Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/4308
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. Z.M. Nasir en [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de oplegging van een bestuurlijke boete.
1.1.
Met het bestreden besluit van 24 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder daarbij gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres drijft een onderneming die volgens de registratie bij de Kamer van Koophandel zich bezig houdt met exploitatie van onroerende zaken alsmede het verzorgen en faciliteren van woonruimte voor arbeidsmigranten en het verrichten van aanpalende diensten. Zij eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaatsnaam] (“de woning”). De woning wordt sinds 2020 door eiseres verhuurd aan [bedrijfsnaam] B.V. Deze vennootschap heeft de woning onderverhuurd.
3. Toezichthouders hebben de woning op 28 september 2021 geïnspecteerd. Bij de inspectie zijn vier gebruikte slaapplekken aangetroffen. De enige aanwezige bewoner heeft tegen de toezichthouders verklaard dat hij sinds drie maanden op het adres verbleef en dat de andere drie bewoners op hun werk waren. De vier bewoners vormden geen gemeenschappelijk huishouden.
4. Voor de omzetting in een onzelfstandige woonruimte is geen vergunning verleend.
5. De heer [naam] , feitelijk leidinggevende van de onderneming van eiseres, is op 9 februari 2022 verhoord. Hij heeft verklaard dat eiseres toestemming had verleend voor de onderhuur. Ook verklaarde hij dat de toestand in de woning niet werd gecontroleerd. Verder verklaarde hij van [bedrijfsnaam] te hebben begrepen dat zij meer dan 80 woningen onderverhuurde. De heer [naam] heeft eveneens verklaard niet met bekend te zijn enige screening van de onderhuurders.
6. Verweerder heeft eiseres aangemerkt als overtreder van het verbod tot het onvergund omzetten van woonruimte in onzelfstandige woonruimte. [1] Bij besluit van 3 oktober 2022 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 10.000,-. Hieraan is ten grondslag gelegd dat eiseres haar zorgplicht heeft geschonden.
Wat vindt eiseres in beroep?
7. Volgens eiseres was verweerder niet bevoegd tot oplegging van de boete, omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt. Er is niet onderbouwd dat sprake is van schaarste van woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Verder gaat de categoriale afwijzing van omzettingsvergunningen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten.
8. Eiseres bestrijdt daarnaast dat zij overtreder is. Er is geen grondslag voor het aannemen van een zorgplicht voor de eigenaar. Die volgt niet uit de Huisvestingswet. Ook de omkering van de bewijslast voor het aannemelijk maken van de overtreding mist een wettelijke basis. Verweerder had alleen [bedrijfsnaam] als overtreder mogen aanmerken en een boete mogen opleggen.
9. Eiseres vindt dat de boete had moeten worden gematigd. De boete is onevenredig. De overtreding is het gevolg van het handelen van [bedrijfsnaam] . Eiseres is niet verwijtbaar. De boete heeft ernstige gevolgen voor haar. Tussen de boete voor de verhuurder en de eigenaar heeft geen differentiatie plaatsgevonden; het is ongebruikelijk aan zowel de huurder als de eigenaar de maximale boete van € 10.000,- op te leggen.
10. Volgens eiseres heeft verweerder het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd. Verweerder heeft verzuimd in te gaan op de bezwaargrond, waarin eiseres zich heeft aangesloten bij de conclusie van Advocaat-Generaal Wattel van 15 februari 2023. [2] Daardoor is ook niet ingegaan op fundamentele aspecten van het bezwaar die betrekking hebben op het ontbreken van een wettelijke grondslag voor handhaving en boeteoplegging ten laste van de eigenaar. Verder is verweerder ten onrechte niet ingegaan op het argument dat [bedrijfsnaam] de enige overtreder is. Verweerder heeft ook niet uitgelegd waarom aan zowel eiseres als [bedrijfsnaam] de maximale boete is opgelegd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Wettelijke grondslag
11. Het staat niet ter discussie dat de door de toezichthouders aangetroffen situatie een overtreding oplevert van artikel 5:1 lid 1 en Pro 5:2 onder b van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, in samenhang met artikel 21 onder Pro c van de Huisvestingswet. Deze bepalingen leveren een voldoende grondslag op om tegen onvergunde omzetting te handhaven. Dat kan door oplegging van een boete. [3] Daarbij merkt de rechtbank op, dat in de uitspraken van 20 december 2022 al is geoordeeld dat verweerder onder verwijzing naar de Notitie Woonvisie Den Haag 2022 voldoende heeft gemotiveerd dat alle woonruimte in Den Haag schaars is en dat ingrijpen in de woonruimtevoorraad noodzakelijk is. Kortheidshalve verwijst de rechtbank naar deze uitspraak. [4] Het restrictieve beleid dat verweerder toepast bij de beoordeling van vergunningsaanvragen doet niet ter zake, omdat de bestreden handhaving niet op dit beleid berust.
Overtrederschap
12. In bepaalde gevallen kan de eigenaar die een overtreding feitelijk niet zelf heeft begaan als overtreder worden aangemerkt in de zin van artikel 5:2 lid 2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Om een rechtspersoon op deze manier als functionele overtreder aan te merken, moet de gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kunnen worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waaronder de aard van de gedraging.
Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking of anderszins werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon kon erover beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en heeft dergelijk of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken aanvaard. Onder aanvaarden wordt mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
Niet is vereist dat zich alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden voordoen. [5]
13. Eiseres faciliteert woonruimte voor arbeidsmigranten en was ermee bekend dat [bedrijfsnaam] de woning onderverhuurde. Als eigenaar kon zij afspraken maken met de huurder om te waarborgen dat het pand niet op een illegale manier zou worden gebruikt. Zo kon zij afspraken maken met de huurder om regelmatige controles in het pand te laten uitvoeren. Ook had zij kunnen nagaan of [bedrijfsnaam] haar onderhuurders wel screende. Uit de verklaringen van de heer [naam] blijkt dat eiseres toestemming voor onderhuur heeft verleend, maar geen noemenswaardige controle naar de betrouwbaarheid van [bedrijfsnaam] heeft verricht. Uit de verklaring komt ook naar voren dat eiseres niet bekend was met toezicht in het pand door [bedrijfsnaam] . Eiseres ging er zelfs van uit dat er in het pand geen toezicht werd gehouden. Ook is gebleken dat eiseres niet bekend was met enige screening van de onderhuurders en daar ook niet naar heeft geïnformeerd. Gelet op deze omstandigheden heeft verweerder terecht overwogen, dat eiseres niet de vereiste zorg heeft betracht die van haar als eigenaar mocht worden verwacht met het oog op het voorkomen van de overtreding. Verweerder mocht de overtreding dan ook aan eiseres toerekenen. Daarmee was verweerder bevoegd tot handhaving, waaronder de oplegging van een bestuurlijke boete.
14. De rechtbank merkt daarbij op, dat verweerder niet is uitgegaan van een omkering van de bewijslast. Een specifieke wettelijke verankering van de zorgplicht is verder niet vereist, zoals eiseres kennelijk meent. De zorgplicht is een criterium voor toerekening van een overtreding op grond van vaste rechtspraak over functioneel daderschap en behoeft geen aparte wettelijke grondslag.
Hoogte boete
15. Verweerder heeft de hoogte van de opgelegde boete gebaseerd op een wettelijk systeem. [6] Daarom moet de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een te geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken. Anders dan eiseres stelt, is zij volledig verwijtbaar, gezien de gebrekkige zorg die zij heeft betracht om de overtreding te voorkomen. Verweerder is niet verplicht bij bepaling van de boetehoogte belang te hechten aan het onderscheid tussen een professionele verhuurder en een professionele eigenaar. Zeer schrijnende of anderszins onevenredige gevolgen voor eiseres zijn niet aannemelijk geworden. Verweerder was dus niet gehouden af te zien van boeteoplegging of tot matiging van het boetebedrag. Aangezien [bedrijfsnaam] en eiseres afzonderlijk als overtreder konden worden aangemerkt, was verweerder bevoegd aan beiden dezelfde boete op te leggen.
16. Dat het ongebruikelijk zou zijn aan beiden dezelfde boete op te leggen, betekent nog niet dat de boete voor eiseres onevenredig is. Verder is die bewering niet met feiten onderbouwd. Niet is gebleken dat oplegging van dezelfde boete strijdt met een bestaande gedragslijn van verweerder. Voor zover eiseres zich heeft willen beroepen op het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel, kan dat dus evenmin slagen.
Motivering
17. In het verweerschrift in bezwaar en het advies van de bezwaarcommissie is voldoende ingegaan op de heersende rechtspraak over het overtrederschap en de vaststelling daarvan. Uit die rechtspraak volgt dat het standpunt van de A-G ter zake niet onverkort door de hoogste bestuursrechter word gevolgd. Verweerder hoefde de door eiseres overgenomen argumenten uit de conclusie van de A-G niet verder te weerleggen. Ook de wettelijke grondslag voor handhaving en boeteoplegging is voldoende door verweerder toegelicht. Het verweer dat [bedrijfsnaam] de enige overtreder is, vindt voldoende weerlegging in de onderbouwing van het overtrederschap van eiseres. De hoogte van de boete is ook voldoende onderbouwd. Het overtrederschap van [bedrijfsnaam] is geen reden de hoogte van de boete aan eiseres onevenredig te achten, zodat verweerder daaraan geen belang hoefde te hechten. Het bestreden besluit is voldoende gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.