Uitspraak
201707071/1/V1.
Datum uitspraak: 5 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), van 3 augustus 2017 in zaak nr. 17/12623 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 augustus 2017 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. L.K. Matpanözer, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de aanvraag ingediend omdat hij bij zijn vader in Nederland wil verblijven. De staatssecretaris heeft aan het besluit van 4 januari 2017 ten grondslag gelegd dat de vreemdeling ten tijde van de aanvraag 19 jaar was en dus niet voldeed aan het vereiste van minderjarigheid, neergelegd in artikel 3.13, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de afwijzing van de aanvraag in strijd is met artikel 13 van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: de standstill-bepaling). Deze bepaling houdt in dat de lidstaten en Turkije geen nieuwe beperkingen mogen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn. In dit verband heeft de vreemdeling erop gewezen dat in Nederland de meerderjarigheidsgrens op 1 januari 1988, dus na de inwerkingtreding van de standstill-bepaling, is verlaagd van 21 naar 18 jaar.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat de aanscherping van de meerderjarigheidsgrens een nieuwe beperking is als bedoeld in de standstill-bepaling. De rechtbank heeft de staatssecretaris niet gevolgd in zijn standpunt dat het hanteren van een hogere meerderjarigheidsgrens voor Turkse vreemdelingen in strijd zou zijn met artikel 59 van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije (hierna: het AP). De rechtbank heeft verder, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 29 maart 2017, Tekdemir, ECLI:EU:C:2017:239, overwogen dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat aan de verlaging van de meerderjarigheidsgrens een dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt.
In het hoger beroep van de staatssecretaris
3. Het hogerberoepschrift is gericht tegen de onder 2 weergegeven overwegingen van de rechtbank. De staatssecretaris klaagt in zijn grieven dat de rechtbank heeft miskend dat zich geen aanscherping van de regelgeving heeft voorgedaan. Binnen het vreemdelingenrecht hebben altijd andere toelatingsvoorwaarden gegolden voor minderjarige kinderen ten opzichte van meerderjarige kinderen. Het onderscheidende criterium, de meerderjarigheidsgrens, is nooit veranderd, laat staan aangescherpt. Dat de invulling van dit criterium is gewijzigd door de meerderjarigheidsgrens te verlagen naar 18 jaar, doet daar volgens de staatssecretaris niet aan af, omdat die verlaging te maken heeft met binnen de maatschappij ontstane, veranderde inzichten. De staatssecretaris voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat, voor zover zich een nieuwe beperking voordoet, deze gerechtvaardigd is en daarmee niet verboden, omdat het hanteren van een hogere meerderjarigheidsgrens voor Turkse vreemdelingen in strijd zou zijn met artikel 59 van het AP. De staatssecretaris wijst er in dit verband op dat de meerderjarigheidsgrens van 18 jaar voor iedere inwoner van Nederland geldt en dat het niet wenselijk en mogelijk is voor Turkse onderdanen een andere grens te hanteren. Dat in de Verblijfsrichtlijn een leeftijdsgrens van 21 jaar is neergelegd, doet daar volgens de staatssecretaris niet aan af, omdat dat geen meerderjarigheidsgrens is, maar de grens waaronder bloedverwanten in neergaande lijn niet ten laste hoeven te komen van een Unieburger of zijn partner om als familielid te kunnen worden aangemerkt.
3.1. De standstill-bepaling luidt: 'De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.'
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (zie onder meer punt 25 van het arrest Tekdemir) verbiedt de standstill-bepaling in algemene zin de invoering van alle nieuwe nationale maatregelen die tot doel of gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van Besluit nr. 1/80 voor de betrokken lidstaat.
Onder een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling moet worden verstaan iedere verslechtering van de juridische situatie en iedere wijziging in ongunstige zin van beleidsregels. De Afdeling leidt dit naar analogie af uit punt 65 van het arrest van het Hof van 21 januari 2010, Europese Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland, ECLI:EU:C:2010:25, waarin het ging om eenzelfde standstill-bepaling in de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor onder meer Polen. De Afdeling leidt uit dit arrest verder af dat geen sprake is van het stellen van strengere voorwaarden, en daarmee van strijd met de standstill-bepaling, als een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven wordt toegepast op een gewijzigde feitelijke situatie en dus niet een verslechtering van de juridische situatie of de bestuurspraktijk inhoudt, en slechts die gewijzigde feitelijke situatie tot een andere uitkomst leidt dan het geval zou zijn geweest ten tijde van de inwerkingtreding van de standstill-bepaling. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3376.
Uit het arrest Tekdemir volgt dat voor de vaststelling of zich een nieuwe beperking voordoet als bedoeld in de standstill-bepaling, niet bepalend is of de desbetreffende nationale maatregel specifiek is gericht op inperking van de gebruikmaking van het vrije verkeer van werknemers door Turkse werknemers. Immers, hoewel de nationale maatregel die voorlag in het arrest Tekdemir, net als de maatregel in deze zaak, niet specifiek betrekking had op Turkse werknemers, oordeelde het Hof in punt 29-30 van dit arrest dat deze de voorwaarden voor gezinshereniging voor Turkse werknemers strenger maakte ten opzichte van de voorwaarden die golden bij de inwerkingtreding van Besluit nr. 1/80 en daarmee een nieuwe beperking was als bedoeld in de standstill-bepaling.
3.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gold vóór 1988 dat de staatssecretaris een aanvraag als hier aan de orde inwilligde indien de desbetreffende vreemdeling jonger was dan 21 jaar, terwijl hij dat vanaf 1988 alleen deed als de betrokkene jonger dan 18 jaar was.
De geldende voorwaarden zijn in dit opzicht dus strenger geworden, als gevolg waarvan de juridische situatie voor Turkse vreemdelingen van 19 en 20 jaar is verslechterd. Dit is van invloed op de mogelijkheid voor deze Turkse vreemdelingen om gebruik te maken van het vrije verkeer van werknemers. Gelet hierop en op de onder 3.1 weergegeven jurisprudentie heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verlaging van de meerderjarigheidsgrens een nieuwe beperking is als bedoeld in de standstill-bepaling. Voor zover de staatssecretaris erop wijst dat de meerderjarigheidsgrens ook vóór 1988 gold, kan hem dat niet baten. Dat neemt immers niet weg, dat, zoals de staatssecretaris zelf heeft aangevoerd, de invulling van die grens is gewijzigd, met een verslechtering van de juridische situatie tot gevolg. Het gaat hier dus niet om een situatie als bedoeld in het arrest Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland, waarin een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven wordt toegepast op een gewijzigde feitelijke situatie. Dat de verlaging van de meerderjarigheidsgrens volgens de staatssecretaris te maken heeft met veranderde inzichten in de maatschappij, wat daar ook van zij, kan hem ook niet baten, omdat dat de hiervoor bedoelde verslechtering onverlet laat. De jurisprudentie van het Hof biedt geen aanknopingspunten om in het kader van de vaststelling of zich een nieuwe beperking voordoet, betekenis te hechten aan de achtergrond van de desbetreffende nationale maatregel.
In zoverre falen de grieven.
3.3. Artikel 59 van het AP luidt: 'Op de onder dit Protocol vallende gebieden, mag de behandeling van Turkije niet gunstiger zijn dan die welke de Lid-Staten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap.' De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het hanteren van een hogere meerderjarigheidsgrens voor Turkse vreemdelingen niet in strijd zou zijn met deze bepaling. Zij heeft daartoe terecht overwogen dat voor onderdanen van lidstaten geen mvv-vereiste geldt, zodat zij op dat gebied niet ongunstiger kunnen worden behandeld dan Turkse onderdanen. Daarbij geldt dat onderdanen van lidstaten al bij het bereiken van de 18-jarige leeftijd gebruik kunnen maken van hun recht op vrij verkeer van werknemers. Een belemmering, op basis van leeftijd, van de mogelijkheid voor onderdanen van lidstaten om zich in een andere lidstaat te vestigen is vanaf dat moment dus al niet meer aan de orde. De situatie van een Turkse vreemdeling kan in zoverre dus niet worden vergeleken met die van een onderdaan van een lidstaat. Vergelijk punt 68 van het arrest van het Hof van 18 juli 2007, Derin, ECLI:EU:C:2007:442. De verwijzing door de staatssecretaris naar de in Nederland geldende meerderjarigheidsgrens van 18 jaar kan hem, gelet op wat hiervoor is overwogen, niet baten. Voor zover de staatssecretaris verwijst naar artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verblijfsrichtlijn, wordt hij op zichzelf gevolgd in zijn betoog dat die bepaling geen meerderjarigheidsgrens bevat. Dat neemt echter niet weg dat uit die bepaling, bezien in samenhang met artikel 7, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn, volgt dat Unieburgers die onder die richtlijn vallen het recht hebben zich te herenigen met hun kinderen of die van hun echtgenoot, als deze minder dan 21 jaar oud zijn, mits zij aan de in deze bepaling neergelegde voorwaarden voldoen. Gelet hierop zouden Unieburgers dus niet ongunstiger worden behandeld dan Turkse vreemdelingen, indien voor die laatste groep een meerderjarigheidsgrens van 21 jaar zou gelden. Dat betekent dat uit de Verblijfsrechtlijn niet valt af te leiden dat het verhogen van de meerderjarigheidsgrens voor Turkse vreemdelingen in het kader van gezinshereniging in strijd zou zijn met artikel 59 van het AP.
Ook in zoverre falen de grieven.
3.4. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (zie onder meer punt 51 van het arrest van 12 april 2016, Genc, ECLI:EU:C:2016:247), is een nieuwe beperking als bedoeld in de standstill-bepaling verboden, tenzij deze behoort tot een van de in artikel 14 van Besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen of rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan.
De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat de hier aan de orde zijnde beperking niet behoort tot een van de in artikel 14 van Besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen. Verder heeft de staatssecretaris niet deugdelijk gemotiveerd dat er een dwingende reden van algemeen belang is die het verlagen van de meerderjarigheidsgrens naar 18 jaar rechtvaardigt. Het enkele betoog van de staatssecretaris dat het niet wenselijk en mogelijk is voor Turkse onderdanen een andere meerderjarigheidsgrens te hanteren, is in dit verband onvoldoende. Daarmee heeft de staatssecretaris ook niet gemotiveerd dat de verlaging van de meerderjarigheidsgrens geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
Ook in zoverre falen de grieven.
3.5. De slotsom is dat de staatssecretaris in het besluit van 28 juni 2017 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de afwijzing van de aanvraag niet in strijd is met de standstill-bepaling. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit besluit moet worden vernietigd en de staatssecretaris terecht opgedragen een nieuw besluit te nemen.
4. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. De staatssecretaris moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Verheij w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
670.