Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 23/2086
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: R. Ernst)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Krimpenerwaard, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft van eiseres bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 21 december 2022 een bedrag van € 383,15 aan leges geheven ter zake van het in behandeling nemen van een verzoek om een omgevingsvergunning (de aanslag).
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 2 februari 2023 de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 17 september 2024 een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2024. Eisereses is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
Feiten
1. De gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard heeft tijdens zijn vergaderingen 24 september 2019, 14 juli 2020, 14 juli 2021 en 13 september 2022 voorbereidingsbesluiten genomen met betrekking tot een aantal percelen aan de oostzijde van de kern [plaats] . Het was de bedoeling deze percelen buiten de natuurbegrenzing te houden om gewenste toekomstige ontwikkelingen ten behoeve van woningbouw en maatschappelijke voorzieningen (sportaccommodatie) mogelijk te houden. De voorbereidingsbesluiten legden vast dat in het gebied geen wijzigingen in het bouwen en geen wijzigingen in het gebruik van gebouwen of gronden mochten plaatsvinden. Daarnaast was in de besluiten een vergunningplicht opgenomen voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden.
2. De voorbereidingsbesluiten traden in werking op respectievelijk 25 september 2019, 24 september 2020, 24 september 2021 en 24 september 2022 en golden telkens voor een jaar. Voor het desbetreffende gebied is sedert de inwerkingtreding van het eerste voorbereidingsbesluit niet een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage gelegd.
3. Op 11 september 2022 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend in verband met het aanpassen van de terreininrichting op de percelen [adres] te [plaats] . Bij de aanpassing zouden paden, terrassen, groenvakken, gazons, bomen en beplanting worden aangebracht. Verder zou de groenstrook in de richting van de achterliggende weide verstevigd worden door middel van grasroosters (grindroosters waarin gras groeit). De aanlegkosten werden geraamd op € 6.000 (exclusief omzetbelasting).
4. Naar aanleiding van de vergunningaanvraag heeft e-mailverkeer plaatsgevonden tussen eiseres en [naam 3] , medewerker ruimtelijke ordening van de gemeente Krimpenerwaard. Bij e-mail van 7 november 2022 heeft laatstgenoemde laten weten dat er inmiddels een akkoord is vanuit Ruimtelijke ordening om te werken aan het voorgenomen initiatief van eiseres. Wel had hij nog tekeningen nodig van de geplande hekwerken om te kunnen beoordelen of de activiteit ‘bouwen’ van toepassing was. Bij e-mail van 13 november 2022 heeft eiseres de gevraagde informatie verstrekt.
5. Verweerder heeft met dagtekening 21 december 2022 de aanslag opgelegd aan eiseres.
6. Bij uitspraak op bezwaar van 2 februari 2023 is het bezwaar van eiseres tegen de aanslag afgewezen. Over de vergunningaanvraag vermeldt de uitspraak op bezwaar het volgende:
“Uw aanvraag is in lijn met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zodat de aanhouding kon worden doorbroken. Hierdoor is in afwijking van het voorbereidingsbesluit besloten om u de door u gevraagde vergunning te verlenen.”
Geschil
7. In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd. Meer in het bijzonder is in geschil of het herhaaldelijk nemen van voorbereidingsbesluiten door de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard, waardoor eiseres een vergunningaanvraag heeft moeten doen en leges verschuldigd is geworden, onrechtmatig is. Daarnaast heeft eiseres verzocht om een schadevergoeding.
8. Eiseres heeft betoogd dat zij geen leges is verschuldigd. De gemeente heeft tot vier keer toe een voorbereidingsbesluit genomen. Tegen die voorbereidingsbesluiten staat geen rechtsgang open. Daardoor was zij genoodzaakt om een omgevingsvergunning aan te vragen voor activiteiten die normaliter vergunningvrij zijn. In dat verband zijn leges van haar geheven. Het nemen van aansluitende voorbereidingsbesluiten is onrechtmatig en in strijd met de artikelen 3:2 (het zorgvuldigheidsbeginsel), 3:3 (het verbod op misbruik van bevoegdheid) en 3:4, tweede lid (het evenredigheidsbeginsel), van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus eiseres. Daarnaast heeft de gemeente met het nemen van de voorbereidingsbesluiten het fair play- en het gelijkheidsbeginsel geschonden en een inbreuk gemaakt op het eigendomsgrondrecht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De op de voorbereidingsbesluiten gebaseerde legesheffing is daarom eveneens onrechtmatig en versterkt de inbreuk die gemaakt wordt op de genoemde bepalingen en beginselen, aldus nog steeds eiseres. Gelet op het voorgaande verzoekt eiseres om de uitspraak op bezwaar en de aanslag te vernietigen. Daarnaast verzoekt zij om een schadevergoeding van € 1.500 ter compensatie van de extra kosten die zij heeft moeten maken als gevolg van de onrechtmatig opgelegde voorbereidingsbesluiten. Zij wordt immers door prijsstijging geconfronteerd met 25% hogere uitvoeringskosten als gevolg van het onrechtmatig handelen door de gemeente.
9. Verweerder heeft aangevoerd dat een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning in behandeling is genomen. Daarom zijn terecht leges van haar geheven op grond van de Legesverordening 2022 van de gemeente Krimpenerwaard (de Legesverordening). Verweerder meent verder dat de voorbereidingsbesluiten niet onrechtmatig zijn. Op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (tekst 2022; Wro) kan de gemeenteraad met een voorbereidingsbesluit voor een bepaald gebied een bestemmingsplan voorbereiden. De wet maakt het mogelijk om een nieuw voorbereidingsbesluit te nemen indien niet tijdig een ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd. De wetgever heeft hierbij geen maximum gesteld aan het aantal te nemen opeenvolgende voorbereidingsbesluiten. De gemeente heeft haar bevoegdheid tot het nemen van voorbereidingsbesluiten en het heffen van leges niet misbruikt en evenmin gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. Ook het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden. Leges worden geheven in verband met de kosten die de gemeente maakt voor het in behandeling nemen van aanvragen om een omgevingsvergunning, zodat gelijke gevallen gelijk behandeld worden.
Beoordeling van het geschil
10. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Dit is bepaald in artikel 3.7, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.3, aanhef en letter a, van de Wro. Met zijn besluiten van 24 september 2019, 14 juli 2020, 14 juli 2021 en 13 september 2022 heeft de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard van die bevoegdheid gebruikgemaakt.
11. Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt. Dit volgt uit artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro. De onderhavige voorbereidingsbesluiten sluiten, gelet op hun data van inwerkingtreding, op elkaar aan. Het laatste voorbereidingsbesluit is ingevolge deze regels vervallen op 24 september 2023.
12. Omdat eiseres haar terrein wilde aanpassen terwijl het derde voorbereidingsbesluit nog van kracht was, heeft zij zich genoodzaakt gezien een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Voor de aanvraag gold op dat moment een aanhoudingsplicht op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (tekst 2022; de Wabo). De rechtbank maakt uit de hiervoor onder 4. besproken e-mailcorrespondentie uit november 2022 op dat de gemeente niettemin niet later dan 7 november 2022 de aanvraag in behandeling heeft genomen. De rechtbank gaat ervan uit dat dit is gebeurd omdat de geplande activiteit niet in strijd was met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zoals ook is beschreven in de uitspraak op bezwaar. Alsdan geldt op grond van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo een uitzondering op de aanhoudingsplicht. Het andersluidende betoog van eiseres, dat inhoudt dat de vergunning op grond van het bestaande bestemmingsplan moest worden verleend nadat het (laatste) voorbereidingsbesluit door het verstrijken van de geldigheidsduur was vervallen, kan de rechtbank niet volgen. Blijkens de uitspraak op bezwaar is de vergunning namelijk vóór 2 februari 2023 verleend. Op dat moment was het laatste voorbereidingsbesluit nog niet vervallen.
13. Het voorgaande brengt met zich dat het belastbare feit voor de legesheffing, te weten het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project (meer in het bijzonder een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, letter b, van de Wabo), zich heeft voorgedaan. De leges zijn daarom in beginsel terecht van eiseres geheven op grond van artikel 2 van de Legesverordening, gelezen in verbinding met artikel 2.3.2.1 van de Tarieventabel behorend bij de Legesverordening. De wettelijke grondslag hiervoor is te vinden in artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet.
14. Eiseres heeft evenwel betoogd dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten in dit geval misbruik van bevoegdheid oplevert, nu alle besluiten dezelfde grondslag en hetzelfde doel hebben. De rechtbank ziet zich bij de behandeling van dat geschilpunt eerst gesteld voor de vraag of zij een oordeel mag vellen over de rechtmatigheid van het voorbereidingsbesluit en de daarop gebaseerde vergunning. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad (HR) volgt namelijk dat de taak van de belastingrechter die oordeelt over een aanslag leges in verband met het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag, zich mede uitstrekt tot de beoordeling van de omgevingsrechtelijke aspecten van die aanvraag voor zover ze relevant zijn voor de belastingheffing. [1] Dat eiseres die aspecten ook aan de orde had kunnen stellen in een procedure bij de bevoegde algemene bestuursrechter tegen de aan haar verleende vergunning of tegen eventuele bestuursdwang die tegen haar zou zijn uitgeoefend als zij geen vergunning had aangevraagd, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, doet daaraan niet af. De rechtbank wijst in dit verband ook op een uitspraak van het Gerechtshof Den Haag waarin de belastingrechter zelfstandig de vraag beantwoordde of sprake was van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning waarop alleen positief kon worden beschikt na vrijstelling op basis van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), in een zaak waarin de bouwvergunning was verleend in combinatie met de vrijstelling. Het Hof beantwoordde die vraag ontkennend en verminderde de geheven leges met het gedeelte daarvan dat betrekking had op de vrijstellingsprocedure. [2]
15. De rechtbank leidt vervolgens uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) af dat het nemen van op elkaar aansluitende voorbereidingsbesluiten op zichzelf bezien niet in strijd was met artikel 21 van de WRO, dat van toepassing was tot 1 juli 2008, en evenmin misbruik van bevoegdheid opleverde. [3] De rechtbank ziet geen grond voor een andersluidend oordeel met betrekking tot de nadien geldende regeling van artikel 3.7 van de Wro, die van toepassing was in het geval van eiseres. Uit de parlementaire behandeling van artikel 4.14 van de Omgevingswet, die in werking is getreden op 1 januari 2024, volgt wel dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan naar huidig recht niet mogelijk moet worden geacht, omdat daarmee het tijdelijke karakter van een voorbereidingsbesluit en de daarvoor gestelde termijn zonder betekenis zouden worden. [4] Dat zou even goed gezegd kunnen worden van voorbereidingsbesluiten die vielen onder de werking van artikel 3.7 van de Wro. Aan uitlatingen van de zijde van de regering anders dan in de totstandkomingsgeschiedenis van de desbetreffende wet of wetsbepaling komt echter bij de wetsuitleg geen bijzondere betekenis toe. [5] Gelet op dat uitgangspunt en de hiervoor vermelde rechtspraak van de ABRvS ziet de rechtbank geen ruimte om de uitlatingen van de regering over artikel 4.14 van de Omgevingswet te beschouwen als een verheldering van het voordien geldende recht.
16. Het herhaald nemen van de voorbereidingsbesluiten door de gemeenteraad is naar het oordeel van de rechtbank ook niet in strijd met het zorgvuldigheids-, fair play- of evenredigheidsbeginsel. Voorbereidingsbesluiten dienen in het algemeen het legitieme doel om te voorkomen dat een gebied als gevolg van bouw- of andere werkzaamheden minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de voor dat gebied meest wenselijk geachte bestemming. Dat geldt ook voor de onderhavige voorbereidingsbesluiten. De rechtbank acht niet aannemelijk dat de voorbereidingsbesluiten zijn genomen met het oogmerk om bewoners van de betrokken percelen zoals eiseres te dwarsbomen, aangezien dat nergens uit blijkt. Dat de voorbereidende fase in dit geval enige jaren heeft geduurd en dat de gemeenteraad uiteindelijk op andere gedachten is gekomen waar het gaat om de voor het gebied meest wenselijke bestemming, betekent op zichzelf niet dat de gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld of dat de nadelige gevolgen van de voorbereidingsbesluiten voor eiseres onevenredig waren in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de plannen van eiseres met haar terrein verenigbaar zijn gebleken met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zodat de nadelige gevolgen van het voorbereidingsbesluit in kwestie waren beperkt tot de vergunningprocedure en de in dat verband geheven leges.
17. Om dezelfde reden is de rechtbank van oordeel dat de voorbereidingsbesluiten geen door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM verboden inmenging in het ongestoord genot van haar eigendom opleverden. De rechtbank acht in dat verband tevens van belang dat de gang van zaken rondom de voorbereidingsbesluiten, de vergunning en de legesheffing bij wet is voorzien, zoals hiervoor onder 10, 11 en 13 is beschreven, en dat eiseres zowel tegen de vergunning als tegen de aanslag leges rechtsmiddelen kon aanwenden.
18. Het gelijkheidsbeginsel is evenmin geschonden. Zolang een voorbereidingsbesluit is genomen met een redelijk doel, zijn bewoners van een gebied waarop dat voorbereidingsbesluit van toepassing is, naar het oordeel van de rechtbank rechtens noch feitelijk vergelijkbaar met een bewoners van een gebied waarvoor dat niet geldt.
19. De rechtbank ziet in de aangevoerde klachten derhalve geen grond voor het oordeel dat de voorbereidingsbesluiten onrechtmatig zijn geweest. Alsdan kan evenmin worden gezegd dat de leges die zijn geheven voor het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag die is gedaan op grond van één van die voorbereidingsbesluiten onrechtmatig is. De heffing van leges strekt immers niet verder dan de vergoeding van kosten die de gemeente maakt in verband met de verlening van diensten. [6] Aangezien in dit geval de verplichting om een dienst (namelijk de behandeling van een vergunningaanvraag) af te nemen rechtmatig is opgelegd aan eiseres, valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom het in rekening brengen van een vergoeding daarvoor onrechtmatig zou zijn.
20. Eiseres heeft verzocht om een schadevergoeding. De gestelde schade betreft het betaalde griffierecht (€ 50) en de stijging van de bouwkosten over de periode 2019-2023 (geraamd op € 1.500). De rechtbank is hiervoor echter tot het oordeel gekomen dat de aanslag rechtmatig is. Veroordeling van verweerder tot vergoeding van schade die eiseres heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit zoals bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en letter a, van de Awb is daarom niet aan de orde. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de stijging van de bouwkosten niet het gevolg is van de aanslag en ook anderszins niet aan verweerder te wijten is. Veroordeling van de gemeente Krimpenerwaard tot vergoeding van schade, zoals verzocht door eiseres, is in deze procedure niet mogelijk, aangezien zij daarin geen partij is.
21. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard en het verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.
Proceskosten
22. Voor een veroordeling in de proceskosten of het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond; en
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Maas, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. van Heel griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).
Dat kan digitaal via www.rechtspraak.nl, daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.
Bij het instellen van het hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het hogerberoepschrift is, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend.
Verder vermeldt u ten minste het volgende:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de datum van verzending;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).