de TVL vastgesteld, de eerstvolgende voor Q4 2020 en de laatste voor Q1 2022. Ook alle wijzigingen van de TVL zijn aan de Europese Commissie gemeld en door de Commissie goedgekeurd op basis van de Tijdelijke Kaderregeling.
2.11.
Met ingang van Q1 van 2021 kon TVL-steun ook door grote ondernemingen worden aangevraagd. Ook heeft de TVL voor Q1 van 2021 – met goedkeuring van de Europese Commissie – een aantal andere wijzigingen ondergaan, waaronder de verhoging van het maximumsubsidiebedrag naar € 550.000 voor MKB-ondernemingen en € 600.000 voor grote ondernemingen (dat maximum was tot dan toe € 90.000).
2.12.
Op 30 maart 2021 zijn de wijzigingen in de TVL in de Staatscourant gepubliceerd (Staatscourant 2021, 16732). Een van de wijzigingen betrof de dwingende afwijzingsgrond. In de nieuwe TVL was die opgenomen in artikel 2.2.4. lid 1, onderdeel c, onder 1. Dit artikel kwam in de gewijzigde TVL als volgt te luiden:
“De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
(…)
c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen
per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening(cursivering rechtbank), meer bedraagt dan:
per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening(cursivering rechtbank), meer bedraagt dan:
1°.€ 1.800.000;”
2.13.
Over deze tekstuele wijziging van de dwingende afwijzingsgrond is op pagina 13 van de wijzigingsregeling het volgende toegelicht:
“Nu de maximale subsidiebedragen per kwartaal stijgen van € 90.000 naar € 550.000 (…) en daarmee de maximale steunbedragen die gelden op grond van de Tijdelijke kaderregeling (€ 1.800.000, € 270.000 of € 225.000) eerder in beeld komen, is verduidelijking met betrekking tot de maximumbedragen die de onderneming als geheel kan ontvangen, gewenst. Daarom wordt verduidelijkt dat de maximumbedragen gelden voor de onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, zijnde één onderneming. Met het opnemen van en verwijzen naar deze definitie, wordt verduidelijkt dat bij de berekening van de maximum steunbedragen die een onderneming op grond van paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling kan ontvangen, wordt gekeken naar de onderneming als geheel, dus inclusief eventuele verbonden ondernemingen. De maximumbedragen die kunnen worden uitgekeerd op grond van de Tijdelijke kaderregeling zijn altijd gebaseerd op het ondernemingsbegrip zoals dat wordt gebruikt in het Europese staatssteunrecht. Dit houdt in dat op het moment dat meerdere rechtspersonen die deel uitmaken van dezelfde onderneming steun ontvangen, deze steun bij elkaar moet worden opgeteld voor wat betreft de maximale bedragen. Dit om te voorkomen dat de maximumsteunbedragen voor een onderneming kunnen worden overschreden door splitsing van de onderneming. Het Hof van Justitie van de Europese Unie gaat daarbij uit van een functionele benadering, waarbij alle entiteiten die (juridisch of feitelijk) onder de zeggenschap staan van dezelfde entiteit, als één onderneming worden beschouwd.”
2.14.
Eind 2021 hebben de Horecaketens de eerste beschikkingen ontvangen waarin de Staat door hen ingediende subsidieaanvragen heeft afgewezen op grond van de dwingende afwijzingsgrond. Toekenning van de aangevraagde TVL-steun zou volgens de Staat ertoe leiden dat in het geval van de Horecaketens het staatssteunplafond zou worden overschreden.
2.15.
In elk geval een deel van de Horecaketens heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen de afwijzende TVL-beschikkingen. Onder meer eiseres sub 7 ([eiser sub 7]) en haar dochterondernemingen (hierna samen te noemen: ‘[groepsnaam 2]’) hebben dat gedaan. Het bezwaar van [groepsnaam 2] tegen de afwijzende TVL-beschikkingen is ongegrond verklaard. Het College van beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB) heeft het daartegen door [groepsnaam 2] ingestelde beroep bij uitspaak van 16 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2024:23) ongegrond verklaard. Het CBB heeft in die uitspraak geconcludeerd dat de minister de aanvragen van [groepsnaam 2] terecht heeft afgewezen omdat de aan de ondernemingen te verlenen steun het staatssteunplafond zou overschrijden.
2.16.
Op 1 oktober 2021 hebben de Horecaketens de Stichting opgericht. Volgens de oprichtingsakte heeft de Stichting tot doel het behartigen van de belangen van horecaketens en horecaondernemingen in Nederland door – onder meer – het voeren van overleg met de Nederlands over de TVL. Dat heeft de Stichting na oktober 2021 ook gedaan. Dit overleg heeft niet tot een minnelijke regeling geleid. De Stichting en de Horecaketens zijn vervolgens bij dagvaarding van 17 mei 2023 deze bodemprocedure tegen de Staat gestart.
3.Het geschil
3.1.
De Stichting c.s. vordert samengevat en na vermindering van eis, in die zin dat twee groepen van eisers hun vorderingen intrekken (zie hiervoor 1.2) – dat de rechtbank voor zover mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
a. voor recht verklaart dat de Staat aansprakelijk is voor schade van Stichting c.s. die het gevolg is van de onjuiste en onvolledige informatieverstrekking omtrent de TVL, meer specifiek de toepassing van het plafond en de groepsgebondenheid op de Horecaketens, en de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade van de Stichting c.s. die hiervan het gevolg is, een en ander nader op te maken bij staat;
voor recht verklaart dat de Staat aansprakelijk voor het nadeel en de schade van de Stichting c.s. die het gevolg is van het ontbreken van maatwerksteun of compensatie anderszins voor de abnormale en speciale last die het gevolg is van de coronamaatregelen en de beperkte tegemoetkoming in geval van de Horecaketens, en de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade van de Stichting c.s. die hiervan het gevolg is, een en ander nader op te maken bij staat;
met veroordeling van de Staat in de proceskosten, bij niet tijdige betaling te vermeerderen met wettelijke rente.
3.2.
De vorderingen a. en b. zijn elk op een eigen grondslag gebaseerd. De Stichting c.s. voert ter onderbouwing van elk van die vorderingen, kort weergegeven, het volgende aan.
3.2.1.
De Stichting c.s. legt aan vordering a. ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens de Stichting c.s. heeft gehandeld door onzorgvuldig en onvolledig te communiceren over de TVL. De communicatie over zowel de coronamaatregelen als de steunmaatregelen verliep vooral via de persconferenties en de verschillende websites van de overheid. Voor de TVL is dat de website van de RVO. De Stichting c.s. heeft in deze omstandigheden redelijkerwijs erop mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen over de TVL en de toepassing daarvan werden gegeven. De Staat heeft pas op 30 maart 2021, met de publicatie in de Staatscourant, gecommuniceerd dat de ondernemingen voor de toepassing van de maximumbedragen als groep zouden worden beoordeeld. Dat was daarvoor (van maart 2020 tot maart 2021) een jaar lang niet duidelijk geweest. De Stichting c.s. heeft hierdoor schade geleden, omdat zij hun bedrijfsbeslissingen niet op het bestaan en de toepassing van het plafond hebben kunnen afstemmen. Zo hebben de Horecaketens afspraken gemaakt met verhuurders waar zij later aan vast zaten, toen de TVL-steun lager bleek te zijn dan gedacht.
3.2.2.
De Stichting c.s. legt aan vordering b. ten grondslag dat de Staat op grond van het beginsel van het algemeen rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (hierna: het égalitébeginsel) verplicht is om het nadeel te compenseren dat de Horecaketens ervaren door de toepassing van het staatssteunplafond in combinatie met de beoordeling op groepsniveau. De coronamaatregelen leveren voor de Horecaketens een last op die uitstijgt boven het normale ondernemersrisico. Daarnaast is er sprake van een speciale last, want de Horecaketens vormen nog niet 1% van de gehele horecasector, maar zij worden, anders dan de andere 99%, zwaar getroffen door het plafond in combinatie met de beoordeling op groepsniveau. Daarvoor bestaat geen rechtvaardiging. De Staat dient het nadeel dat het gevolg is van de abnormale en speciale last te compenseren.
3.3.
De Staat voert verweer. De Staat concludeert dat de Stichting niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege een gebrek aan procesbelang. De Horecaketens moeten volgens de Staat niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het vordering b. betreft. Vordering a. van de Horecaondernemers moet volgens de Staat worden afgewezen.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
Is de Stichting c.s. ontvankelijk in vordering b. (schending égalitébeginsel)?
4.1.
De Stichting c.s. verwijt de Staat in deze zaak twee gedragingen die volgens haar een onrechtmatige daad opleveren, namelijk:
- i) onzorgvuldige en onvolledige communicatie omtrent de TVL, met als gevolg dat de Horecaketens onvoldoende rekening hebben kunnen houden met de toepassing daarvan (vordering a.), en
- ii) het niet verdergaand vergoeden van de schade van de Horecaketens, waartoe de Staat op grond van het égalitébeginsel wel gehouden is (vordering b.).
4.2.
Gelet op de aangevoerde grondslag (onrechtmatige daad) is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter gegeven.
4.3.
Het is vaste rechtspraak dat de burgerlijke rechter, ook al is hij vanwege de aangevoerde grondslag bevoegd om van vorderingen van een eisende partij kennis te nemen, die eisende partij niet-ontvankelijk moet verklaren in die vorderingen, indien een andere bijzondere rechter (zoals bijvoorbeeld de bestuursrechter) ten aanzien van het geschil voldoende rechtsbescherming biedt (zie onder meer Hoge Raad 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1806) Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat de Horecaketens om deze reden in deze procedure niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, voor zover het gaat om hun ‘tweede’ vorderingen (b.), die zijn gebaseerd op de schending van het égalitébeginsel). Immers: ten aanzien van die vorderingen staat (of stond) voor de Horecaketens een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open. De rechtbank licht dit toe.
4.4.
De Horecaketens beroepen zich ter onderbouwing van vordering b. (juridisch) op schending van het égalitébeginsel. Daartoe voeren de Horecaketens (feitelijk) aan dat zij in vergelijking tot 99% van de andere horecaondernemers onevenredig worden getroffen door de coronamaatregelen in combinatie met de keuze van de Staat om voor de vaste lasten steun te verlenen via de TVL, met daarin een toegepast TVL-plafond op groepsniveau.
4.5.
In de kern beschouwd richten de klachten van de Horecaketens zich hiermee op de inrichting van de TVL, en meer specifiek op de toepassing van het TVL-plafond per groep van ondernemingen. De TVL is een subsidieregeling. De Horecaketens hebben op grond van de TVL subsidie kunnen aanvragen. Dat heeft in hun geval tot TVL-beschikkingen geleid, waarin aanvragen op grond van het bereikte staatsteunplafond (als groep) zijn afgewezen. Deze TVL-beschikkingen zijn besluiten als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen de Horecaketens bezwaar en beroep konden instellen. Uit de rechtspraak van het CBB volgt dat de Horecaketens in die bezwaar- en beroepsprocedure over de TVL-besluiten kunnen laten toetsen of de TVL in strijd is met algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids-, zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel (zie de uitspraak van het CBB van 14 november 2023, ECLI:NL:CBB:2023:620, inzake verschillende hotel-restaurants en ondersteunende bedrijven van Van der Valk).
4.6.
Ook in de door [groepsnaam 2] ingestelde bestuursrechtelijke beroepszaak (naar aanleiding van de afwijzende TVL-beschikkingen) heeft het CBB de TVL exceptief getoetst aan verschillende algemene rechtsbeginselen. Het CBB heeft – mede onder verwijzing naar de bovengenoemde Van der Valk-uitspraak – geoordeeld dat de TVL niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen (ECLI:NL:CBB:2024:23). Het CBB heeft geen aanleiding gezien om de bepaling die afwijzing van de aanvragen na overschrijding van het staatssteunplafond voorschrijft, wegens strijd met algemene rechtsbeginselen of hogere regelgeving buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren. Uit de uitspraak volgt ook dat in de beroepszaak van [groepsnaam 2] meer specifiek de nadelige gevolgen van het hanteren van het staatsteunplafond voor verbonden ondernemingen (zoals de Horecabedrijven) aan de orde zijn gesteld. In de uitspraak heeft het CBB onder meer overwogen:
“5.1 Volgens de ondernemingen had de minister bij het hanteren van een staatssteunplafond moeten onderzoeken wat de nadelige gevolgen waren voor partijen zoals de ondernemingen en daarvoor een oplossing moeten bieden. De minister heeft die mogelijkheden niet onderzocht en er dus ook geen gebruik van gemaakt, zodat de minister de TVL en met name het plafond niet had mogen toepassen. Daarbij hebben de ondernemingen erop gewezen dat de TVL, vanwege het staatssteunplafond, niet geschikt is om het beoogde doel – compensatie bieden voor de gevolgen van de overheidsmaatregelen tijdens de pandemie – te bereiken voor ondernemingen die deel uitmaken van een groep, zoals de ondernemingen. Het College begrijpt dit standpunt zo dat volgens de ondernemingen de bepaling met betrekking tot het staatssteunplafond, te weten artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL daarom buiten toepassing moet worden gelaten of onverbindend moet worden verklaard.
5.2
Het College oordeelt dat door de ondernemingen onvoldoende is onderbouwd dat door het hanteren van een staatssteunplafond in zijn algemeenheid sprake is van onevenredige gevolgen voor verbonden ondernemingen, zoals de ondernemingen. Bovendien heeft het College al eerder geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat een onderneming niet voldoet aan de voorwaarden van de TVL onvoldoende is om te concluderen dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld uitspraak van het College van 22 februari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:76). Daarnaast is hiervoor onder 3.2 geoordeeld dat de TVL een subsidieregeling is waarop het Europese staatssteunkader van toepassing is. Dit betekent dat ook een staatsteunplafond van toepassing is.
5.3
Het College is dan ook van oordeel dat artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1°, van de TVL niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen.”
4.7.
Tussen partijen is niet in geschil dat alle subsidiebesluiten die zijn genomen ten opzichte van de Horecaketens rechtmatig zijn, hetzij omdat geen rechtsmiddelen tegen die besluiten zijn ingesteld, hetzij omdat die rechtsmiddelen in bezwaar en/of beroep ongegrond zijn verklaard. De hoogte van de aan de Horecaketens toekomende TVL-steun staat daarmee vast.
4.8.
De Staat betoogt dat de Horecaketens met hun tweede vordering in deze procedure eigenlijk alsnog tegen de hoogte van de aan hen toegekende TVL-steun lijken te willen ageren. Hoewel de Horecaketens zich juridisch beroepen op nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel, komt hun onderliggende betoog er op de keper beschouwd op neer dat zij (als verbonden ondernemingen) onevenredig worden geraakt door de toepassing van het staatssteunplafond op groepsniveau. Materieel komt de vordering van de Horecaketens erop neer dat zij meer financiële steun willen voor hun vaste lasten (boven de gehanteerde maximale staatssteunlimiet per groep) en dat hantering van die limiet op groepsniveau alsnog jegens hen buiten toepassing dient te worden gesteld.
Terecht voert de Staat aan dat dit betoog exact dezelfde punten lijkt te raken, als het betoog dat [groepsnaam 2] in de bestuursrechtelijke procedure heeft gevoerd. De Horecaketens hebben ook niet goed duidelijk kunnen maken in hoeverre de discussie die zij in dit geding opwerpen, verschilt van de discussie die al bij de bestuursrechter is (of had kunnen worden) gevoerd, anders dan dat de Horecaketens in deze procedure telkens nadrukkelijk hebben gesteld dat zij de rechtmatigheid van de TVL-beschikkingen niet bestrijden, maar dat zij zich beroepen op het égalitébeginsel. Het égalitébeginsel biedt volgens vaste rechtspraak een basis voor vergoeding van onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatig overheidshandelen of overheidsbesluit, ook als die besluiten niet in strijd zijn met het in artikel 3:4 lid 2 Awb opgenomen evenredigheidsbeginsel (zie ook: ABRvS 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1762).
4.9.
Ook als met de Horecaketens wordt aangenomen dat de grondslag van hun vordering (schending van het égalitébeginsel) daarmee losstaat van de rechtmatigheid van de TVL-besluiten (en de discussie die daarover bij de bestuursrechter is gevoerd of had kunnen worden gevoerd), moet de conclusie zijn dat deze rechtbank de Horecaketens niet in hun vorderingen kan ontvangen. Immers: volgens vaste rechtspraak kan een belanghebbende een bestuursorgaan op grond van het égalitébeginsel verzoeken om vergoeding van schade die is veroorzaakt door de rechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. De beslissing op zo’n verzoek is een besluit (een zuiver schadebesluit). De bestuursrechter is bevoegd om kennis te nemen van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien de bestuursrechter ook bevoegd is om te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762). In dat geval moet de burgerlijke rechter het oordeel of de belanghebbende op grond van het égalitébeginsel recht heeft op vergoeding van de geleden schade, overlaten aan de bestuursrechter en die belanghebbende niet-ontvankelijk verklaren in zijn vorderingen (zie Hoge Raad 28 maart 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC0256).
4.10.
In dit geval betreft het schadeveroorzakende rechtmatige handelen – zo begrijpt de rechtbank – de TVL en de daaruit voortvloeiende subsidiebesluiten, op grond waarvan de Horecaketens als groep slechts tot het gehanteerde plafond aanspraak konden maken op TVL-steun. Voor de Horecaketens staat de mogelijkheid open om over de toekenning van schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel een zuiver schadebesluit uit te lokken, waartegen zij in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter. Er staat daarmee voor de Horecaketens een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open, waarmee zij het met hun tweede vordering (b.) beoogde resultaat (vergoeding van hun schade op grond van het égalitébeginsel) kunnen bereiken. Daarom worden de Horecaketens niet-ontvankelijk verklaard in dat deel van hun vorderingen. Datzelfde geldt voor de Stichting, nu de Stichting slechts opkomt voor de gebundelde belangen van de Horecaketens. Dat de Stichting tijd en geld heeft besteed aan het namens de Horecaketens gevoerde overleg met de Staat, maakt niet anders, want dat is slechts een belang dat is afgeleid van dat van de Horecaketens en geen zelfstandig beschermd belang dat een rechtsingang bij de burgerlijke rechter voor de Stichting kan doen ontstaan (zie Hoge Raad 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296).
aansprakelijkheid Staat wegens onzorgvuldige of onvolledige communicatie (vordering a.)?
4.11.
Over de ontvankelijkheid van vordering a. bestaat – terecht – geen geschil tussen partijen. Kern van dit deel van het geschil is dat de Horecaketens vinden dat de Staat onzorgvuldig en onvolledig heeft gecommuniceerd door pas op 30 maart 2021 duidelijk te maken dat de TVL-steun op groepsniveau zou worden ingemeten en beoordeeld (zie de toen geplaatste wijziging in de Staatscourant en de toelichting daarbij, in dit vonnis weergegeven onder 2.12 en 2.13). Dat was volgens hen bij de eerste TVL (TVL1) nog niet door de Staat gecommuniceerd. Volgens de Horecaketens heeft de Staat hiermee onrechtmatig gehandeld.
4.12.
De rechtbank volgt de Horecaketens niet in dit betoog. Daartoe is het volgende redengevend.
4.13.
In TVL1 was bepaald dat een getroffen ‘MKB-onderneming’ in aanmerking kon komen voor TVL-steun en dat een aanvraag zou worden afgewezen indien de totale door ‘de MKB-onderneming’ ontvangen TVL-steun meer zou bedragen dan € 800.000. Uit TVL1 volgt dat voor de invulling van het begrip ‘MKB-onderneming’ moest worden gekeken naar het ondernemingsbegrip zoals dit binnen het staatssteunrecht wordt uitgelegd. In de eerste plaats werd voor de definitie van ‘MKB-onderneming’ in TVL1 verwezen naar de AGVV.
In artikel 1 van TVL1 was een MKB-onderneming immers gedefinieerd als:
“een in Nederland gevestigde onderneming als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, niet zijnde een overheidsbedrijf,
die een kleine onderneming of middelgrote onderneming is in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening”(cursivering rechtbank)
die een kleine onderneming of middelgrote onderneming is in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening”(cursivering rechtbank)
Bovendien volgt uit TVL1 voldoende duidelijk dat de TVL-subsidie een staatsteunregeling als bedoeld in artikel 107 WVEU is. Duidelijk was ook, dat de geformuleerde bovengrens van € 800.000 was ontleend aan paragraaf 3.1 van de Tijdelijke Kaderregeling waarin was bepaald dat de subsidie niet meer mag bedragen dan € 800.000 ‘per onderneming’. Ook daaruit volgt dat om te bepalen wie ten behoeve van het toe te passen bovengrens als onderneming werd gezien, moest worden gekeken naar hoe dit ondernemersbegrip binnen het Europese staatssteunrecht wordt gedefinieerd.
4.14.
Op grond van de definities in de AGVV zijn ‘kleine of middelgrote ondernemingen’ (‘KMO’s’) ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen EUR en/of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen EUR niet overschrijdt (artikel 2, aanhef en lid 2, in samenhang met bijlage I AGVV). Uit bijlage I van de AGVV volgt ook dat om te bepalen of een onderneming aan deze voorwaarden voor het zijn van een KMO voldoet, ook partnerondernemingen en verbonden ondernemingen worden betrokken. Dat betekent dat als meerdere ondernemingen met elkaar zijn verbonden als groep, die ondernemingen ook als groep worden beoordeeld om te bepalen of zij een KMO vormen.
4.15.
Uit het voorgaande volgt dat ook in TVL1 verbonden ondernemingen als als een geheel (een groep) werden beoordeeld om te bepalen of zij aan de definitie van ‘MKB-onderneming’ voldeden en dat ook voor het hanteren van de dwingende afwijzingsgrond – op grond waarvan ‘de MKB-onderneming’ niet meer dan € 800.000 (later: EUR 2,3 miljoen) aan TVL-steun mocht hebben ontvangen – werd gekeken naar wat met elkaar verbonden ondernemingen als groep aan steun hadden ontvangen.
4.16.
Aan de Horecabedrijven kan worden toegegeven dat het bovenstaande voor een niet-juridisch geschoolde horecaondernemer minder eenvoudig te doorgronden was en dat het hen had geholpen als de Staat de verduidelijking over de beoordeling op groepsniveau, die hij op 30 maart 2021 heeft gegeven bij de wijziging van de TVL, eerder, namelijk al bij het invoeren van TVL1, had gegeven. Dat de Staat dit niet heeft gedaan, maakt echter niet dat hij onrechtmatig heeft gehandeld. Op de Staat rust geen verplichting om uit eigen beweging uitleg te geven over de uitleg van aan het gemeenschapsrecht ontleende definities (zie ook Hoge Raad 8 maart 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9331).
4.17.
De rechtbank komt daarmee tot de slotsom dat de Stichting c.s. niet-ontvankelijk zal worden verklaard, voor zover het hun tweede vordering (b.) betreft, en dat de eerste vordering (a.) van de Stichting c.s. zal worden afgewezen. Als de in het ongelijk gestelde partij wordt de Stichting c.s. veroordeeld in de proceskosten, aan de kant van de Staat begroot op € 2.082,- (€ 676,- aan griffierecht en € 1.228,- (2 punten x tarief I) aan salaris advocaat en € 178,- aan nakosten), plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing bij betekening van het vonnis. De wettelijke rente over de proceskosten zal worden toegewezen zoals is gevorderd. De proceskostenveroordeling wordt, als verzocht, uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart de Stichting c.s. niet-ontvankelijk in hun vorderingen die zien op schending van het égalitébeginsel (samengevat weergegeven onder 3.1 onder a. van dit vonnis, en opgenomen als vorderingen (b) en (d) in de dagvaarding);
5.2.
wijst de overige vorderingen af;
5.3.
veroordeelt de Stichting c.s. in de proceskosten van € 2.082,-, te betalen binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis. Als de Stichting c.s. niet tijdig aan deze veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet de Stichting c.s. € 92,- extra betalen, plus de kosten van betekening;
5.4.
veroordeelt de Stichting c.s. in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten, als deze niet binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis zijn voldaan.
5.5.
verklaart de veroordelingen onder 5.3 en 5.4 uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken door mr. P. Dondorp, rolrechter, op 24 april 2024.
type: 2431