Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.22634 en NL23.22636
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser], eiser,
en [naam eiseres], eiseres
,V-nummers: [V-nummer 1] en [V-nummer 2] , tezamen aangeduid als eisers,
en [naam eiseres], eiseres
,V-nummers: [V-nummer 1] en [V-nummer 2] , tezamen aangeduid als eisers,
gemachtigde: mr. M.S. Nizamoeddin,
en
de minister van Asiel en Migratie, voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
gemachtigden: mr. J.P. Guérain (zitting 29 februari 2024)
[persoon A] (zitting 4 juni 2024)
Procesverloop
NL23.22634
Bij besluit van 22 februari 2023 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aan eiser verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van ‘studie’ ingetrokken met ingang van 1 mei 2022. Verweerder heeft het daartegen gerichte bezwaar bij besluit van 11 juli 2023 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
NL23.22636
Bij besluit van 22 februari 2023 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aan eiseres verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [naam eiser] ’ ingetrokken met ingang van 1 mei 2022. Verweerder heeft het daartegen gerichte bezwaar bij besluit van 11 juli 2023 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Beide procedures
De enkelvoudige kamer van deze zittingsplaats heeft beide beroepen op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.A. Bakker als waarnemer van hun gemachtigde mr. M.S. Nizamoeddin. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 5 maart 2024 heeft de rechtbank het onderzoek in beide zaken heropend en de zaken naar een meervoudige kamer verwezen.
Op 24 mei 2024 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer van deze zittingsplaats heeft beide beroepen op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.A. Bakker als waarnemer van hun gemachtigde mr. M.S. Nizamoeddin.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eiser is geboren op [geboortedatum 1] 1992 en heeft de Bengalese nationaliteit. Eiser is gehuwd met eiseres, die is geboren op [geboortedatum 2] 1995 en eveneens de Bengalese nationaliteit bezit.
1.2.
Op 3 juni 2021 heeft de onderwijsinstelling Hanzehogeschool Groningen in de
hoedanigheid van erkend referent een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ten behoeve van eiser aangevraagd in verband met het volgen van een studie commerciële economie. Deze aanvraag is bij besluit van 8 juni 2021 ingewilligd. Vervolgens is een verblijfsvergunning aan eiser verleend.
1.3.
Op 16 november 2021 heeft eiser ten behoeve van eiseres een mvv met als doel ‘verblijf als familie- of gezinslid’ aangevraagd. Deze aanvraag is op 14 december 2021 ingewilligd. Vervolgens is een verblijfsvergunning aan eiseres verleend.
1.4.
Bij de primaire besluiten van 22 februari 2023 heeft verweerder de aan eisers verleende verblijfsvergunningen ingetrokken. In deze intrekkingsbesluiten is ook een terugkeerbesluit aan eisers opgelegd. Bij de bestreden besluiten van 11 juli 2023 heeft verweerder de intrekkingen en terugkeerbesluiten gehandhaafd en meegedeeld dat de terugkeerbesluiten ook in het Schengen Informatie Systeem (SIS) worden gesignaleerd.
1.5.
Op 16 oktober 2023 heeft eiser verweerder bericht dat hij zich niet kan verenigen met het terugkeerbesluit en de SIS-signalering en verweerder verzocht om de SIS-signalering te verwijderen. Verweerder heeft dit opgevat als een verzoek om opheffing van het terugkeerbesluit en de SIS-signalering daarvan. Bij besluit van 11 april 2024 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Standpunten van partijen
2. Eisers voeren aan dat het beroep nog uitsluitend is gericht tegen de SIS-signalering van de terugkeerbesluiten en dat zij, gelet op hun verblijf in Portugal, geen belang meer hebben bij hun beroep voor zover dit betrekking heeft op de intrekking van hun verblijfsvergunningen.
Eisers betogen dat zij door het opnemen van de terugkeerbesluiten in het SIS door de bestreden besluiten in een slechtere positie zijn gebracht dan voor zij bezwaar hadden gemaakt. De SIS-signalering maakte immers geen onderdeel uit van de primaire besluiten, maar wel van de bestreden besluiten. Op grond van het Informatiebericht 2023/26 (IB 2023/26) zijn eisers door het instellen van het rechtsmiddel bezwaar alsnog in het SIS gesignaleerd. De SIS-signalering is daarom volgens eisers in strijd met het verbod van reformatio in peius. De SIS-registratie kan immers een reden voor een land zijn om de verblijfsvergunning af te wijzen. Eisers wijzen op een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 2 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:133).
Eiser stelt dat hij thans in Portugal in afwachting is van een verblijfsvergunning op grond van arbeid. Op grond van artikel 77 van Pro Lei 2007/23 (Portugese vreemdelingenwet) is een SIS-signalering een reden om de verblijfsvergunning voor eiser in Portugal te weigeren. De Portugese autoriteiten hebben eiser inmiddels geïnformeerd dat zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van arbeid is opgeschort, omdat het terugkeerbesluit in het SIS staat gesignaleerd.
Eisers voeren verder aan dat de SIS-signalering niet evenredig is, omdat de doelstelling van Verordening 2018/1860 niet wordt verwezenlijkt met de signalering. Eiser mag in afwachting van een beslissing op de aanvraag in Portugal verblijven, zodat de signalering niet het doel dient waarvoor de bevoegdheid in het leven is geroepen. Eisers wijzen in dit verband op artikel 21 van Pro de Verordening 2018/1861 (voorheen: Verordening 1987/2006), in samenhang met artikel 19 van Pro de Verordening 2018/1860, waaruit volgt dat verweerder zich had moeten beraden of deze zaak gepast, relevant en belangrijk genoeg is om de signalering in SIS te rechtvaardigen.
3. Verweerder stelt zich in het verweerschrift van 24 mei 2024 en ter zitting van 4 juni 2024 op het standpunt dat in deze situatie geen sprake is van reformatio in peius. Hieraan legt verweerder - samengevat - het volgende ten grondslag.
De SIS-signalering is een administratieve handeling en dient uitsluitend een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid. Het rechtsgevolg is verbonden aan het terugkeerbesluit. Ook als eisers geen bezwaar hadden gemaakt, had gevolg moeten worden gegeven aan de terugkeerverplichting. Uit Verordening 2018/1860 volgt rechtstreeks dat een terugkeerbesluit wordt gesignaleerd in SIS en dit is dus niet afhankelijk van een mededeling aan de vreemdeling. Ook los van het indienen van het bezwaarschrift, was verweerder verplicht om de terugkeerbesluiten in SIS te signaleren. Aan die verplichting kon per 7 maart 2023 uitvoering worden gegeven, omdat eerst toen het systeem daarvoor was toegerust. Omdat de primaire besluiten dateren van vóór de inwerkingtreding van SIS III op 7 maart 2023, is in die besluiten nog niet medegedeeld dat de terugkeerbesluiten zullen worden gesignaleerd. Met het bezwaarschrift van 13 maart 2023 was sprake van een procedurele gebeurtenis in de zin van IB 2023/26. Dat de signalering dus pas in de bestreden besluiten is medegedeeld, is in lijn met dit informatiebericht. Het beleid, dat is neergelegd in paragraaf A2/12.8 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) en inhoudt dat de vreemdeling wordt geïnformeerd over de signalering, is dus begunstigend beleid.
Verder wijst verweerder erop dat eisers op het moment van de aanvraag in Portugal op
6 oktober 2023 al wisten dat zij stonden gesignaleerd. Eisers zijn dus feitelijk niet benadeeld.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eisers zich uitsluitend richt tegen de SIS-signalering van de terugkeerbesluiten. Zoals ter zitting aan de orde is geweest, wordt het besluit van 11 april 2024, waarbij is besloten dat het terugkeerbesluit van eiser niet wordt opgeheven en de SIS-signalering niet wordt verwijderd, niet aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen dit besluit loopt nog een afzonderlijke bezwaarprocedure. De rechtbank betrekt dit besluit daarom niet bij de beoordeling van de onderhavige beroepen.
4.2.
In deze zaak gaat het om de rechtsvraag of de in de bestreden besluiten vermelde SIS-signalering van de terugkeerbesluiten strijd oplevert met het verbod op reformatio in peius.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener van het bezwaarschrift te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen als ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend het bestuursorgaan tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van Pro de Awb zich er niet tegen verzet dat deze wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
De rechtbank verwijst in dit kader naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraken van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1837 en van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2163).
De rechtbank zal daarom eerst ingaan op de vraag of verweerder, los van het door eisers gemaakte bezwaar, bevoegd was om de terugkeerbesluiten in SIS te signaleren.
4.3.
In het kader van de beantwoording van deze vraag acht de rechtbank het volgende juridisch kader relevant.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening 2018/1860 voeren de lidstaten in SIS signaleringen in van onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd om te verifiëren of aan de terugkeerverplichting is voldaan en om de tenuitvoerlegging van terugkeerbesluiten te ondersteunen. Wanneer een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, wordt onverwijld een signalering inzake
terugkeer in SIS ingevoerd. Hiervan kan alleen worden afgeweken in de in het tweede en derde lid van dit artikel bedoelde situaties (die in deze zaken niet aan de orde zijn).
Op grond van artikel 20 van Pro de Verordening 2018/1860 treedt deze verordening in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de
Europese Unie (EU).
In paragraaf A2/12 van de Vc is verweerders beleid met betrekking tot signaleringen neergelegd. In paragraaf A2/12.6 van de Vc, zoals deze gold ten tijde van de bestreden besluiten, staat dat verweerder een signalering inzake terugkeer in SIS invoert van de vreemdeling die een terugkeerbesluit zonder inreisverbod heeft gekregen vóór 7 maart 2023 en, voor zover bekend bij de IND, nog niet voldaan heeft aan de vertrekplicht en er een procedurele gebeurtenis plaatsvindt die leidt tot signalering. Verder staat in paragraaf A2/12.8 van de Vc dat de ambtenaar belast met de grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen de vreemdeling die gesignaleerd wordt, daarover informeert.
In IB 2023/26 staat dat SIS III op 7 maart 2023 in werking is getreden. Volgens verweerder zijn de Verordeningen 2018/1860 en 2018/1861 in dit kader relevant. Volgens dit informatiebericht wordt een vreemdeling vanaf 7 maart 2023 gesignaleerd in SIS inzake terugkeer als hem een terugkeerbesluit wordt opgelegd.
Vreemdelingen aan wie voor 7 maart 2023 een terugkeerbesluit is opgelegd, worden niet allemaal per 7 maart 2023 alsnog in SIS gesignaleerd vanwege dit terugkeerbesluit. Deze vreemdelingen worden alleen in SIS gesignaleerd vanwege dit terugkeerbesluit als:
a. er een procedurele gebeurtenis plaatsvindt, en
b. de IND niet over informatie beschikt waaruit blijkt dat de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten.
Volgens dit informatiebericht valt onder een procedurele gebeurtenis onder meer het indienen van een rechtsmiddel.
4.4.
De rechtbank overweegt dat artikel 3, eerste lid, van de Verordening 2018/1860 een dwingendrechtelijke bepaling is waaruit rechtstreeks volgt dat de lidstaten een terugkeerbesluit in SIS dienen te signaleren. Die signalering is niet afhankelijk van een voorafgaande of separate mededeling aan de vreemdeling. Deze bepaling is, gelet op artikel 20 van Pro de Verordening 2018/1860, in werking getreden op 27 december 2018 (namelijk op de twintigste dag na de publicatie op 7 december 2018 in het Publicatieblad). Dit betekent dat verweerder in de onderhavige zaken op basis van artikel 3, eerste lid, van de Verordening 2018/1860 de bevoegdheid en de verplichting had om de terugkeerbesluiten van eisers van 22 februari 2023 te signaleren. Dat die signalering ten tijde van de primaire besluiten feitelijk nog niet mogelijk was omdat het SIS-registratiesysteem daar nog niet voor was toegerust, doet aan die bevoegdheid niet af. Verweerder heeft er in zijn eigen beleid voor gekozen niet alle vóór 7 maart 2023 (de datum waarop het SIS III-registratiesysteem in werking is getreden) opgelegde terugkeerbesluiten alsnog te signaleren, maar dit enkel te doen wanneer een vreemdeling door een procedurele gebeurtenis in beeld is gekomen bij de IND (en geen informatie bekend is geworden dat deze vreemdeling het grondgebied heeft verlaten). De terugkeerbesluiten van eisers zijn alsnog gesignaleerd op grond van verweerders beleid waarin is neergelegd dat vreemdelingen die vóór 7 maart 2023 een terugkeerbesluit hebben gekregen en die een rechtsmiddel hebben ingesteld, in SIS worden gesignaleerd vanwege dit terugkeerbesluit. Met de besluiten op bezwaar van 11 juli 2023 heeft verweerder hiervan mededeling gedaan aan eisers.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat uit het beleid, neergelegd in paragraaf A2/12.8 van de Vc, weliswaar volgt dat de vreemdeling moet worden geïnformeerd over de signalering, maar dat dit begunstigend beleid is, aangezien deze verplichting niet volgt uit de Verordening 2018/1860.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder, los van het door eisers gemaakte bezwaar, bevoegd was de terugkeerbesluiten te signaleren, zodat geen sprake is van een schending van het verbod op reformatio in peius.
De beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Ten aanzien van het beroep van eisers op het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt.
5.2.
In artikel 19 van Pro de Verordening 2018/1860 staat dat, voor zover niet in deze verordening vastgesteld, de bepalingen inzake de invoering, verwerking en bijwerking van
signaleringen, de verantwoordelijkheden van de lidstaten en eu-LISA, de voorwaarden voor toegang tot en de toetsingstermijn voor signaleringen, gegevensverwerking, gegevensbescherming, aansprakelijkheid en toezicht en statistieken, als
vastgelegd in de artikelen 6 tot en met 19, artikel 20, leden 3 en 4, alsook in artikel 21, artikel 23, artikel 32, artikel 33, artikel 34, lid 5, en de artikelen 38 tot en met 60 van Verordening (EU) 2018/1861, van toepassing zijn op de overeenkomstig deze verordening in SIS ingevoerde en verwerkte gegevens.
In artikel 21, eerste lid, van de Verordening 2018/1861 staat dat, alvorens een persoon te signaleren of de geldigheidsduur van een signalering te verlengen, een lidstaat nagaat of het geval gepast, relevant en belangrijk genoeg is om een signalering in SIS te rechtvaardigen.
5.3.
Gelet op het dwingendrechtelijke karakter van artikel 3, eerste lid, van de Verordening 2018/1860 en de formulering van artikel 19 van Pro de Verordening 2018/1860, acht de rechtbank de evenredigheidstoets van artikel 21, eerste lid, van Verordening 2018/1861 niet aan de orde. De bepalingen van Verordening 2018/1861 zijn immers alleen van toepassing op de overeenkomstig Verordening 2018/1860 in SIS ingevoerde en verwerkte gegevens, voor zover niet in Verordening 2018/1860 vastgesteld. In artikel 3 van Pro Verordening 2018/1860 is dwingendrechtelijk voorzien in een signalering, en in de leden 2 en 3 van voornoemd artikel is bepaald wanneer lidstaten kunnen afzien van een signalering. Daarbij kan het naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling zijn dat de evenredigheidstoets van artikel 21, eerste lid, van de Verordening 2018/1861 ook van toepassing is op de in artikel 3, eerste lid, van de Verordening 2018/1860 bedoelde signalering in SIS van terugkeerbesluiten. Via een schakelbepaling zou dan immers de kern van Verordening 2018/1860 worden gerelativeerd. Uit de overwegingen van Verordening 2018/1860 blijkt dat de signalering ertoe strekt andere lidstaten in kennis te stellen van de aan een vreemdeling opgelegde verplichting de EU te verlaten en aldus een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid dient. In enkele specifiek bepaalde gevallen, wanneer het risico dat aan een terugkeerbesluit geen gevolg wordt gegeven klein is, kunnen de lidstaten (om hun administratieve lasten te verminderen) ervan afzien signaleringen inzake terugkeer in SIS in te voeren, zoals volgt uit overweging 8 van de Verordening. Hiermee verhoudt zich niet dat op grond van het evenredigheidsbeginsel in allerlei verschillende situaties van signalering zou kunnen en moeten worden afgezien, en dat zich daardoor (mogelijk een groot aantal) vreemdelingen in de EU bevinden aan wie een terugkeerverplichting is opgelegd waarvan de andere lidstaten niet op de hoogte (kunnen) zijn. Dit verdraagt zich niet met het beoogde doel om een effectief verwijderings- en terugkeerbeleid te waarborgen. In wat eisers op dit punt in beroep en ter zitting hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat al zou verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten gehouden zijn geweest de evenredigheid van de SIS-signalering te beoordelen, dit eisers niet kan baten. Verweerder kon geen rekening houden met het verblijf van eisers in Portugal, omdat eisers dit pas in beroep aan verweerder bekend hebben gemaakt.
5.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat (naast de intrekking met ingang van 1 mei 2022 van beide vergunningen) ook de SIS-signalering van de terugkeerbesluiten in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
In de zaken NL23.22634 en NL23.22636:
de rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter - Rijksen, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. A.M.J. Adriaansen, leden, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.