Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.21549
uitspraak van de meervoudige kamer op het beroep in de zaak tussen
[eiser], V-nummer: [V-nummer], eiser
(gemachtigde: mr. P.R.L.V.M. Kruik),
en
de minister van Asiel en Migratie, voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. C.R. Vink).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit waarbij zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning als zelfstandige is afgewezen.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 28 juli 2023 afgewezen en heeft hem een terugkeerbesluit opgelegd. Met het bestreden besluit van 24 april 2024 op het bezwaar van eiser heeft verweerder het besluit van 28 juli 2023 gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De meervoudige kamer heeft het beroep op 10 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, G. Günes als tolk en de gemachtigde van verweerder. Eiser heeft ook zijn zus meegenomen als toehoorder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser is geboren op [geboortedag] 1990 en heeft de Turkse nationaliteit. Hij is Nederland binnengekomen op een Schengenvisum afgegeven door Polen, geldig tot 30 april 2023. [1] Eiser heeft zich in [plaats] gevestigd en is daar op 22 maart 2023 een eigen bedrijf begonnen als stukadoor, schilder en glaszetter. Op 26 april 2023 heeft hij een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning met het doel ‘arbeid als zelfstandige.’ Verweerder heeft de aanvraag van eiser als kennelijk ongegrond afgewezen omdat hij niet in het bezit is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Dat is een voorwaarde voor het in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning als zelfstandige. [2] Verweerder heeft verder geconcludeerd dat er geen sprake is van bijzondere individuele omstandigheden op grond waarvan eiser kan worden vrijgesteld van het mvv-vereiste.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser is het niet eens met het besluit omdat hij vindt dat het onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd is. Primair meent eiser dat het mvv-vereiste in strijd is met de standstill-bepaling van artikel 41 van het Aanvullend Protocol [3] , omdat het een verboden nieuwe beperking is van het vrij verkeer van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Subsidiair vindt eiser dat hij had moeten worden vrijgesteld van het mvv-vereiste omdat er wel degelijk sprake is van bijzondere individuele omstandigheden, die zijn gelegen in zijn bedrijfsvoering en het gezinsleven met zijn zus, bij wie hij woont. Tenslotte vindt eiser dat hij had moeten worden gehoord en is hij van oordeel dat er geen terugkeerbesluit kon worden opgelegd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Verweerder mocht zijn aanvraag dus afwijzen als kennelijk ongegrond omdat eiser geen geldige mvv heeft. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Is het mvv-vereiste een verboden beperking in strijd met de standstill-bepaling?
5. Het is niet in geschil dat eiser niet in het bezit is van een mvv. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het mvv-vereiste mocht stellen omdat het niet in strijd is met de standstill-bepaling en legt dit hieronder uit. Het mvv-vereiste geldt per 1 oktober 2022 voor Turkse zelfstandigen. [4] De (voormalige) staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft in een brief aan de Tweede Kamer toegelicht waarom dit vereiste is ingevoerd. [5] Verweerder heeft hiernaar verwezen in de besluitvorming. Het mvv- vereiste is een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling van artikel 41 van het Aanvullend Protocol bij de Turkse Associatieovereenkomst. [6] Dit betekent dat in het buitenland een verblijfsaanvraag moet worden ingediend, zodat de Nederlandse overheid voordat iemand naar Nederland komt kan toetsen of wordt voldaan aan de voorwaarden om werkzaamheden als zelfstandige in Nederland te verrichten. Dat kon voorheen ook vanuit Nederland, daarom is het een nieuwe beperking voor Turkse zelfstandigen. Vanwege de standstill-bepaling en de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU (het Hof) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) daarover, [7] mag een nieuwe beperking alleen ingevoerd worden als deze gerechtvaardigd wordt door dwingende redenen van algemeen belang. Daarbij moet de nieuwe beperking ook geschikt zijn om zijn doel te bereiken en niet verder gaan dan noodzakelijk om dat doel te bereiken. De rechtbank is van oordeel dat (het weer invoeren van) het mvv-vereiste voldoet aan deze criteria van het Hof.
5.1
De dwingende redenen van algemeen belang voor het stellen van het mvv-vereiste zijn gelegen in het effectief beheer van migratiestromen, het voorkomen en tegengaan van illegaal verblijf en het voorkomen van illegale arbeid. In uitspraken van het Hof, [8] is reeds bepaald dat het doel van een efficiënt beheer van de migratiestromen een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een nieuwe beperking kan rechtvaardigen. De rechtbank overweegt dat ook de Afdeling eerder heeft geoordeeld dat het mvv-vereiste een legitiem doel dient, te weten het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf. Ook heeft de Afdeling eerder geoordeeld dat het mvv-vereiste in beginsel geschikt is om dat doel te bereiken, omdat het verweerder in staat stelt, voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst van de desbetreffende Turkse onderdaan, te onderzoeken of deze aan alle voor zijn toelating gestelde vereisten voldoet. [9] Verder heeft de Afdeling al geoordeeld dat het mvv-vereiste op zichzelf genomen niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. [10] Hieronder past de rechtbank de evenredigheidstoets die volgt uit deze Afdelingsuitspraak toe op deze zaak.
5.2
In het kader van het voorkomen van illegaal verblijf en illegale arbeid heeft verweerder daarnaast betoogd dat het mvv-vereiste effectief een eind maakt aan de mogelijkheid voor Turkse staatsburgers om oneigenlijk gebruik te maken van het Schengenvisum en de regels voor toegang en verblijf in Nederland te ontwijken. Steeds meer wordt geconstateerd dat een Turkse staatsburger een Schengenvisum aanvraagt, eenmaal binnen het Schengengebied een verblijfsvergunning aanvraagt en gedurende het aanvraagproces al begint te werken. Dat is in deze zaak ook gezien. De rechtbank stelt voorop dat dit inderdaad een oneigenlijk gebruik van het Schengenvisum is. Anders dan eiser heeft aangegeven is het door de Poolse autoriteiten afgegeven Schengenvisum niet gelijk te stellen met een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven mvv. Het stelt hem slechts in staat om gedurende langer dan 90 dagen te reizen door het Schengengebied, maar daarmee is nog geen toestemming gegeven door de Nederlandse autoriteiten om in Nederland te gaan werken. De rechtbank is het ook met verweerder eens dat het mvv-vereiste een geschikt middel is om deze praktijk tegen te gaan. Op die manier kan immers, voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst, worden onderzocht of de betreffende Turkse staatsburger aan alle vereisten voldoet om in Nederland te mogen verblijven en werken, voordat allerlei andere belangen ontstaan die eveneens moeten worden meegewogen bij het beoordelen van een aanvraag. Hierbij valt te denken aan familie-belangen, belangen gelegen in het privéleven of bijvoorbeeld bedrijfsbelangen.
5.3
Uit een arrest van het Hof in de zaak Yön [11] volgt tenslotte dat een aanscherping van de regels zoals hierboven beschreven niet strijdig hoeft te zijn met het Associatierecht, zo lang het mogelijk is om rekening te houden met bijzondere individuele omstandigheden. Uit de brief van de staatssecretaris en het bestreden besluit blijkt dat de mogelijkheid van vrijstelling van het mvv-vereiste bestaat op grond van bijzondere individuele omstandigheden, middels de hardheidsclausule. [12]
Hoe moet de hardheidsclausule getoetst worden?
6. In de eerder onder punt 5.1 genoemde uitspraak van de de Afdeling van 29 maart 2019 is uiteengezet hoe die toets aan bijzondere individuele omstandigheden – de evenredigheidstoets - die het Hof voorschrijft, in de Nederlandse rechtspraktijk moet worden toegepast. [13] De Afdeling legt in deze uitspraak de hardheidsclausule zo uit, dat verweerder hierbij moet betrekken dat een vreemdeling aan alle materiële vereisten voor vrijstelling van het mvv-vereiste voldoet. Als een vreemdeling bijzondere individuele feiten en omstandigheden aanvoert die op zichzelf genomen niet voldoende zijn voor vrijstelling van het mvv-vereiste, moet verweerder beoordelen of het onevenredig bezwarend zou zijn om vast te houden aan het mvv-vereiste als die vreemdeling daarnaast aan alle materiële vereisten zou voldoen. Uit het arrest Yön volgt immers dat al deze omstandigheden in hun onderlinge samenhang moeten worden beoordeeld.
6.1
Concreet betekent dit dat verweerder eerst moet uitgaan van de veronderstelling dat aan alle materiële voorwaarden voor de vergunning wordt voldaan. Vervolgens moet verweerder toetsen of de aangevoerde bijzondere omstandigheden, in combinatie met het voldoen aan de voorwaarden, zouden leiden tot vrijstelling van het mvv-vereiste. Als dat het geval is, dan dient vervolgens te worden getoetst aan inhoudelijke voorwaarden voor de vergunning. Hieruit volgt dat de overige bijzondere omstandigheden niet al op zichzelf de hoge lat van de onevenredigheid behoeven te halen, maar slechts zwaarwegend genoeg moeten zijn om - in samenhang met de presumptie van het voldoen aan de voorwaarden – tot onevenredigheid te concluderen. Uit het beleid zoals dat nu is geformuleerd blijkt niet duidelijk of de toets ook op deze manier wordt gedaan. Als het beleid op deze manier uitgelegd wordt, is dat in overeenstemming met de onder punt 6 genoemde uitspraak van de Afdeling. De lat waaraan de bijzondere omstandigheden moeten voldoen ligt bij deze toets dus lager dan dat zij op zichzelf al moeten leiden tot onevenredigheid. Daarnaast volgt uit deze uitspraak dat er geen beperking zit in welke bijzondere omstandigheden moeten worden betrokken. Dat kunnen bijvoorbeeld ook omstandigheden zijn die spelen in het land van herkomst, zoals aan de orde in de Afdelingsuitspraak.
Zijn er bijzondere omstandigheden in het geval van eiser?6.2 De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiser niet heeft hoeven vrijstellen van het mvv-vereiste op grond van de hardheidsclausule, omdat er in zijn geval geen sprake is van voldoende bijzondere omstandigheden. Eiser heeft in dit kader gesteld dat zijn bedrijf in gevaar komt als hij terug zou moeten keren om in Turkije een aanvraag in te dienen. Hij heeft een opdracht aangenomen die hij in dat geval niet kan afmaken. Gelet op zijn ondernemingsplan en marktanalyse meent hij dat er ook geen sprake van marktverstoring is en dat hij voldoet aan de voorwaarden. Daarnaast heeft eiser in beroep gesteld dat hij op grond van artikel 8 van het EVRM [14] en artikel 7 van het EU Handvest [15] moet worden vrijgesteld van het mvv-vereiste. Eiser woont bij zijn zus, voor wie hij een grote steun is nadat zij twee ongeboren kinderen verloor en hierna beviel van haar derde kindje.
Zijn er bijzondere omstandigheden in het geval van eiser?6.2 De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiser niet heeft hoeven vrijstellen van het mvv-vereiste op grond van de hardheidsclausule, omdat er in zijn geval geen sprake is van voldoende bijzondere omstandigheden. Eiser heeft in dit kader gesteld dat zijn bedrijf in gevaar komt als hij terug zou moeten keren om in Turkije een aanvraag in te dienen. Hij heeft een opdracht aangenomen die hij in dat geval niet kan afmaken. Gelet op zijn ondernemingsplan en marktanalyse meent hij dat er ook geen sprake van marktverstoring is en dat hij voldoet aan de voorwaarden. Daarnaast heeft eiser in beroep gesteld dat hij op grond van artikel 8 van het EVRM [14] en artikel 7 van het EU Handvest [15] moet worden vrijgesteld van het mvv-vereiste. Eiser woont bij zijn zus, voor wie hij een grote steun is nadat zij twee ongeboren kinderen verloor en hierna beviel van haar derde kindje.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het standpunt heeft kunnen innemen dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn die leiden tot de conclusie dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste onevenredig zou zijn, ook niet in combinatie met de veronderstelling dat eiser voldoet aan alle voorwaarden. Verweerder heeft voortzetting van illegale arbeid in Nederland geen bijzondere omstandigheid kunnen vinden. Zoals al besproken in punt 5.2 is het doel van de invoering van het mvv-vereiste voor Turkse zelfstandigen nu juist het voorkomen dat mensen zonder voorafgaande toestemming in Nederland een bedrijf beginnen. Het voortzetten van precies zo’n situatie kan dan ook geen reden zijn voor uitzondering; het zou de regel illusoir maken. Verweerder heeft er in dat kader op kunnen wijzen dat eiser zonder geldige mvv een aanvraag om een verblijfsvergunning heeft ingediend en een opdracht heeft aangenomen, zonder dat hij wist of hij in aanmerking kwam voor een verblijfsvergunning en of hij in Nederland mocht werken.
6.4
Verder is de rechtbank van oordeel dat het familieleven van eiser niet leidt tot vrijstelling van het mvv-vereiste. Eiser heeft aangevoerd dat zijn zus twee kindjes heeft verloren en inmiddels is bevallen van een derde kindje. Hoewel het invoelbaar is dat eiser in zo’n moeilijke situatie graag bij zijn zus wilde zijn om haar te steunen, is niet onderbouwd dat eisers rol in haar gezin, waarin ook een echtgenoot aanwezig is, ten tijde van het bestreden besluit nog zodanig was dat het onevenredig zou zijn van hem te verlangen dat hij voorafgaand aan zijn aanvraag een mvv zou halen. Verweerder heeft daarom kunnen concluderen dat, ook met de fictie dat wel aan de voorwaarden wordt voldaan, er onvoldoende gebleken is van bijzondere omstandigheden die leiden tot vrijstelling van het mvv-vereiste. Daarom hoefde verweerder ook niet verder aan de materiële voorwaarden te toetsen en eisers aanvraag voor te leggen aan de RVO. [16]
Had eiser gehoord moeten worden in bezwaar?
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar en daarom van het horen in de bezwaarfase heeft mogen afzien. [17] Nu eiser in de besluitvormingsfase alleen zijn bedrijfsvoering genoemd heeft en dit niet kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, is de rechtbank van oordeel dat verweerder hem hierover niet heeft hoeven horen. Evenmin kan verweerder verweten worden dat hij eiser niet heeft gehoord over zijn gestelde familieleven, nu hij over dit familieleven niets heeft aangevoerd bij zijn aanvraag en evenmin in bezwaar. Daarbij geldt dat de beslissing om te horen wordt genomen op grondslag van het bezwaar en het is dan ook aan eiser om bijzondere (familie-) omstandigheden aan te voeren. Verweerder heeft dit familieleven niet ambtshalve bij de besluitvorming hoeven betrekken omdat eiser ooit eerder een visumaanvraag voor bezoek aan zijn zus heeft ingediend.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit, inclusief het terugkeerbesluit, in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E.S. Clerx, voorzitter, mr. C.I.H. Kerstens-Fockens en mr. C.W. Griffioen, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.