Uitspraak
202006549/1/A2.
Datum uitspraak: 27 juli 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland (hierna: SIO), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 november 2020 in zaak nr. 19/6274 in het geding tussen:
SIO
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 om de bekostiging van de uitbreiding van de tijdelijke onderwijshuisvesting van het Cornelius Haga Lyceum (hierna: CHL) gedeeltelijk en op andere wijze dan was aangevraagd toegewezen.
Bij besluit van 8 augustus 2019 heeft het college het besluit van 19 juli 2019 ingetrokken en de spoedaanvraag van SIO wederom gedeeltelijk en op andere wijze dan was aangevraagd toegewezen.
Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college het door SIO gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college het besluit van 8 augustus 2019 ingetrokken voor zover de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 daarin gedeeltelijk en op andere wijze dan was aangevraagd was toegewezen, en die spoedaanvraag alsnog afgewezen. Tevens heeft het college bij dit besluit de spoedaanvraag van SIO van 4 mei 2020 om de bekostiging van de uitbreiding van de tijdelijke huisvesting van het CHL toegewezen.
Bij uitspraak van 4 november 2020 heeft de rechtbank het door SIO tegen het besluit van 14 oktober 2019 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van SIO tegen het besluit van 1 juli 2020 heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard voor zover daarin is beslist op de spoedaanvraag van 4 mei 2020. Voor het overige heeft zij het beroep daartegen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SIO hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2022, waar SIO, vertegenwoordigd door mr. J.W.C. van Kleef en [voorzitter] van het bestuur van SIO, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat te Amsterdam, en W. Vervaat, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Voorgeschiedenis
2. Met ingang van het schooljaar 2017-2018 ontvangt SIO van het college een voorziening in de huisvesting voor het CHL in de vorm van een schoolgebouw aan de Naritaweg 30 te Amsterdam. Dit schoolgebouw is geschikt voor huisvesting van 220 leerlingen.
3. Op 29 januari 2018 heeft SIO voor het schooljaar 2019-2020 een (reguliere) aanvraag gedaan om bekostiging van de uitbreiding van de tijdelijke onderwijshuisvesting van het CHL voor opneming in het Programma Huisvestingsvoorzieningen onderwijs PO, VO en (V)SO (hierna: OHP) 2019. Deze aanvraag heeft het college afgewezen. De Afdeling heeft bij uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:849, geoordeeld dat het college deze aanvraag heeft kunnen afwijzen.
4. Op 29 januari 2018 heeft SIO eveneens een spoedaanvraag gedaan om bekostiging van de uitbreiding van de tijdelijke onderwijshuisvesting van het CHL. SIO wil de onderwijshuisvesting aan de Naritaweg 30 uitbreiden met 1.800 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) en een gymzaal, geschikt voor het huisvesten van 280 leerlingen. Hiermee is volgens de aanvraag een bedrag gemoeid van € 3 miljoen. Op 12 februari 2019 heeft SIO deze aanvraag aangevuld door een (aangepast) bouwplan en een bouwkostenraming over te leggen. Hierdoor ziet de spoedaanvraag op een uitbreiding van de huisvesting op de bestaande locatie met circa 2.200 m2 en 600 m2 bvo voor sport voor in totaal een bedrag van € 3,7 miljoen.
5. Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college de spoedaanvraag gedeeltelijk en op andere wijze dan was aangevraagd toegewezen. Het college heeft uiteengezet dat uit de leerlingtelling van 1 oktober 2018 blijkt dat er op dat moment 175 leerlingen op de school stonden ingeschreven. Verder zijn via de centrale loting en matching 129 nieuwe aanmeldingen voor de school geregistreerd. Dit betekent dat er voor 304 leerlingen in huisvesting moet worden voorzien. Het CHL zal met ingang van het schooljaar 2019-2020 665 m2 bvo tijdelijke huisvesting worden gegeven voor de duur van één jaar. Nu het reeds bestaande schoolgebouw ruimte biedt voor 220 leerlingen, en de nieuw te realiseren tijdelijke huisvesting van 665 m2 aan 114 leerlingen, ontstaat een schoolgebouw dat in totaal aan 334 leerlingen ruimte biedt. Daarmee wordt ruim aan de geconstateerde ruimbehoefte voldaan, aldus het college. Uit het besluit blijkt verder dat de tijdelijke huisvesting in opdracht van het college zal worden gerealiseerd op het terrein naast het al bestaande schoolgebouw aan de Naritaweg 30. Bij de planning van de realisatie van de tijdelijke huisvesting wordt ervan uitgegaan dat deze op 5 augustus 2019 gereed is om in gebruik te geven. Om dit te halen heeft het college in het besluit een aantal voorwaarden gesteld. Zo moeten de werkzaamheden die op 15 juli 2019 zijn gestart direct hervat kunnen worden en moet de aannemer toegang tot het terrein worden verschaft.
Het college heeft in het besluit ook toegelicht waarom het niet kan instemmen met het door SIO ingediende bouwplan. Weliswaar blijkt daaruit van een gefaseerde uitvoering van het originele bouwplan, maar hoe de fasering plaatsvindt en welk deel van het originele bouwplan nu ter hand zou worden genomen is onduidelijk. In de planning is er bovendien geen rekening mee gehouden dat vergunningen en toestemmingen nog verkregen moeten worden. Ook betreft het bouwplan van SIO een forse investering, zowel financieel als bouwtechnisch, die betrekking heeft of lijkt te hebben op meer dan de nu noodzakelijke voorziening. Een dergelijke investering acht het college niet doelmatig, omdat het huidige kavel tot uiterlijk 1 april 2024 beschikbaar is, maar mogelijk al eerder wat betreft ruimte en oppervlak niet meer toereikend is voor CHL.
6. Op 22 juli 2019 heeft SIO bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 juli 2019.
7. Bij besluit van 8 augustus 2019 heeft het college het besluit van 19 juli 2019 ingetrokken. Volgens het college heeft SIO de door de gemeente ingeschakelde aannemer geen medewerking verleend, waardoor het onmogelijk is geworden om - tijdig - de aanvullende huisvesting aan de Naritaweg 30 te realiseren. Het is evenwel gelukt om alternatieve huisvesting te vinden, omdat inmiddels is gebleken dat een schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat 27 met ingang van schooljaar 2019-2020 vrij is gekomen. Dit gebouw, met 4.702 m2 bvo, biedt plaats aan ruim 500 leerlingen. Dit gebouw wordt daarom, in aanvulling op het bestaande schoolgebouw aan de Naritaweg 30, aan SIO ter beschikking gesteld, aldus het college in het besluit.
8. SIO kon zich ook hierin niet vinden. Volgens SIO zullen de exploitatiekosten en de personeelslasten bij huisvesting van het CHL op twee verschillende locaties verdriedubbelen, wat voor een startende school financieel onverantwoord en niet haalbaar is. Bovendien wordt haar onvoldoende tijd gegund om haar strategische planning aan te passen en de risico’s op deugdelijke wijze te inventariseren. Volgens SIO zijn er ook alternatieven. Zo kan een noodvoorziening worden getroffen in de vorm van het plaatsen van containers bij het schoolgebouw aan de Naritaweg 30 of kan in (definitieve) huisvesting worden voorzien door het gebouw van het Comenius Lyceum aan de Jacob Geelstraat ter beschikking te stellen. Bij die laatste optie kan het CHL ook nog doorgroeien tot de geprognosticeerde omvang van circa 900 leerlingen, aldus SIO.
9. Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het college de bezwaren van SIO, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. Daarmee blijft het besluit van 8 augustus 2019 in stand, en het besluit van 19 juli 2019 ingetrokken, aldus het college.
10. SIO kon zich met het besluit van 14 oktober 2019 niet verenigen en heeft beroep ingesteld.
11. Op 4 mei 2020 heeft SIO een spoedaanvraag voor tijdelijke huisvesting ingediend voor het schooljaar 2020-2021. Deze spoedaanvraag heeft zij op 19 juni 2020 gewijzigd. De spoedaanvraag heeft betrekking op een uitbreiding met 665 m2 bvo van het huidige schoolgebouw op de locatie aan de Naritaweg 30.
12. Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college deze spoedaanvraag toegewezen.
Verder heeft het college bij dit besluit het besluit van 8 augustus 2019 ingetrokken, voor zover daarin het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat 27 aan SIO ter beschikking is gesteld. Volgens het college heeft SIO dit schoolgebouw niet in gebruik genomen en aangegeven dit ook niet in gebruik te gaan nemen. SIO heeft voor het schooljaar 2019-2020 uiteindelijk voorzien in extra lesruimte door het creëren van lokalen in het huidige schoolgebouw aan de Naritaweg 30. Aangezien dat schooljaar inmiddels is afgelopen en het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat nog steeds niet in gebruik is genomen, heeft het college vastgesteld dat in afwijking van eerdere informatie kennelijk geen behoefte bestond aan een aanvullende spoedvoorziening in de huisvesting.
Het college heeft in het besluit van 1 juli 2020 ten slotte uiteengezet dat het besluit van 8 augustus 2019 gehandhaafd blijft voor zover daarbij het besluit van 19 juli 2019 is ingetrokken. Dat betekent dat de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018, waarin werd verzocht om een spoedvoorziening in de huisvesting voor 2019, herleeft. Nu is gebleken dat aan een dergelijke spoedvoorziening geen behoefte bestond, wordt die aanvraag alsnog afgewezen, aldus het college.
13. SIO kan zich ook in het besluit van 1 juli 2020 niet vinden.
14. De rechtbank heeft geoordeeld dat SIO geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 14 oktober 2019, omdat dit besluit is vervangen door het besluit van 1 juli 2020. Daarom heeft de rechtbank het beroep van SIO in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep van SIO is door de rechtbank eveneens niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de toewijzing van de spoedaanvraag van 4 mei 2020. Het besluit van 1 juli 2020 is in zoverre een primair besluit, waartegen SIO eerst bezwaar had moeten maken.
De rechtbank heeft ten slotte het beroep van SIO, voor zover gericht tegen de afwijzing van de spoedaanvraag van 29 januari 2018, ongegrond verklaard. In dat kader is de rechtbank eerst nagegaan of het college met het toekennen van het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat 27 een kostenefficiënte en doelmatige voorziening heeft toegekend. Volgens de rechtbank is dat het geval en heeft het college daarbij kunnen betrekken dat die locatie ruimte biedt aan circa 500 leerlingen, zodat SIO eventueel al haar leerlingen daar kon onderbrengen, en die locatie eerder, in het schooljaar 2018-2019, ook al als schoolgebouw in gebruik was. Ook heeft het college volgens de rechtbank kunnen besluiten dat de bezwaren van SIO tegen het beschikbaar stellen van die locatie minder zwaar wegen dan het doel waarvoor de spoedvoorziening is toegekend, namelijk tijdige en kostenefficiënte huisvesting en de noodzaak om voor het begin van het schooljaar in passende huisvesting te voorzien. SIO heeft geen gebruik gemaakt van de locatie en zelf een oplossing voor het huisvestingsprobleem gevonden. Hiermee is de noodzaak voor het toekennen van de spoedvoorziening niet langer aangetoond, zodat het college in het besluit van 1 juli 2020 op goede gronden de toekenning van die locatie heeft ingetrokken en de spoedaanvraag alsnog heeft afgewezen. Al hetgeen overigens is aangevoerd, maakt dit oordeel niet anders, aldus de rechtbank.
15. SIO kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
Omvang hoger beroep
16. Bij de rechtbank lagen de besluiten van 14 oktober 2019 en 1 juli 2020 ter beoordeling voor. Het besluit van 14 oktober 2019 heeft betrekking op de spoedaanvraag van 29 januari 2018. Het besluit van 1 juli 2020 vervangt enerzijds het besluit van 14 oktober 2019, en ziet daarmee eveneens op de spoedaanvraag van 29 januari 2018, en bevat anderzijds een beslissing op de spoedaanvraag van 4 mei 2020.
17. De rechtbank heeft geoordeeld dat SIO geen belang heeft bij een oordeel over het besluit van 14 oktober 2019, omdat dit besluit is vervangen door het besluit van 1 juli 2020. In het hoger beroepschrift kwam SIO tegen dit oordeel op, maar op de zitting bij de Afdeling heeft zij erkend bij een oordeel over het besluit van 14 oktober 2019 geen belang meer te hebben. Dat betekent dat het oordeel van de rechtbank, inhoudende dat het beroep van SIO tegen het besluit van 14 oktober 2019 niet-ontvankelijk is, niet (langer) is aangevallen.
18. In het hoger beroepschrift heeft SIO verder aangevoerd dat het besluit van 1 juli 2020 ook impliciete beslissingen bevat op andere door haar gedane aanvragen. Op de zitting bij de Afdeling heeft SIO evenwel bevestigd dat het besluit van 1 juli 2020 alleen beslissingen bevat op de spoedaanvraag van 4 mei 2020, die betrekking heeft op het schooljaar 2020-2021, en op de spoedaanvraag van 29 januari 2018, die betrekking heeft op het schooljaar 2019-2020. Dit is dus niet langer in geschil.
Verder heeft SIO in haar hoger beroepschrift en op de zitting bij de Afdeling aangegeven dat zij het oordeel van de rechtbank dat de beslissing op de spoedaanvraag van 4 mei 2020 een primair besluit is, deelt. Dit betekent dat de niet-ontvankelijkverklaring door de rechtbank van het beroep van SIO tegen het besluit van 1 juli 2020, voor zover daarin op de spoedaanvraag van 4 mei 2020 is beslist, niet is aangevallen.
19. Het deel van het besluit van 1 juli 2020 dat ziet op de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 behelst i) het intrekken van het besluit van 8 augustus 2019, voor zover daarin aan SIO het gebouw aan de Reinaert de Vosstraat in gebruik werd gegeven, ii) het in stand laten van het besluit van 8 augustus 2019, voor zover daarin het besluit van 19 juli 2019, waarbij aan SIO 665 m2 bvo aan tijdelijke huisvesting is toegekend, werd ingetrokken, en iii) het alsnog afwijzen van de spoedaanvraag van 29 januari 2018 tot uitbreiding van de huisvesting op de bestaande locatie met circa 2.200 m2 en 600 m2 bvo voor sport.
Op de zitting bij de Afdeling is duidelijk geworden dat SIO niet opkomt tegen de in het besluit van 1 juli 2020 neergelegde beslissing van het college om het besluit van 8 augustus 2019 in te trekken voor zover daarin het gebouw aan de Reinaert de Vosstraat aan SIO in gebruik werd gegeven (onderdeel i).
20. Gelet op het voorgaande is tussen partijen alleen nog in geschil of het college bij het besluit van 1 juli 2020 het besluit van 8 augustus 2019 in stand heeft mogen laten, voor zover daarin het besluit van 19 juli 2019 is ingetrokken (onderdeel ii), en de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 alsnog heeft mogen afwijzen (onderdeel iii).
Procesbelang hoger beroep
21. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat SIO geen belang meer heeft bij een oordeel over de besluitvorming naar aanleiding van de spoedaanvraag van 29 januari 2018. Deze spoedaanvraag had immers betrekking op huisvesting in het schooljaar 2019-2020. Omdat dit jaar is verstreken, kan SIO met deze procedure niet meer bereiken dat zij alsnog meer of andere huisvesting krijgt dan het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat, dat tot 1 juli 2020 beschikbaar was. Daar komt bij dat SIO, dat het schoolgebouw nooit in gebruik heeft genomen of zelfs maar heeft bezichtigd, zelf kenbaar heeft gemaakt dat zij door een interne herindeling van het gebouw aan de Naritaweg 30 geen behoefte meer had aan huisvesting in 2019. Dat SIO stelt wel behoefte te hebben gehad aan een spoedvoorziening en de interne herindeling slechts een tijdelijke oplossing was, doet daar niet aan af, aldus het college. Er was immers een spoedvoorziening beschikbaar en SIO heeft ervoor gekozen die niet te gebruiken.
Ten slotte wijst het college erop dat een oordeel over de spoedaanvraag voor het jaar 2019 evenmin gevolgen kan hebben voor besluiten op latere aanvragen. De spoedaanvraag voor 2020 is immers al gehonoreerd. Voor de jaren erna is geen spoedaanvraag ontvangen. Daarbij komt dat het CHL een groeiende school is, zodat ieder jaar een nieuwe beoordeling van de noodzaak voor aanvullende huisvesting moet plaatsvinden. De beoordeling van de spoedaanvraag over 2019 heeft daarom geen relevantie meer voor de beoordeling van eventuele (spoed)aanvragen voor andere jaren, aldus het college.
21.1. De Afdeling beoordeelt de vraag of SIO nog belang heeft bij de beoordeling van haar hoger beroep naar de stand van zaken ten tijde van deze uitspraak. Nu het schooljaar 2019-2020 voorbij is, kan de door SIO gevraagde spoedvoorziening voor dat schooljaar reeds daarom niet meer worden gerealiseerd. Bovendien heeft SIO op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven de aangevraagde voorziening inmiddels ook niet meer te willen realiseren. Dit betekent dat SIO in beginsel geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar hoger beroep. Dit kan echter anders zijn indien wordt gesteld dat schade is geleden en enigszins aannemelijk is dat die schade is geleden als gevolg van het bestreden besluit. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282.
21.2. SIO heeft op de zitting bij de Afdeling gesteld kosten te hebben gemaakt in het kader van de spoedaanvraag van 29 januari 2018. Deze kosten zou zij naar eigen zeggen bekostigd hebben gekregen als haar spoedaanvraag zou zijn gehonoreerd en deze kosten zijn niet alsnog volledig vergoed in het kader van de honorering van haar spoedaanvraag van 4 mei 2020. Bij de spoedaanvraag van 29 januari 2018 had zij namelijk meer aangevraagd dan bij de spoedaanvraag van 4 mei 2020. De kosten die gepaard zijn gegaan met de aanvraag van het meerdere, wil zij alsnog vergoed krijgen. Het gaat dan onder meer om kosten als de bouwleges en van de door haar ingeschakelde architect, aldus SIO.
21.3. Het college heeft in reactie hierop betwist dat de beweerdelijk geleden schade het gevolg is van de bestreden besluitvorming. Bovendien heeft het zich op het standpunt gesteld dat ook als dat anders zou zijn, die schade gelet op het bepaalde in de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent huisvestingsvoorzieningen (Verordening huisvestingsvoorzieningen onderwijs Amsterdam 2018) niet voor vergoeding in aanmerking komt.
21.4. In hetgeen SIO heeft gesteld over de door haar geleden schade ziet de Afdeling aanleiding aan te nemen dat SIO belang heeft bij de beoordeling van haar hoger beroep. Of de beweerdelijk door SIO geleden schade daadwerkelijk het rechtstreekse gevolg is van de bestreden besluitvorming en of die schade voor vergoeding in aanmerking komt, is geen onderwerp van deze procedure. Dit laat de Afdeling dan ook nadrukkelijk in het midden.
Mocht het college de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 alsnog afwijzen?
22. SIO betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de spoedaanvraag van 29 januari 2018 alsnog mocht afwijzen. Met dit oordeel gaat de rechtbank er namelijk aan voorbij dat het college aanvankelijk een uitbreiding van het bestaande schoolgebouw met 665 m2 bvo heeft goedgekeurd en daarmee heeft erkend dat de noodzaak tot uitbreiding bestond, aldus SIO.
22.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener van het bezwaarschrift te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen als ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend het bestuursorgaan tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van de Awb zich er niet tegen verzet dat deze wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
22.2. Het besluit van 1 juli 2022 leidt, voor zover dit besluit betrekking heeft op de spoedaanvraag van 29 januari 2018, tot een verslechtering van de rechtspositie van SIO, omdat haar spoedaanvraag in dit besluit alsnog is afgewezen, terwijl deze eerder, bij de besluiten van 19 juli 2019 en 8 augustus 2019, gedeeltelijk was toegewezen. Het college heeft niet onderbouwd dat deze verslechtering ook mogelijk zou zijn geweest als SIO geen bezwaar had gemaakt en het besluit van 19 juli 2019 of 8 augustus 2019 dus in rechte zou zijn komen vast te staan. In het besluit van 1 juli 2020 heeft het college vastgesteld dat, omdat het schooljaar 2019-2020 inmiddels was afgelopen en het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat nog steeds niet in gebruik was genomen, in afwijking van de informatie die ten grondslag lag aan de besluiten van 19 juli 2019 en 8 augustus 2019, kennelijk geen behoefte bestond aan een spoedvoorziening. Hieruit kan worden afgeleid dat er rechtens geen reden was om terug te komen van de eerdere vaststelling van de huisvestingsbehoefte en de op grond daarvan toegekende spoedvoorziening voor schooljaar 2019-2020, maar dat de handelwijze van SIO na deze besluitvorming daarvoor de reden is geweest. Dat SIO van de voorzieningen die waren toegekend op de spoedaanvraag om haar moverende redenen geen gebruik heeft gemaakt omdat zij dat schooljaar andere maatregelen heeft getroffen, is echter onvoldoende grond om aan te nemen dat aan die toegekende voorzieningen achteraf bezien geen objectiveerbare ruimtebehoefte ten grondslag lag. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college verder gesteld dat de terugdraaiing van de toewijzing van het gebouw aan de Reinaert de Vosstraat noodzakelijk was, omdat het gebouw door de leegstand gevaar liep. Ook dit maakt niet dat het college van de eerdere toewijzing van de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 met terugwerkende kracht mocht terugkomen door die alsnog geheel af te wijzen. De gevolgen van die leegstand staan immers los van de door het college vastgestelde noodzaak voor aanvullende huisvesting voor de leerlingen van het CHL. Ook de omstandigheid dat het college inmiddels de spoedaanvraag van 4 mei 2020 had toegewezen, betekent, anders dan het college op de zitting heeft gesteld, niet dat het college van de eerdere toewijzing van de spoedaanvraag van 28 januari 2019 mocht terugkomen. Het college heeft met de besluiten van 19 juli 2019 en 8 augustus 2019 uitdrukkelijk vastgesteld dat aanvullende huisvesting voor SIO in het schooljaar 2019-2020 noodzakelijk was. Dat het heeft vastgesteld dat ook in het schooljaar 2020-2021 aanvullende huisvesting noodzakelijk was, betekent niet dat daarom de noodzaak voor aanvullende huisvesting in schooljaar 2019-2020 was komen te vervallen.
22.3. Gelet op het voorgaande heeft het college in strijd gehandeld met het zogenoemde verbod op reformatio in peius door het besluit van 8 augustus 2019 in stand te laten voor zover daarbij het besluit van 19 juli 2019 was ingetrokken, en de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018 alsnog af te wijzen.
22.4. Het betoog slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
23. Het hoger beroep van SIO is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep van SIO tegen dat deel van het besluit van 1 juli 2020 waarin de beslissing op de spoedaanvraag van 29 januari 2018 is neergelegd, ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog gegrond verklaren. Het besluit van het college van 1 juli 2020 dient wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van die wet te worden vernietigd, voor zover het gaat om de delen waartegen SIO is opgekomen, te weten de instandlating van het besluit van 8 augustus 2019, voor zover daarin het besluit van 19 juli 2019 is ingetrokken, en de afwijzing van de spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018.
24. Het college moet de proceskosten die SIO in beroep en hoger beroep heeft gemaakt vergoeden. Ook moet het college het griffierecht dat SIO heeft betaald voor de behandeling van haar beroep en hoger beroep vergoeden.
Gevolgen van uitkomst hoger beroep
25. Zoals hiervoor onder 19 is weergegeven, is SIO niet opgekomen tegen dat deel van het besluit van 1 juli 2020 waarbij het besluit van 8 augustus 2019 is ingetrokken voor zover daarin aan SIO het schoolgebouw aan de Reinaert de Vosstraat in gebruik is gegeven. Verder heeft het hoger beroep van SIO er toe geleid dat de in het besluit van 1 juli 2020 neergelegde beslissing om het besluit van 8 augustus 2019 voor het overige in stand te laten (en het besluit van 19 juli 2019 dus ingetrokken te houden) en de spoedaanvraag van SIO alsnog af te wijzen, geen stand kan houden.
26. Het voorgaande heeft tot gevolg dat het besluit van 19 juli 2019, waarbij aan SIO 665 m2 aan huisvesting voor de duur van één jaar op haar eigen terrein is toegekend, herleeft. SIO heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In het kader van definitieve geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding dit bezwaar hierna te beoordelen.
Beoordeling bezwaar van SIO tegen besluit van 19 juli 2019
27. SIO heeft in bezwaar tegen het besluit van 19 juli 2019 gesteld dat het college haar ten onrechte slechts een oppervlak van 665 m2 tijdelijke huisvesting voor de duur van één jaar in gebruik heeft gegeven, waarbij hij het bouwheerschap zelf heeft gehouden. Hiermee wordt ten onrechte afgeweken van de spoedaanvraag, waarin om een veel groter oppervlak is verzocht. Deze afwijking heeft tot gevolg dat de oorspronkelijke plannen uit de spoedaanvraag niet meer gehonoreerd kunnen worden, omdat voor de gevraagde uitbreiding van circa 2.200 m2 geen ruimte meer zal zijn, aldus SIO.
27.1. De spoedaanvraag van SIO van 29 januari 2018, zoals aangevuld op 12 februari 2019, heeft betrekking op een uitbreiding van de bestaande locatie van circa 2.200 m2 en 600 m2 voor sport voor in totaal een bedrag van € 3,7 miljoen. Volgens de toelichting die SIO bij de aanvulling van 12 februari 2019 heeft gegeven, moet de huisvesting na de uitbreiding minimaal 500 leerlingen kunnen onderbrengen.
27.2. In het besluit van 19 juli 2019 heeft het college uiteengezet dat uit de leerlingtelling van 1 oktober 2018 blijkt dat er op dat moment 175 leerlingen op de school staan ingeschreven en dat via centrale loting en matching 129 nieuwe aanmeldingen op de school staan geregistreerd, zodat een ruimtebehoefte bestaat voor 304 leerlingen. SIO heeft deze aantallen niet betwist.
27.3. Zoals de Afdeling in de al eerder vermelde uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:849, over de reguliere aanvraag voor hetzelfde (school)jaar heeft overwogen, staat bij de spoedvoorziening de directe voortgang van het onderwijs voorop. Doel van de spoedvoorziening is een tijdelijke en kostenefficiënte huisvesting van leerlingen en de noodzaak om voor aanvang van het schooljaar in passende huisvesting te voorzien. Zij ziet niet op huisvesting op langere termijn.
Aangezien de spoedaanvraag van SIO, net als de reguliere aanvraag voor hetzelfde schooljaar, op huisvesting van een veel groter aantal leerlingen betrekking had dan het aantal dat zij in het schooljaar 2019-2020 moest kunnen huisvesten, heeft het college in het besluit van 19 juli 2019 van die spoedaanvraag mogen afwijken en de huisvestingsbehoefte mogen baseren op zijn eigen, bij gebrek aan verdere gegevens niet onredelijke, meest actuele berekening. De Afdeling verwijst naar r.o. 17 van de hiervoor genoemde uitspraak van 21 april 2021. Dat het besluit van 19 juli 2019, naar SIO heeft gesteld, tot gevolg zou hebben dat haar oorspronkelijke plannen niet meer gehonoreerd kunnen worden, volgt de Afdeling niet, reeds omdat in dat besluit uitdrukkelijk uiteen is gezet dat de 665 m2 bvo tijdelijke huisvesting voor de duur van één jaar in gebruik zou worden gegeven.
27.4. Het betoog van SIO slaagt niet.
Conclusie over het bezwaar tegen het besluit van 19 juli 2019
28. Het bezwaar van SIO tegen het besluit van 19 juli 2019 is ongegrond. Dit betekent dat dit besluit in stand kan blijven en dat geen aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van het door SIO gemaakte bezwaar. De Afdeling zal hierna bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 1 juli 2020.
29. Doordat in het besluit van 19 juli 2019 aanvullende huisvesting aan SIO is toegekend voor de duur van één jaar, en dit jaar is verstreken, is dit besluit materieel uitgewerkt. Er hoeft aan dit besluit dus geen uitvoering meer te worden gegeven, hetgeen, zoals ter zitting bij de Afdeling bleek, tussen partijen ook niet in geschil is.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 november 2020 in zaak nr. 19/6274, voor zover aangevallen;
III. verklaart het beroep van Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland tegen het dat deel van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 1 juli 2020 waarin de beslissing op de spoedaanvraag van 29 januari 2018 is neergelegd, gegrond;
IV. vernietigt dit besluit in zoverre;
V. verklaart het bezwaar van Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 19 juli 2019 ongegrond;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 1 juli 2020;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.656,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 877,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
752
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo)
Artikel 76i luidt, en luidde ten tijde van belang, als volgt:
"1. Het bevoegd gezag van een andere dan een gemeentelijke school dat een voorziening in de huisvesting wenst die niet in het programma, bedoeld in artikel 76f, is opgenomen, maar die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, dient een aanvraag om bekostiging van die voorziening in bij burgemeester en wethouders.
2. De beschikking kan een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst omvatten. Burgemeester en wethouders wijzen de aanvraag af, indien:
a. de beslissing over de voorziening kan worden genomen bij de vaststelling van het eerstvolgende programma, of
b. een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, eerste lid, onderdelen a tot en met d en f, en tweede lid, van toepassing is."
Verordening huisvestingsvoorzieningen onderwijs Amsterdam 2018
Artikel 3.1 luidt als volgt:
"Een aanvraag om bekostiging van een voorziening in de huisvesting die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden en die niet eerder voor opname in het programma als bedoeld in artikel 2.2 kon worden ingediend, wordt digitaal ingediend bij het college."
Artikel 3.4 luidt als volgt:
"De aangevraagde voorziening wordt noodzakelijk geacht, indien het college heeft vastgesteld dat:
a. het treffen van de voorziening, gelet op de voortgang van het onderwijs, geen uitstel kan lijden,
b. de voorziening niet eerder voor opname in het programma als bedoeld in artikel 2.2 kon worden ingediend,
c. geen van de in de wet opgenomen weigeringsgronden van toepassing is. Hierbij past het college de regels toe met betrekking tot:
- de door het college vastgestelde beoordelingscriteria als bedoeld in bijlage I;
- de prognosecriteria als bedoeld in bijlage II;
- de oppervlakte en indeling van gebouwen als bedoeld in bijlage III.
2. Het college kan besluiten dat slechts een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere dan de gevraagde voorziening als noodzakelijk wordt beschouwd.
3. Indien de noodzaak en de spoedeisendheid van de voorziening naar het oordeel van het college zijn aangetoond, kent hij de aanvraag toe en stelt met toepassing van artikel 1.4 een bekostiging vast."