Uitspraak
8 maart 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/166HR
AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser], wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. H.J. Bronkhorst,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploit van 20 juni 1997 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, zo mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens eiser heeft gehandeld, want in strijd met de op hem rustende rechtsplicht door in de Beschikking van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 16 mei 1989 nr. J893070 (Stcrt. 54 van 18 mei 1989) dan wel in enige andere regeling niet of onvoldoende duidelijk tot uitdrukking te brengen welke eisen er van toepassing waren voor het omzetten van een voorlopig toegekende referentiehoeveelheid als waarvan sprake is in de Beschikking in een definitieve, dan wel door niet op tijdige wijze deugdelijke voorlichting te geven over de criteria van toepassing voor de definitieve toekenning van een referentiehoeveelheid als bedoeld in deze Beschikking;
2. de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door eiser geleden schade nader op te maken bij staat en te vereffenen bij wet, vermeerderd met de wettelijke rente te rekenen vanaf 14 september 1997, althans de vroegst mogelijke datum.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 20 januari 1999 de vorderingen afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 17 februari 2000 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van eiser in de kosten.
De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 15 januari 2002 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 In cassatie kan, deels veronderstellenderwijs, van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser] heeft deelgenomen aan een regeling, in het leven geroepen bij Verordening (EEG) nr. 1078/77, Pb EG L 131. Deze regeling, in Nederland aangeduid als de Slacht- en Omschakelingsregeling (SLOM), hield in dat de deelnemende melkveehouders zich in ruil voor een financiële premie verplichtten om gedurende een bepaalde tijd geen melk te produceren. Onder deze regeling heeft [eiser] op 9 juni 1978 een zgn. SLOM-overeenkomst gesloten met de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw, waarbij hij zich heeft verbonden om voor de periode van 1 mei 1978 tot 1 mei 1983 geen melk of zuivelproducten, afkomstig van zijn bedrijf, te leveren.
(ii) Bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984, Pb EG L 90, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten, is laatstgenoemde verordening aangevuld met een art. 5 quater. Hierbij werd met ingang van 1 april 1984 de zgn. superheffing ingesteld, een heffing ten laste van de producenten of kopers van koemelk met als doel de groei van de melkproductie te beheersen. Ingevolge deze bepaling en de ter uitvoering ervan uitgevaardigde regelingen gold als hoofdregel dat aan de producenten referentiehoeveelheden werden toegekend op basis van hun productie in 1983, verminderd met een bepaald percentage, en dat de daarboven uitgaande productie aan de genoemde heffing werd onderworpen.
De deelnemers aan de onder (i) genoemde regeling, ook wel aangeduid als SLOM-boeren, kregen, zoals iedere melkveehouder, geen beschikking over een referentie-hoeveelheid voorzover zij in het referentiejaar 1983 geen melk hadden geproduceerd.
(iii) Naar aanleiding van enige uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is in 1989 alsnog een regeling getroffen, op grond waarvan onder bepaalde voorwaarden aan dergelijke SLOM-boeren een specifieke referentiehoeveelheid kon worden toegekend. In deze zaak zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang.
Art. 3bis lid 1 van Verordening (EEG) nr. 857/84, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 764/89 (Pb 1989, L 84/2), luidt voorzover hier van belang:
"Aan de (…) producenten (…) wordt voorlopig (…) een specifieke referentiehoeveelheid toegewezen, op voorwaarde dat deze producenten:
a. hun activiteit niet hebben gestaakt (…) of hun melkveebedrijf niet in zijn geheel hebben overgedragen vóór het verstrijken van de periode van niet-levering of omschakeling;
b. ter ondersteuning van hun aanvraag ten genoegen van de bevoegde instantie kunnen aantonen dat zij in staat zijn om de aangevraagde referentiehoeveelheid op hun bedrijf te produceren;
(…)."
Art. 3bis lid 1 van Verordening (EEG) nr. 1546/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 1033/89 (Pb. 1989, L 110/27), luidt voorzover hier van belang als volgt:
"(…) Ook moet de producent kunnen aantonen dat hij nog steeds geheel of gedeeltelijk hetzelfde bedrijf exploiteert als bij de (…) goedkeuring van de aanvraag om toekenning van de premie. (…)."
Art. 2 lid 6 van de Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (Beschikking van de Minister van Landbouw en Visserij van 16 mei 1989, Stcrt. 18 mei 1989, 54, verder: BSD), zoals gewijzigd bij de Wijziging Beschikking superheffing SLOM-deelnemers van 11 september 1991 (Stcrt. 1991, 176) luidt voorzover hier van belang als volgt:
"De definitieve toewijzing van de totale voorlopig toegewezen specifieke referentiehoeveelheid vindt alleen plaats als de producent (…) de rechtstreekse verkoop en/of leveringen daadwerkelijk heeft hervat (…)."
(iv) Nadat aan [eiser] een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid als bedoeld in de in (iii) aangehaalde bepalingen was toegekend, heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) op 5 april 1993 een onderzoek op het bedrijf van [eiser] ingesteld. De door de AID naar aanleiding van dit onderzoek opgestelde rapportage heeft ertoe geleid dat de directeur Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie in de provincie Overijssel heeft geweigerd om de toewijzing van de voorlopige referentiehoeveelheid om te zetten in een definitieve referentiehoeveelheid. Bij besluit van 13 juli 1994 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de minister) de bezwaren van [eiser] tegen dit weigeringsbesluit ongegrond verklaard.
(v) Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) heeft bij uitspraak van 7 maart 1996 het door [eiser] tegen het besluit van de minister van 13 juli 1994 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
3.2 In de onderhavige procedure vordert [eiser] een verklaring voor recht dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld, want in strijd met de op hem rustende rechtsplicht, door in de BSD dan wel in enige andere regeling niet of onvoldoende duidelijk tot uitdrukking te brengen welke eisen van toepassing waren op het omzetten van een voorlopig toegekende referentiehoeveelheid als waarvan sprake is in de BSD in een definitieve, dan wel door niet tijdig deugdelijke voorlichting te geven over de criteria van toepassing voor de definitieve toekenning van een referentiehoeveelheid als bedoeld in de BSD; daarnaast vordert [eiser] de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade, op te maken bij staat.
3.3 De Rechtbank heeft de vordering afgewezen. Het Hof heeft het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd. Het Hof heeft daartoe, verkort weergegeven en voorzover in cassatie van belang, het volgende overwogen.
(1) De grondslag van de vordering van [eiser] is tweeledig: in de eerste plaats bestaat deze uit onvoldoende voorlichting door de Staat over de eisen waaraan SLOM-II boeren zoals [eiser] moeten voldoen, wil de hun voorlopig toegekende referentiehoeveelheid (melkquotum) kunnen worden omgezet in een definitief quotum zoals nader in het - hiervóór in 3.2 weergegeven - petitum van de vordering vermeld; in de tweede plaats levert deze onvoldoende voorlichting strijd op met art. 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).
(2) De omzetting van een voorlopige toekenning van een melkquotum in een definitief quotum is blijkens het op het bezwaar van [eiser] genomen besluit van 13 juli 1994 door de minister geweigerd omdat [eiser] zijn melkproductie niet had hervat vanaf de ten tijde van de SLOM-overeenkomst door hem geëxploiteerde bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid.
(3) Het CBB heeft het door [eiser] tegen het besluit van 13 juli 1994 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het heeft daarbij de stellingen van [eiser] met betrekking tot de ongenoegzame voorlichting door de Staat als bovenvermeld onderzocht met het oog op mogelijke strijd met hogere regelingen en met algemene rechtsbeginselen/beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, en vervolgens die stellingen verworpen.
(4) De Staat heeft als primair verweer beroep gedaan op de formele rechtskracht van het besluit van 13 juli 1994, nu het beroep daartegen door het CBB is verworpen. De Rechtbank heeft dit verweer gehonoreerd. Het Hof verwerpt de hiertegen gerichte grieven op de volgende gronden.
(a) Vergelijking van de stellingen van [eiser] in de procedure voor het CBB, waarin onder meer schadevergoeding werd gevorderd, met diens posita in het onderhavige geding wijst uit, dat in beide procedures (mede) wordt geageerd op grond van onjuiste of onvoldoende inlichtingen, die van de zijde van de Staat zijn gegeven over de criteria die toepasselijk zijn op de omzetting van een voorlopig melkquotum in een definitief quotum voor melkproducenten zoals [eiser]. Met name zou in de EG-regelgeving of de BSD dan wel anderszins vanwege de Staat niet (voldoende) duidelijk zijn gemaakt het thans aan [eiser] gestelde vereiste dat hij zijn melkproductie na ommekomst van de SLOM-periode diende te hervatten met gebruikmaking van dezelfde bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid als die waarop de SLOM-overeenkomst betrekking had, aldus de posita van beide procedures.
(b) De onder (a) aangeduide identiteit brengt mee, dat het Hof heeft te oordelen over stellingen die reeds aan het CBB zijn voorgelegd, door dit college zijn beoordeeld en verworpen. De onderhavige vordering stuit dan ook niet zozeer af op de formele rechtskracht van het besluit van 13 juli 1994 (niet blijkt dat de onderhavige stellingen bij de voorbereiding van dat besluit of blijkens deszelfs inhoud zijn getoetst) als wel op de omstandigheid dat aan voormeld oordeel van het CBB ten aanzien van dit geschilpunt gezag van gewijsde toekomt.
(5) Met de Rechtbank is het Hof van oordeel dat art. 8 WOB toepassing mist, omdat de uitleg door de minister van het in art. 3bis lid 1 Verordening (EEG) nr. 857/84 opgenomen begrip "bedrijf" als "bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid" moet worden gezien als daad van wetsuitleg en niet als het voeren van beleid.
3.4 Middel 2, dat de Hoge Raad eerst zal behandelen, is gericht tegen het hiervóór onder (5) weergegeven oordeel van het Hof.
Dit middel is tevergeefs voorgesteld, nu art. 8 WOB geen ter bescherming tegen de schade zoals [eiser] die, naar hij stelt, heeft geleden, strekkende verplichting voor (enig bestuursorgaan van) de Staat meebrengt om uit eigen beweging informatie te verschaffen over de uitleg die moet worden gegeven aan bepalingen van EG-recht en nationale uitvoeringsregelingen daarvan zoals de BSD.
3.5 De overige middelen behoeven geen behandeling, omdat zij wegens gebrek aan belang niet tot cassatie kunnen leiden.
[eiser] heeft in deze procedure als uitgangspunt genomen dat uit de toepasselijke regels van EG-recht niet duidelijk was dat een melkproducent als [eiser] slechts op (definitieve) toekenning van een referentiehoeveelheid aanspraak kon maken, indien hij zijn melkproductie had hervat vanaf de ten tijde van de SLOM-overeenkomst door hem geëxploiteerde bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid. In het licht hiervan heeft de Staat volgens [eiser] jegens hem onrechtmatig gehandeld, want in strijd met de op de Staat rustende rechtsplicht, door in de BSD dan wel in enige andere regeling niet of onvoldoende duidelijk tot uitdrukking te brengen welke eisen van toepassing waren op het omzetten van een voorlopig toegekende referentiehoeveelheid als waarvan sprake is in de BSD in een definitieve, dan wel door niet tijdig deugdelijke voorlichting te geven over de criteria van toepassing voor de definitieve toekenning van een referentiehoeveelheid als bedoeld in de BSD.
Zoals in 3.4 is overwogen, kan een dergelijke ter bescherming tegen de schade zoals [eiser] die, naar hij stelt, heeft geleden, strekkende rechtsplicht niet gegrond worden op art. 8 WOB. Zij vindt ook overigens geen grondslag in het recht.
De afwijzing van de vordering van [eiser] is derhalve door het Hof terecht bekrachtigd; de in de middelen vervatte klachten kunnen niet tot een ander resultaat leiden.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 286,88 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, A.G. Pos, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 8 maart 2002.