Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.7998
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres], eiseres, v-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. Y.G.F.M. Coenders),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. R.S. Helmus).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het niet tijdig beslissen op haar asielaanvraag van 14 maart 2022. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
2. In deze uitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat de beslistermijn nog niet is verstreken. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Inleidende opmerkingen en betoog eiseres
3. Eiseres heeft de Syrische en de Oekraïense nationaliteit. Zij heeft Syrië eind 2011 verlaten en is in Oekraïne gaan wonen. Als gevolg van de Russische invasie heeft eiseres op
25 februari 2022 Oekraïne verlaten. Op 14 maart 2022 heeft zij in Nederland een asielaanvraag ingediend.
4. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris de voor haar geldende beslistermijn heeft overschreden. Volgens eiseres kan de staatssecretaris de beslissing op haar asielaanvraag niet op grond van artikel 43a van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) uitstellen tot na afloop van de tijdelijke bescherming. De staatssecretaris is namelijk, gelet op artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn, [1] gehouden om binnen 21 maanden op de asielaanvraag te beslissen. Artikel 43a van de Vw 2000 is hiermee, aldus eiseres, in strijd.
Heeft eiseres tijdelijke bescherming?
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat de Richtlijn tijdelijke bescherming [2] op eiseres van toepassing is. Volgens artikel 2, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit [3] , waarmee deze richtlijn is geactiveerd, is dit besluit van toepassing op Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven en die sinds deze datum ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die toen begon. Eiseres heeft naast de Syrische nationaliteit ook de Oekraïense nationaliteit. Uit de afgelegde verklaringen van eiseres en de stempels in haar Oekraïense paspoort blijkt dat zij vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleef en zij Oekraïne op 25 februari 2022 heeft verlaten, zodat zij tot de doelgroep van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit behoort. De staatssecretaris heeft eiseres tijdens het op 13 februari 2023 gehouden nader gehoor ook meegedeeld dat zij onder de Richtlijn tijdelijke bescherming valt. [4] Dat in de brief van de staatssecretaris van 15 februari 2023, waarmee eiseres is geïnformeerd over de behandeling van haar asielaanvraag in de verlengde asielprocedure, staat vermeld dat de wettelijke beslistermijn voor de behandeling van asielaanvragen zes maanden is en de beslistermijn inmiddels is verstreken, wat de indruk zou kunnen wekken dat de Richtlijn tijdelijke bescherming niet op haar van toepassing is geacht, maakt het voorgaande niet anders. Zoals de staatssecretaris op zitting heeft toegelicht, betreft deze mededeling over de beslistermijn namelijk een ambtelijke misslag. De rechtbank zal in het vervolg van deze uitspraak daarom als uitgangspunt nemen dat de bepalingen in de Richtlijn tijdelijke bescherming voor eiseres gelden.
Is de beslistermijn verstreken?
Juridische kader
6. In artikel 43a, eerste lid, van de Vw 2000 staat dat, in afwijking van artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 en onverminderd artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, de beschikking op de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ten aanzien van vreemdelingen die tijdelijke bescherming genieten, op een tijdstip gelegen tussen de ontvangst van de aanvraag en zes maanden na afloop van de tijdelijke bescherming wordt gegeven. Artikel 43a, eerste lid, van de Vw 2000 ziet dus op de duur van de asielprocedure voor vreemdelingen, zoals eiseres, op wie de Richtlijn tijdelijke bescherming van toepassing is. Dit artikel biedt de staatssecretaris de mogelijkheid om pas na afloop van de tijdelijke bescherming – die maximaal drie jaar kan duren [5] – te beslissen op een asielaanvraag. Volgens het tweede lid zijn de artikelen 42, vierde lid, en 43 van de Vw 2000 van overeenkomstige toepassing. Deze laatste bepalingen geven de staatssecretaris de mogelijkheid de beslistermijn van zes maanden van artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 te verlengen
6.1.
Artikel 43a, eerste lid, van de Vw 2000, dat bij Wet van 16 december 2004 aan de Vw 2000 is toegevoegd, [6] is de implementatie van artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming. Daarin staat dat het onderzoek van een asielaanvraag die niet voor het einde van de periode van tijdelijke bescherming is behandeld, na het verstrijken van die periode wordt voltooid.
De te beantwoorden rechtsvraag
7. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld hoe artikel 43a van de Vw 2000, als implementatie van artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming, zich verhoudt tot artikel 43 van de Vw 2000 en artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn. De rechtbank heeft aanleiding gezien deze rechtsvraag meervoudig te beantwoorden, omdat hierover binnen deze zittingsplaats verschillende uitspraken zijn gedaan. [7]
Uitleg van de Vw 2000
8. In artikel 43a, tweede lid, van de Vw 2000 zijn de artikelen 42, vierde lid, en 43 van de Vw 2000 van overeenkomstige toepassing verklaard. In die laatste bepalingen zijn de verschillende verlengingsmogelijkheden van de beslistermijn opgenomen. Artikel 43 van de Vw 2000 bepaalt dat de beslistermijn op asielaanvragen in geval van een besluitmoratorium kan worden verlengd tot ten hoogste 21 maanden. Dat artikel ziet dus op de verlenging van een beslistermijn door middel van een besluitmoratorium. De rechtbank stelt echter voorop dat een besluitmoratorium hier niet aan de orde is zodat de 21 maanden niet spelen. Uit de tekst van de artikelen 43 en 43a van de Vw 2000 volgt verder niet dat dat maximum van 21 maanden ook geldt bij de toepassing van tijdelijke bescherming. Dat deze rechtbank en zittingsplaats eerder heeft geoordeeld [8] dat de in artikel 43 van de Vw 2000 genoemde maximale beslistermijn van 21 maanden ruimere toepassing heeft dan alleen bij een besluitmoratorium, doet hier niet aan af. Die uitspraak zag immers op de samenhang tussen de artikelen 42 en 43 van de Vw 2000, en dus op de samenhang tussen de termijnen die zijn opgenomen in de Procedurerichtlijn. In dit geval gaat het echter om de samenhang tussen de artikelen 43 en 43a van de Vw 2000 en dus om de samenhang tussen de Procedurerichtlijn en de Richtlijn tijdelijke bescherming.
8.1.
Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat niet bedoeld is dat beslistermijnen al tijdens de duur van de tijdelijke bescherming gaan lopen en dat om die reden hoe dan ook binnen 21 maanden na de aanvraag moet worden beslist. Die geschiedenis spreekt van een cumulatie van opschortingsmogelijkheden. De consequentie van het voorgestelde stelsel zou zijn ‘dat de bestaande beslistermijnen (artikelen 42 en 43) in het minst gunstige geval worden verlengd met drie jaar’. [9] Daar merkt de rechtbank bij op dat een andere uitleg ook innerlijk tegenstrijdig zou zijn omdat een beslistermijn niet enerzijds kan worden verlengd met 36 maanden, terwijl anderzijds een maximale beslistermijn van 21 maanden blijft gelden.
8.2.
Dit betekent dat, zoals de staatssecretaris ook betoogt, uit de Vw 2000 niet volgt dat in geval van tijdelijke bescherming binnen 21 maanden op een asielverzoek moet worden beslist.
9. Vervolgens is het de vraag of de Vw 2000 op dit onderdeel in strijd is met de relevante Europese richtlijnen. In dat verband zal de rechtbank de tekst, de totstandkoming en de bedoeling van de Richtlijn tijdelijke bescherming en de Procedurerichtlijn beoordelen.
Tekst van de richtlijnen
10. De rechtbank is van oordeel dat een tekstuele interpretatie, ook aan de hand van andere taalversies, geen uitsluitsel biedt over de wijze waarop artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn in het geval van tijdelijk beschermden moet worden uitgelegd. Artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming maakt het mogelijk om de besluitvorming op asielaanvragen van tijdelijk beschermden met meerdere jaren uit te stellen, terwijl artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn bepaalt dat de behandeling van een asielprocedure moet worden afgerond binnen 21 maanden na de indiening van de asielaanvraag. In de tekst van artikel 31 of elders in de Procedurerichtlijn is geen uitzondering opgenomen voor tijdelijk beschermden. Hierin verschilt de Procedurerichtlijn van andere richtlijnen, zoals de Opvangrichtlijn en de Gezinsherenigingsrichtlijn, waarin die uitzonderingsbepalingen wél staan. [10]
Dit betekent dat de rechtbank de verhouding tussen de twee bepalingen op andere wijze dient te onderzoeken. De rechtbank zal daarom hierna ingaan op de totstandkomingsgeschiedenis en de bedoeling van beide richtlijnen.
Totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijnen
11. De rechtbank stelt vast dat zowel de Richtlijn tijdelijke bescherming als de Procedurerichtlijn voortkomen uit de doelstelling van de lidstaten om het asielbeleid te harmoniseren. Die doelstelling heeft de Europese Raad van Straatsburg op 8 en 9 december 1989 vastgesteld. Met het in 1993 in werking getreden Verdrag van Maastricht (EG-verdrag) werd de voorheen intergouvernementele samenwerking op het vlak van asiel in het institutionele EU-kader ondergebracht. Het Verdrag van Amsterdam [11] heeft artikel 63 in het EG-verdrag ingevoegd. Met die bepaling is aan de Europese Gemeenschap de bevoegdheid toegekend om de maatregelen over de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (Geas) vast te stellen die de Europese Raad had aanbevolen tijdens een bijeenkomst in Tampere op 15 en 16 oktober 1999. De bepaling verplichtte de Raad om binnen vijf jaar wetgeving te maken, onder andere voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus [12] en voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en voor personen die anderszins internationale bescherming behoeven. [13] Uit deze totstandkomingsgeschiedenis leidt de rechtbank af dat beide richtlijnen, die een zelfstandige grondslag hebben, ten dienste staan van Geas. Het is dus niet de bedoeling geweest om met de latere Procedurerichtlijn [14] bepalingen uit de Richtlijn tijdelijke bescherming te vervangen of terzijde te schuiven.
Bedoeling van (artikel 17 van) de Richtlijn tijdelijke bescherming
12. Dat leidt de rechtbank ook af uit de bedoeling van beide richtlijnen. De Procedurerichtlijn beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming onder normale omstandigheden. [15] Met de Richtlijn tijdelijke bescherming is daarentegen bedoeld om een specifieke regeling in het leven te roepen voor de uitzonderlijke situatie van een massale toestroom van ontheemden in de Europese Unie. [16] Daarmee is vooral beoogd om te voorkomen dat asielstelsels van de lidstaten door de massale toestroom van ontheemden niet goed meer kunnen functioneren. De Richtlijn tijdelijke bescherming staat hiermee, net als de Procedurerichtlijn, dus ten dienste van een goed werkend gemeenschappelijk Europees asielbeleid.
Met het opschorten van de beslistermijn, bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming is lidstaten een instrument geboden om de hoge toestroom het hoofd te bieden. Dit leidt de rechtbank af uit het voorstel van de commissie voor de Richtlijn tijdelijke bescherming. [17] Dat toepassing van dat hulpmiddel kan meebrengen dat een beslissing op de asielaanvraag pas na geruime tijd, en dus mogelijkerwijs ook pas na de termijn, bedoeld in artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn, wordt genomen, is daarbij expliciet onder ogen gezien. [18] Uit de (totstandkomingsgeschiedenis van de) Procedurerichtlijn blijkt niet expliciet dat beoogd is om terug te komen van deze opschortingsmogelijkheid in het geval van een situatie van massale toestroom.
Tussenconclusie
13. De rechtbank komt op grond van de overwegingen onder 9 en 10 tot de tussenconclusie dat artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming een zelfstandig bestaansrecht heeft naast artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn.
Strekking van artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming
14. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de twee bepalingen – artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming en artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn – naast elkaar kunnen bestaan. Hierop zal de rechtbank hierna ingaan.
15. Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming kan een tijdelijk beschermde te allen tijde een asielverzoek indienen, terwijl uit het tweede lid volgt dat het onderzoek naar die asielaanvraag kan worden voltooid nadat de tijdelijke bescherming ten einde is gekomen. In de toelichting van de Commissie bij dat artikellid staat dat de toegang tot de asielprocedure uiterlijk aan het einde van de tijdelijke bescherming moet plaatsvinden. Hieruit leidt de rechtbank af dat het wel toegestaan is om gedurende een periode van tijdelijke bescherming te beslissen, maar dat dit niet verplicht is, en dat gedurende die periode ook geen sprake is van een lopende beslistermijn. De beslistermijnen van het in artikel 42 van de Vw 2000 geïmplementeerde artikel 31 van de Procedurerichtlijn, en dus ook de maximale beslistermijn van 21 maanden in asielzaken, gaan in dit geval pas (verder) lopen na beëindiging van de tijdelijke bescherming, in dit geval dus na 4 maart 2025. Dat in artikel 31 van de Procedurerichtlijn tijdelijk beschermden niet zijn uitgezonderd van deze bepaling maakt dat niet anders. Een uitleg dat de in artikel 31 van die richtlijn genoemde termijnen vanwege het ontbreken van die uitzondering ook voor tijdelijk beschermden aanvangen vanaf de asielaanvraag zou namelijk de zelfstandige betekenis van het in artikel 43a van de Vw 2000 geïmplementeerde artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn tijdelijke bescherming ontkennen.
16. Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat de opschorting van de behandeling van de asielaanvraag tot na het moment van de beëindiging van de tijdelijke bescherming niet in strijd is met artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn.
Conclusie
17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beslistermijn nog niet is verstreken en de ingebrekestelling van 13 februari 2024 te vroeg is ingediend. Omdat geen sprake is van een geldige ingebrekestelling dient het beroep niet tijdig niet-ontvankelijk te worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus en mr. H. van Eijken, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.