ECLI:NL:RBDHA:2023:8164

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 21/4174

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2023 in de zaak tussen

[eiser] B.V., uit [vestigingsplaats], eiser

(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Olivier).

Inleiding

In het besluit van 22 december 2020 (primair besluit I) heeft verweerder eiser onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met betrekking tot de sorteerinstallatie op de locatie [adres 1] [nummer 1] in [plaats], te beëindigen.

Middels het besluit van 12 maart 2021 (primair besluit II) heeft verweerder twee verbeurde dwangsommen ingevorderd.

Bij uitspraak van 8 februari 2021^[1]heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eisers om voorlopige voorziening afgewezen.

Eiser is afzonderlijk in bezwaar gegaan tegen de primaire besluiten.

In het besluit van 3 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.

Vervolgens is eiser in beroep gegaan.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 9 maart 2023 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] (hoofd toezichthouder en vergunningverlener bij de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH)), [naam 3] (toezichthouder ODWH) en [naam 4] (handhavingsjurist ODWH).

Totstandkoming van het bestreden besluit

1. De locatie van eiser is gevestigd aan [adres 1] [nummer 1] in [vestigingsplaats] (hierna: [adres 1]). In 2012 heeft eiser het bedrijf aan de overzijde van de weg, te weten de locatie [adres 2] [nummer 2] in [vestigingsplaats] (hierna: [adres 2]), overgenomen. Aan eiser is op 31 januari 2017 een milieu neutrale wijzigingsvergunning verleend waarmee de sorteerinstallatie die op de locatie [adres 2] aanwezig was, verplaatst kon worden naar de locatie [adres 1] [nummer 1]. Tot 2019 werd er met een puinbreker puin gebroken op de locatie [adres 1] en werd het afval gesorteerd op de locatie [adres 2]. In 2019 heeft eiser de afvalsorteeractiviteiten verplaatst naar de locatie [adres 1] en daar een nieuwe sorteerinstallatie geplaatst en in gebruik genomen. Op 31 januari 2020 is opnieuw een milieu neutrale vergunning aangevraagd. Deze aanvraag is middels het besluit van 23 maart 2020 buiten behandeling gesteld, omdat er een milieueffectrapport ontbrak. Eiser is hiertegen in bezwaar en beroep gegaan. Het beroep is vervolgens ingetrokken en het besluit onherroepelijk geworden.

2.
Toezichthouders in dienst van ODWH hebben in 2019 en 2020 milieucontroles uitgevoerd bij eiser. Tijdens deze controles is geconstateerd dat eiser een nieuwe sorteerinstallatie in gebruik heeft waarvoor geen vergunning is verleend. Het betreft volgens verweerder een installatie die onder meer een grotere milieubelasting geeft ten aanzien van de aspecten geluid en stof dan de oude, kleinere sorteerinstallatie die op de locatie [adres 2] aanwezig was. Daarmee handelt eiser in strijd met de aan hem verleende omgevingsvergunning van 31 januari 2017. Verweerder stelt met de verleende omgevingsvergunning te hebben ingestemd met het verplaatsen van de sorteerinstallatie van de locatie [adres 2] naar de locatie [adres 1]. Met deze vergunning is niet beoogd een nieuwe, grotere sorteerinstallatie toe te staan. Dat is ook niet door eiser aangevraagd. Op 29 oktober 2019 is eiser reeds op de hoogte gesteld van deze geconstateerde overtredingen en het voornemen van verweerder om handhavend op te treden. Bij brief van 20 november 2020 heeft verweerder aan eiser medegedeeld voornemens te zijn aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Hierin staat vermeld dat eiser door het gebruik van een nieuwe, grotere sorteerinstallatie in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en daarom is verweerder voornemens aan eiser een last onder dwangsom op te leggen van € 50.000,- per constatering met een maximum van € 250.000,- en per week kan maximaal één constatering plaatsvinden. Om de overtreding ongedaan te maken wordt eiser een begunstigingstermijn van twee weken gegeven. Aan eiser is de mogelijkheid geboden om een zienswijze kenbaar te maken. Eiser heeft hiervan bij brief van 4 december 2020 gebruik gemaakt.

2.1.

Daarop heeft verweerder in primair besluit I aan eiser een last onder dwangsom opgelegd op de grond dat eiser, kort gezegd, binnen de inrichting aan [adres 1] gebruik maakt van een illegale afvalsorteerinstallatie en daarmee artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2, van de Wabo overtreedt. Omdat eiser nog geen volledige en ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend, is volgens verweerder geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Van andere bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is volgens verweerder evenmin sprake. Daarom heeft verweerder aan eiser de last opgelegd dat hij de nieuwe sorteerinstallatie binnen twee weken na dagtekening van dit besluit uit bedrijf dient te nemen en uit bedrijf dient te houden. Als eiser niet aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 50.000,- per constatering met een maximum van € 250.000,-. Per week kan maximaal één constatering plaatsvinden. Bij het bepalen van de begunstigingstermijn heeft verweerder er rekening mee gehouden dat de sorteerinstallatie binnen twee weken uit bedrijf kan worden genomen. De hoogte van de dwangsom is gerelateerd aan de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last onder dwangsom.

2.2.

Op 18 en 28 januari en op 1 februari 2021 heeft verweerder opnieuw controles uitgevoerd inzake het gebruik van de nieuwe sorteerinstallatie. Daarbij is door verweerder geconstateerd dat de installatie in gebruik was. De constateringen zijn neergelegd in sanctierapporten. In verband met deze gedane constateringen is door verweerder op
17 februari 2021 een verbeuringsbrief verzonden, die betrekking heeft op de last onder dwangsom opgelegd bij primair besluit I. Hierin is de mogelijkheid geboden om binnen twee weken een zienswijze in te brengen. Eiser heeft geen zienswijze ingebracht.
2.3. Vervolgens heeft verweerder primair besluit II genomen en de twee van rechtswege verbeurde dwangsommen van in totaal € 100.000,- ingevorderd. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat eiser geen zienswijze heeft ingebracht tegen het voornemen van 17 februari 2021. Volgens verweerder is er geen reden om uit te gaan van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kan worden afgezien van de invordering.

3. Naar aanleiding van de bezwaren gericht tegen de primaire besluiten heeft verweerder het bestreden besluit genomen en, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie (de Commissie), de primaire besluiten gehandhaafd. Dit berust – kort samengevat – op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom terecht op € 50.000,- per geconstateerde overtreding is bepaald, de begunstigingstermijn van twee weken voldoende was om de overtreding ongedaan te maken en tevens terecht is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.

Het beroep van eiser

4. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiser stelt zich – samengevat weergegeven – op het standpunt dat verweerder ten onrechte bij het standpunt is gebleven dat de begunstigingstermijn op goede gronden is vastgesteld op twee weken en er daarom dwangsommen zijn verbeurd en ingevorderd. De rechtbank zal in het navolgende, voor zover relevant, de beroepsgronden van eiser bespreken.

Beoordeling door de rechtbank

5. Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat eiser in overtreding is. Evenmin is tussen partijen in geschil dat er geen concreet zicht was op legalisatie danwel sprake is van een andere bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden kon worden afgezien. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Wel verschillen partijen van mening over de vraag of verweerder de begunstigingstermijn in redelijkheid op twee weken kon bepalen.

5.1.

Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) komt verweerder bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Daarbij geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn echter als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.^[2]

5.2.

Verder heeft de Afdeling over de begunstigingstermijn overwogen dat deze er niet op gericht is om de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten en dat de omstandigheid dat de overtreding reeds lange tijd heeft voortgeduurd, niet van belang is voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd.^[3]

5.3.

Ook heeft de Afdeling overwogen dat voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, slechts van belang is of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.^[4]

6. Het gaat in deze zaak – kort gezegd – om de vraag of eiser binnen de gestelde termijn aan de opgelegde last onder dwangsom kon voldoen. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend en daartoe overweegt zij als volgt.

6.1.

Naar het oordeel van de rechtbank was een begunstigingstermijn van twee weken voldoende om aan de last, strekkende tot uit bedrijf nemen en uit bedrijf houden van de nieuwe sorteerinstallatie, te voldoen. In dit geval kon de overtreding worden beëindigd door binnen enkele uren de nieuwe sorteerinstallatie uit te zetten. Verweerder heeft eiser een termijn van twee weken gegeven om aan de last te voldoen, daarbij rekening houdend met de kerstperiode. Eiser stelt dat hij pas op 4 januari 2021, een dag voor het einde van de begunstigingstermijn, kennis heeft genomen van de last onder dwangsom. Uit de stukken is echter gebleken dat de last onder dwangsom op 24 december 2020 in ontvangst is genomen. Dat door de bestuurder van eiser en de gemachtigde pas op 4 januari 2021 inhoudelijk kennis is genomen van de last onder dwangsom, komt voor eisers rekening en risico. Door verweerder is overigens pas op 18 januari 2021 een controle uitgevoerd, waardoor eiser feitelijk drie en een halve week de tijd heeft gehad om de overtreding te beëindigen. De rechtbank begrijpt dat eiser, door te moeten voldoen aan de last, gelet op lopende contracten werd geraakt in zijn bedrijfseconomische belangen, maar – zoals overwogen onder punt 5.3. – zijn die belangen niet doorslaggevend voor het vaststellen van de begunstigingstermijn. Eiser was bovendien door het voornemen van 20 november 2020 reeds op de hoogte dat het gebruik van de nieuwe sorteerinstallatie niet was toegestaan en dat verweerder daartegen handhavend wilde optreden als de strijdige situatie niet zou worden beëindigd, zodat hij in verband met de bedrijfseconomische belangen voorbereidingen had kunnen treffen. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet is gebleken dat het voor eiser niet mogelijk was om de geconstateerde overtreding binnen de gestelde termijn te beëindigen.

6.2.

Eiser heeft betoogd dat de begunstigingstermijn van twee weken in strijd is met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat eiser de vraag of de last onder dwangsom terecht is opgelegd moet kunnen voorleggen aan de bestuursrechter voordat die last wordt uitgevoerd. De begunstigingstermijn had volgens hem daarom op zeven weken moeten worden vastgesteld. Dit betoog slaagt niet. Verweerder wordt gevolgd in zijn onderbouwde standpunt dat het indienen van een verzoekschrift bij de voorzieningenrechter de werking van de last onder dwangsom niet (automatisch) schorst en heeft terecht verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014.^[5]Daarin is overwogen dat het betoog dat de begunstigingstermijn in strijd is met het fair play-beginsel omdat eiser daardoor niet in de gelegenheid is geweest een verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter in te dienen faalt, nu een begunstigingstermijn er slechts toe dient de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dat er geen sprake is van effectieve rechtsbescherming volgt de rechtbank niet, alleen al omdat eiser eerder dan 12 januari 2021 een verzoek om een voorlopige voorziening had kunnen indienen en had kunnen vragen om uitspraak te doen op grond van artikel 8:83, vierde lid van de Awb.

6.3.

Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 februari 2021 op onderdelen onjuist is, overweegt de rechtbank dat deze uitspraak hier niet ter beoordeling staat.

6.4.

De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn betoog dat geen sprake was van spoed en dat verweerder ook daarom een langere begunstigingstermijn had kunnen vaststellen. Ter onderbouwing daarvan voert eiser aan dat de nieuwe sorteerinstallatie al langere tijd in gebruik was en het gebruik van deze sorteerinstallatie weinig tot geen milieugevolgen heeft. Laatstgenoemde blijkt volgens eiser uit het door hem overgelegde milieurapport. Verweerder heeft allereerst terecht gesteld dat het erom gaat dat eiser onvergund de werking van de inrichting veranderd heeft en dat het niet aan eiser is om te beslissen of de situatie door een combinatie van verschillende feitelijke veranderingen van de inrichting beter wordt. Verder betwist verweerder hetgeen eiser aanvoert ten aanzien van de milieugevolgen en trekt hij de conclusies van het door eiser overgelegde milieurapport in twijfel. Volgens verweerder leidt ingebruikneming van de nieuwe sorteerinstallatie wel degelijk tot milieugevolgen en dit is dan ook één van de redenen geweest om over te gaan tot handhaving. Zo is onder meer niet voldaan aan BBT 14d van de BREF Afvalbehandeling. In hoeverre precies sprake is van milieugevolgen, had bij de aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden getoetst. Nu eiser heeft nagelaten een vergunning voor de nieuwe sorteerinstallatie aan te vragen alvorens deze in gebruik te nemen, zijn de gevolgen daarvan voor zijn eigen rekening en risico.

6.5.

Ook de door eiser overgelegde aantekening mondeling vonnis van de economische politierechter van 17 november 2022 kan hem niet baten. Hieruit blijkt enkel dat bewezen is verklaard dat eiser op 22 oktober 2019 een voorschrift gesteld bij artikel 2.1.van de Wabo heeft overtreden en dat eiser schuldig is verklaard zonder oplegging van straf of maatregel. Voor zover het al om dezelfde overtreding gaat als in de onderhavige zaak, is niet duidelijk welke feiten en omstandigheden de politierechter heeft meegewogen, zodat aan het vonnis niet de door hem gewenste betekenis kan worden toegekend. Hetzelfde geldt voor de uitspraak van de Afdeling^[6]waar de gemachtigde van verweerder ter zitting naar heeft verwezen en waaruit volgens hem blijkt dat verweerder bevoegd is om de begunstigingstermijn te verlengen. Van zo’n situatie is in eisers geval namelijk geen sprake.

Conclusie en gevolgen

7.
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder de begunstigingstermijn in redelijkheid op twee weken heeft kunnen stellen en dat verweerder de verbeurde dwangsommen terecht heeft ingevorderd.

8. Eiser krijgt zijn griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 april 2023.

de rechteris verhinderd omte ondertekenen

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.