Uitspraak
Rechtbank den haag
Team handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/639195 / KG ZA 22-1078
Vonnis in kort geding van 27 januari 2023
in de zaak van
1.ZENITH ENERGY AMSTERDAM TERMINAL B.V.te Amsterdam,
2.
EXOLUM AMSTERDAM B.V.te Amsterdam,
EXOLUM AMSTERDAM B.V.te Amsterdam,
eiseressen,
advocaten: mr. M.G.J. Maas-Cooymans, mr. I.C.J. Brinkhof en mr. M.S. Simman te Rotterdam,
tegen:
STAAT DER NEDERLANDEN(ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (de Inspectie Leefomgeving en Transport) te Den Haag,
gedaagde,
advocaten: mr. E.H.P. Brans en mr. M.G. Nielen te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Zenith’, ‘Exolum’ en ‘de Staat’.
Eiseressen worden gezamenlijk aangeduid als ‘Zenith c.s.’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 16 december 2022 en het herstelexploot van 20 december 2022, met producties en aanvullende producties,
- de conclusie van antwoord, met producties;
- de pleitnotities van Zenith c.s. en de Staat.
1.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 6 januari 2023. Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
Zenith en Exolum zijn onafhankelijke tankopslagbedrijven. Zij houden zich in Nederland bezig met de opslag en het transport van brandstoffen en het mengen en/of bewerken van brandstoffen overeenkomstig de specificaties van hun klanten.
Zenith c.s. zijn aangesloten bij de branchevereniging Vereniging van Nederlandse tankopslagbedrijven (hierna: VOTOB).
2.2.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) is een dienst van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ILT is gemandateerd om namens de Staatssecretaris en Minister toezicht- en handhavingsbevoegdheden uit te oefenen ter naleving van wet- en regelgeving (artikel 2 lid 1 onder a Instellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport). De ILT kan hierbij beleidsregels opstellen om reeds bestaande wet- en regelgeving te verduidelijken en om beoogde handhaving en toezicht toe te lichten (artikel 26 lid 2 Organisatie- en mandaatbesluit Infrastructuur en Waterstaat). Het gaat hierbij onder meer om de invulling van de zorgplicht uit artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer (Wm).
2.3.
Artikel 9.2.1.2 Wm luidt als volgt:
“
Een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.”
Een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.”
2.4.
Binnen de EU is Nederland een van de grootste landen voor industriële tankopslag en vormt deze sector een belangrijke wereldwijde schakel voor de internationale markt voor vloeibare producten, waaronder brandstoffen. Een deel van de export van voor het wegverkeer bestemde benzine en diesel vanuit Nederland gaat naar landen in West-Afrika, waar minder strenge milieueisen gelden dan in Nederland en de rest van de EU.
2.5.
Voor Nederland is de brandstofkwaliteit geregeld in (onder meer) Richtlijn 98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof. De richtlijn is geïmplementeerd in onder meer het Besluit brandstoffen luchtverontreiniging (hierna: Bbl). In het Bbl is bepaald dat moet worden voldaan aan de milieutechnische specificaties uit bijlage I van de richtlijn, waar grenswaarden zijn opgenomen voor onder meer zwavel (10 mg/kg) en benzeen (1,0% v/v). Op grond van artikel 2.2 lid 2 van het Bbl is het sinds 1 januari 2014 verboden om brandstof af te leveren met meer dan 2 mg mangaan per liter. In artikel 2.8 van het Bbl is bepaald dat voormelde specificaties niet zien op benzine en diesel die wordt uitgevoerd buiten de EER.
2.6.
Vanaf 2018 heeft de Staat meerdere onderzoeken laten doen naar de kwaliteit van de uit Nederland naar West-Afrikaanse landen geëxporteerde voor het wegverkeer bestemde benzine en diesel. Op grond hiervan heeft de Staat geconcludeerd dat de vanuit Nederland naar lage- en middeninkomenslanden, waaronder ECOWAS-landen geëxporteerde benzine en diesel stoffen bevatten die (zeer) schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in de betreffende landen. Het gaat hierbij om zwavel in zowel benzine als diesel en om benzeen en mangaan in benzine. De aangetroffen waardes liggen vele malen hoger dan op de Europese markt is toegestaan. Gebruik van deze brandstoffen leidt volgens de onderzoeken tot luchtverontreiniging, vroegtijdige sterfte, foetale groeivertraging, luchtweginfecties en hartziekten. Volgens deze onderzoeken is Nederland één van de grootste exporteurs van laagwaardige brandstoffen naar deze landen.
Deze onderzoeksresultaten zijn gedeeld met bedrijven en partijen in de brandstofsector.
2.7.
In 2020 hebben de regeringsleiders van de ECOWAS-landen (Economic Community of West African States) twee richtlijnen vastgesteld om de kwaliteit van de brandstof- en voertuignormen per 1 januari 2021 te harmoniseren. Volgens de richtlijn C/DIR.1/09/2020 wordt de zwavelnorm in benzine en diesel teruggebracht naar maximaal 50 ppm. Het benzeengehalte in benzine wordt teruggebracht tot maximaal 1% v/v en het mangaangehalte wordt begrensd tot 6 mg per liter. Deze richtlijnen zijn nog niet (volledig) geïmplementeerd.
2.8.
Bij brief van 24 juni 2021 heeft de ILT aan bedrijven en partijen in de brandstofsector meegedeeld en extern bekend gemaakt dat de export van laagwaardige brandstoffen in strijd is met de zorgplicht van artikel 9.2.1.2 Wm. Hierbij heeft de ILT bedrijven verzocht om haar uiterlijk per 1 september 2021 te informeren welke maatregelen zij nemen of zullen gaan nemen om invulling te geven aan hun zorgplicht.
2.9.
In april 2022 heeft de ILT aangekondigd dat zij voornemens is om een beleidsregel te publiceren waarbij in het kader van de zorgplicht eisen worden gesteld aan de hoeveelheden zwavel, benzeen en mangaan in benzine en zwavel in diesel die wordt geëxporteerd naar (onder meer) de ECOWAS-landen.
2.10.
Bij brief van 31 mei 2022 heeft VOTOB (mede namens haar leden) bezwaren naar voren gebracht tegen de voorgenomen beleidsregel. In deze brief schrijft VOTOB dat zij het streven naar betere brandstofkwaliteit onderschrijft, maar wijst zij op de volgens haar ongunstige timing en op het gebrek aan afstemming met bijvoorbeeld België, de EU en de ECOWAS-landen. Zij schrijft dat zij verwacht dat door de voorgenomen beleidsregel meer hoogzwavelige producten vanuit andere landen alsnog naar de ECOWAS-landen zullen worden geëxporteerd en zij wijst op de negatieve gevolgen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Verder merkt VOTOB op dat zij geen reactie heeft ontvangen op haar voorstel dat de Nederlandse overheid samen met de ECOWAS-landen, het UNEP (UN Environment Program, het VN-milieuprogramma), de EU en het internationale bedrijfsleven om de tafel gaat zitten om tot een bredere mondiale oplossing te komen. Verder bevat de brief juridische bezwaren tegen de voorgenomen beleidsregel.
2.11.
Op 15 augustus 2022 heeft de Staatssecretaris de beleidsregel houdende vaststelling van handhavingsbeleid inzake de kwaliteitseisen die gelden voor benzine en diesel voor het wegverkeer bestemd voor de export naar lage- en middeninkomenslanden buiten de EU, in het bijzonder bestemd voor ECOWAS-landen, in verband met toezicht op en de handhaving van de zorgplicht van artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Beleidsregel) gepubliceerd. [1] Hierin is bepaald dat bij de handhaving van de zorgplicht tot 1 april 2023 de volgende specificaties worden gehanteerd:
a. benzine bevat maximaal 150 ppm aan zwavel, maximaal 1% (v/v) aan benzeen, en maximaal 6 mg/liter mangaan;
b. diesel bevat maximaal 350 ppm aan zwavel.
en na 1 april 2023 de volgende specificaties:
a. benzine bevat maximaal 50 ppm aan zwavel, maximaal 1% (v/v) aan benzeen en maximaal 2 mg/liter mangaan;
b. diesel bevat maximaal 50 ppm aan zwavel.
De Beleidsregel is in werking getreden op 16 augustus 2022.
2.12.
In de toelichting bij de Beleidsregel wordt ingegaan op onder meer de juridische en markteconomische bezwaren. De toelichting vermeldt – voor zover hier van belang – het volgende:
“
Reikwijdte beleidsregel
Reikwijdte beleidsregel
De vanuit Nederland opererende brandstofproducenten, -handelaren en -terminals vervaardigen en leveren brandstoffen voor de hele wereld. Voor wat betreft de geëxporteerde brandstoffen naar buiten de EU is de brandstofmarkt in West-Afrika belangrijk. De ECOWAS-regio bestaat uit 15 landen met in totaal 400 miljoen inwoners. De regio is voor meer dan 80% van hun brandstofconsumptie afhankelijk van de import. Nigeria is de grootste brandstofmarkt in de ECOWAS-regio en is voor benzine voor meer dan 90% afhankelijk van import. In de afgelopen drie jaar (2019-2021) is gemiddeld ruim 40% van de door Nigeria geïmporteerde brandstoffen geproduceerd in en afkomstig uit Nederland. (…)
De afhankelijkheid van de ECOWAS-regio van brandstofimport zal mogelijk in de toekomst toenemen, één en ander afhankelijk van de voortgang van productiemogelijkheden in de bestemmingslanden. De consumptie van brandstoffen groeit namelijk sterk: in de ECOWAS-regio zal deze naar verwachting van 28,2 miljoen ton (in 2017) toenemen tot 54 miljoen ton in 2040.
Mede gezien het grote aandeel van de Nederlandse export in de West-Afrikaanse brandstofmarkt is het van belang de opererende brandstofproducenten, -handelaren en -terminals te wijzen op de naleving van de zorgplicht ingevolge artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer.
(...)
Redelijkheid
(...)
Financiële haalbaarheid
Hoewel er slechts beperkte informatie beschikbaar is over winstmarges, worden, in een normaal functionerende oliemarkt, op basis van studies, (...), de extra kosten voor schonere brandstoffen ingeschat als financieel haalbaar voor de sector.
Onderzoeken naar de kosten van schone brandstoffen en voertuigtechnologie in de VS, India, China, Afrika en Mexico wijzen consistent uit dat deze kosten lager zijn dan de gezondheidsschade veroorzaakt door slechte kwaliteit brandstoffen en voertuigen. (...)
Handhaving
Voor de handhaving van artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer is naast deze beleidsregel de Landelijke Handhavingsstrategie (...) van toepassing. De ILT betrekt alle feiten en omstandigheden mee in haar toezicht en handhaving. Dit kan ook betekenen dat er afgeweken kan worden van de beleidsregel indien duidelijk blijkt dat producenten, handelaren en terminals hun verantwoordelijkheid nemen door concrete acties en maatregelen te nemen die doelmatige effecten sorteren om tot een betere kwaliteit brandstoffen te komen en zo aan artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer te voldoen. Een actieve invulling van de verantwoordelijkheid als producent sluit ook aan bij de producentenverantwoordelijkheid die volgt uit de OESO-richtlijnen voor internationaal Maatschappelijk verantwoord ondernemen (iMvO). Bij handhaving dient de ILT uit te gaan van deze beleidsregel en mede rekening te houden met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.
(...)
Europees gelijk speelveld
Door met name de terminalsector is erop gewezen dat inwerkingtreding van de beleidsregel vooruitlopend op dit Europees gelijk speelveld zal leiden tot economische schade bij de terminals doordat brandstofproducenten en -handelaren ten gevolge van de beleidsregel hun blendactiviteiten als ook toekomstige investeringsactiviteiten verplaatsen naar terminals en locaties in andere Europese landen. Door de sector is daarom gewezen op de noodzaak van een, in ieder geval, Europees gelijk speelveld. De ILT onderschrijft dit belang. Het bereiken van een internationaal gelijk speelveld heeft bij de ILT doorlopende aandacht. Daarbij zal onder andere worden aangesloten bij het initiatief van het Belgische en het Europese parlement voor wetgeving over een internationale zorgplicht voor multinationale ondernemingen. Frankrijk heeft in 2017 dergelijke wetgeving ingevoerd. (...) Voor het bereiken van een gelijk speelveld is vanuit de zorgplicht ook een rol weggelegd voor de sector zelf.”
2.13.
Op 29 en 30 september 2022 heeft in Nairobi op ministerieel niveau een internationale conferentie van het UNEP (het milieuprogramma van de Verenigde Naties) plaatsgevonden over schonere brandstoffen. Op deze conferentie waren vertegenwoordigers van een aantal ECOWAS-landen aanwezig en daarnaast ministers en vertegenwoordigers van onder meer Nederland, België en Zweden. Ook oliemaatschappijen waren bij deze conferentie aanwezig. De slotverklaring van deze conferentie bevat een oproep aan olie-exporterende landen om vanaf 1 juli 2023 alleen nog maar olie met maximaal 50 ppm aan zwavel te exporteren en een vergelijkbare oproep aan landen die olie importeren.
2.14.
Bij brief van 25 oktober 2022 hebben Zenith c.s. aan de Minister en de ILT een conceptdagvaarding verzonden met daarin hun bezwaren tegen de Beleidsregel. Vervolgens hebben partijen op 23 november 2022 een bespreking gehouden.
3.Het geschil
3.1.
Zenith c.s. vorderen, zakelijk weergegeven:
I.
primair: de Staat te gebieden de Beleidsregel buiten werking te (doen) stellen totdat over de Beleidsregel in een eventuele bodemprocedure een definitief oordeel is gegeven over de rechtmatigheid van de Beleidsregel; of
subsidiair: de Staat te gebieden tot het buiten toepassing laten van de Beleidsregel in alle gevallen tegen alle partijen totdat over de Beleidsregel in een eventuele bodemprocedure een definitief oordeel is gegeven over de rechtmatigheid van de Beleidsregel; of
meer subsidiair: de Staat te gebieden om zodanige voorziening(en) te treffen als de voorzieningenrechter in goede justitie vermeent te behoren in de lijn en strekking als omschreven in de dagvaarding;
II. in alle gevallen:
de Staat te veroordelen, indien het onder 1. onder a. of b. of c. gevorderde wordt toegewezen, tot publicatie van het buiten werking stellen, of het buiten toepassing laten van de Beleidsregel of de door de voorzieningenrechter getroffen voorzieningen, in een persbericht op www.ilent.nl en www.rijksoverheid.nl met overlegging van het vonnis als bijlage bij persbericht binnen uiterlijk veertien dagen na betekening van het vonnis, alsmede het in kennis stellen van het vonnis van alle partijen die zijn uitgenodigd voor de informele consultatie;
III. De Staat te veroordelen tot betaling aan Zenith c.s. van € 925,-- bij wijze van vergoeding van de buitengerechtelijke kosten op grond van Rapport BGK-integraal 2013;
een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten, waaronder de nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
3.2.
Aan deze vordering leggen Zenith c.s. het volgende ten grondslag.
Zenith c.s. onderschrijven het doel van de Beleidsregel, maar niet het middel dat geen juridische basis heeft en – belangrijker nog – het doel niet dient.
De Beleidsregel houdt een onjuiste uitleg in de van de zorgplicht en is in strijd met het op de Wm gebaseerde artikel 2.8 van het Bbl, waarin expliciet is bepaald dat de milieutechnische specificaties voor zwavel, benzeen en mangaan niet gelden wanneer brandstoffen naar buiten de EU worden geëxporteerd. Door het vaststellen van de niet democratisch gelegitimeerde Beleidsregel in plaats van een amvb, is het wetgevingsproces doorkruist.
Daarnaast is de Beleidsregel ineffectief, omdat de vraag naar minderwaardige brandstof daardoor niet zal verdwijnen. Zenith c.s. verwachten dat hun klanten hun activiteiten verleggen naar andere havens, bijvoorbeeld Antwerpen, zodat de Beleidsregel niet het gewenste (milieu)effect zal opleveren.
De Beleidsregel is daarom onmiskenbaar onverbindend. Door het vaststellen van de Beleidsregel lijden Zenith c.s. schade, omdat (potentiële) klanten wegblijven, omdat deze klanten er niet zeker van zijn dat zij ondanks artikel 2.8 Bbl gevrijwaard blijven van handhaving. Het ongewijzigd vaststellen van de Beleidsregel is daarom onrechtmatig jegens Zenith c.s.
Teneinde de Beleidsregel van tafel te krijgen hebben Zenith c.s. diverse buitengerechtelijke werkzaamheden verricht. De Staat is verplicht de daarvoor gemaakte kosten conform de staffel van het Rapport BGK-integraal te vergoeden.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer en concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring dan wel afwijzing van het gevorderde, met veroordeling van Zenith c.s. in de proceskosten, waaronder de nakosten, te vermeerderen met rente. Dit verweer wordt hierna, voor zover nodig, besproken.
4.De beoordeling van het geschil
Inleiding
4.1.
Tussen partijen staat niet ter discussie dat het gebruik van benzine en diesel die niet aan de in Nederland en de EU gestelde eisen voldoen ernstige negatieve gevolgen heeft voor de gezondheid en het milieu. Verder staat niet ter discussie dat Nederland (d.w.z. in Nederland gevestigde bedrijven) een relatief grote exporteur is van laagwaardige benzine en diesel naar (onder meer) de ECOWAS-landen.
4.2.
Ter beoordeling ligt voor of de Beleidsregel, waarmee de Staat kwaliteitseisen stelt aan de voor export bestemde brandstoffen, buiten werking moet worden gesteld dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Allereerst moet worden beoordeeld of de voorzieningenrechter de vordering van Zenith c.s. inhoudelijk kan beoordelen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat het geval. Deze formele punten worden hierna toegelicht.
Bevoegdheid, ontvankelijkheid, spoedeisend belang en geschiktheid voor kort geding
4.3.
Zenith c.s. hebben gesteld dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de civiele rechter, in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding, gegeven.
4.4.
Zenith c.s. kunnen alleen in hun vordering worden ontvangen indien voor hen geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat. Niet is in geschil dat de (vaststelling van de) Beleidsregel zelf niet appellabel is. De Staat heeft zich op het standpunt gesteld dat Zenith c.s. eventuele handhaving kunnen afwachten, waarna zij zich tot de bestuursrechter kunnen wenden, waarbij de bestuursrechter alsnog de mogelijkheid heeft om de rechtmatigheid van de Beleidsregel te toetsen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben Zenith c.s. evenwel voldoende aannemelijk gemaakt dat van hen niet kan worden gevergd dat zij eventuele handhaving afwachten. Zij hebben namelijk aangevoerd dat zij op dit moment al gevolgen van de Beleidsregel ondervinden, omdat (potentiële) klanten die laagwaardige brandstof willen (blijven) exporteren niet langer bij hen terecht kunnen, of daarover in ieder geval twijfels hebben, waardoor er minder, of voor een beperkter volume, contracten worden afgesloten. Hoewel de Staat er terecht op gewezen heeft dat Zenith c.s. op dit punt hebben nagelaten met een onderbouwing te komen, is het in de gegeven omstandigheden, waarbij de bijgestelde normen niet mondiaal zijn geïmplementeerd, niet ondenkbaar dat er marktpartijen zijn die door willen gaan met de export van laagwaardige brandstoffen. Voorstelbaar is daarom dat Zenith c.s. nu al de gevolgen van de Beleidsregel ondervinden, terwijl er vooralsnog geen concrete handhavingsbesluiten zijn waartegen zij bij de bestuursrechter kunnen opkomen. Daar komt bij dat Zenith c.s. onweersproken hebben gesteld dat het Openbaar Ministerie naar enkele bedrijven in de brandstofbranche een strafrechtelijk onderzoek is gestart of overweegt te starten, waarbij de Beleidsregel als uitgangspunt dient. Hiermee is voldoende aannemelijk dat Zenith c.s. de werking van de Beleidsregel rechtstreeks ondervinden en dat zij belang hebben om bij de civiele rechter een (voorlopig) oordeel over de rechtmatigheid ervan te verkrijgen.
4.5.
Gelet op het gestelde klantverlies, de aanscherping van de specificaties per 1 april 2023 en de mogelijke bestuurs- en strafrechtelijke handhaving, hebben Zenith c.s. bij hun vordering voldoende spoedeisend belang. Het feit dat Zenith c.s. dit kort geding pas enkele maanden na de inwerkingtreding van de Beleidsregel aanhangig hebben gemaakt, maakt dat niet anders. De Staat kan Zenith c.s. niet verwijten dat zij voor het uitbrengen van de dagvaarding, samen met VOTOB, eerst opnieuw een gesprek zijn aangegaan over de reeds eerder door hen naar voren gebrachte bezwaren.
4.6.
Anders dan de Staat kennelijk meent, is de omvang van de processtukken in een dossier niet bepalend voor de vraag of een zaak geschikt is voor kort geding, dat is (vooral) het spoedeisend belang. De complexiteit van een zaak kan wel een rol spelen bij de te maken belangenafweging.
Inhoudelijke beoordeling
4.7.
Zenith c.s. voeren verschillende, te onderscheiden, bezwaren aan tegen de Beleidsregel. Volgens Zenith c.s. is de Beleidsregel in strijd met de zorgplicht geformuleerd in artikel 9.1.2.1 Wm en met artikel 2.8 Bbl. Zij voeren bovendien aan dat de Beleidsregel op gespannen voet staat met het territorialiteitsbeginsel en dat de Beleidsregel het wetgevingsproces doorkruist. Bovendien is de Beleidsregel, volgens Zenith c.s., ineffectief, omdat de export van minderwaardige brandstof wordt verplaatst naar andere landen. Deze bezwaren komen hierna aan de orde.
4.8.
Bij de beoordeling staat voorop dat de rechter, en zeker de rechter oordelend in kort geding, zich bij het toetsen van het handelen van de overheid waarbij gebruik wordt gemaakt van de vrijheid invulling te geven aan een wettelijke norm, terughoudend moet opstellen. De voorzieningenrechter kan alleen ingrijpen als de Beleidsregel onmiskenbaar onrechtmatig is. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer sprake is van strijd met een hogere regeling (en in het bijzonder: de bevoegdheid ontbreekt via een beleidsregel invulling te geven aan een wettelijke norm) of wanneer er in de Beleidsregel evident onjuiste keuzes zijn gemaakt.
De zorgplicht
4.9.
De zorgplicht van artikel 9.2.1.2 Wm (hierna: de zorgplicht) legt aan partijen die beroepshalve (onder meer brand)stoffen vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, bewerken of verwerken of aan een ander ter beschikking stellen de verplichting op om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hen kunnen worden gevergd om de aan die stof verbonden kenbare gevaren voor mens en milieu zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Deze ruim geformuleerde zorgplicht kan volgens de parlementaire geschiedenis onder meer als vangnet worden ingezet indien specifieke regels over stoffen ontbreken.
4.10.
Zenith c.s. kunnen niet gevolgd worden in hun stelling dat de zorgplicht niet van toepassing is of kan zijn op de expliciet in artikel 9.2.1.2 Wm genoemde gedragingen wanneer de (brand)stoffen voor de export bestemd zijn. Hoewel de term uitvoer niet expliciet in de bepaling is opgenomen, is uitvoer vanuit Nederland ook niet expliciet van de zorgplicht uitgesloten. De activiteiten van Zenith c.s. (en hun klanten) vallen hoe dan ook onder de termen ‘invoeren’, ‘vervaardigen’, ‘bewerken’, en/of ‘aan een ander ter beschikking stellen’. Ook de stelling dat de zorgplicht geen betrekking kan hebben op de bescherming van mens en milieu buiten Nederland kan niet als juist worden aanvaard. Uit de door partijen aangehaalde wetsgeschiedenis [2] volgt dat bij de totstandkoming van de voorganger van de Wet milieubeheer primair gedacht werd aan de belangen van Nederland en die van de (toenmalige) Europese Gemeenschappen. De daar vermelde opmerking dat het uitsluitend belang van de bescherming van mens of milieu in landen buiten de Europese gemeenschappen te ver verwijderd is van het doel en strekking van het ontwerp is later genuanceerd door de opmerking van de Minister in de memorie van antwoord waar staat opgemerkt dat “
(...) het belang van dit ontwerp in principe niet aan grenzen gebonden is. Bedoelde gevaren kunnen zich immers over de grenzen van Nederland en de Europese Gemeenschappen heen manifesteren”. [3] Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter het bepaald niet uitgesloten dat Zenith c.s. op grond van de zorgplicht verplicht zijn om schade veroorzaakt door de door hen opgeslagen en/of vervaardigde brandstoffen zoveel mogelijk te beperken. Het feit dat er eerder geen concrete eisen werden gesteld aan naar buiten de EU geëxporteerde brandstof, betekent niet dat dat niet (nu, alsnog) mogelijk is. Inzichten over de aan stoffen verbonden gevaren en de te nemen maatregelen zijn nu eenmaal voortdurend in ontwikkeling en dat betekent dat de invulling van de ruim geformuleerde zorgplicht ook aan verandering onderhevig kan zijn. In dit kort geding kan daarom niet worden aangenomen dat de Beleidsregel een onrechtmatige uitbreiding van de zorgplicht vormt.
(...) het belang van dit ontwerp in principe niet aan grenzen gebonden is. Bedoelde gevaren kunnen zich immers over de grenzen van Nederland en de Europese Gemeenschappen heen manifesteren”. [3] Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter het bepaald niet uitgesloten dat Zenith c.s. op grond van de zorgplicht verplicht zijn om schade veroorzaakt door de door hen opgeslagen en/of vervaardigde brandstoffen zoveel mogelijk te beperken. Het feit dat er eerder geen concrete eisen werden gesteld aan naar buiten de EU geëxporteerde brandstof, betekent niet dat dat niet (nu, alsnog) mogelijk is. Inzichten over de aan stoffen verbonden gevaren en de te nemen maatregelen zijn nu eenmaal voortdurend in ontwikkeling en dat betekent dat de invulling van de ruim geformuleerde zorgplicht ook aan verandering onderhevig kan zijn. In dit kort geding kan daarom niet worden aangenomen dat de Beleidsregel een onrechtmatige uitbreiding van de zorgplicht vormt.
4.11.
Met de Beleidsregel beoogt de Staat invulling of concretisering te geven aan het toezicht op en de handhaving van de zorgplicht, waarmee ook (meer) duidelijkheid wordt gegeven aan brandstofproducenten, -handelaren en -terminals die benzine en diesel produceren en exporteren naar lage- en middeninkomenslanden, in het bijzonder de ECOWAS-landen. Het handhavingsbeleid is een concretisering van de mededeling gedaan op 24 juni 2021 dat de export van laagwaardige brandstoffen naar die landen schending van de zorgplicht oplevert. De Beleidsregel schept daarmee duidelijkheid over de eisen die aan de voor export bestemde brandstoffen worden gesteld. Deze eisen hebben uiteraard gevolgen voor Zenith c.s., aangezien zij bij (het faciliteren van) export van brandstof die niet aan de normen voldoet, handhaving riskeren.
4.12.
Zenith c.s. kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat dergelijke eisen alleen bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kunnen worden gesteld. Weliswaar is in artikel 9.2.2.1 Wm bepaald dat met betrekking tot het vervaardigen en uitvoeren van stoffen bij algemene maatregel van bestuur regels
kunnenworden gesteld, maar daaruit volgt niet dat het uitgesloten is dat daarnaast ook beleidsregels worden vastgesteld die duidelijkheid scheppen over de interpretatie van het begrip zorgplicht. Bij het ontbreken van uitgewerkte normen geldt immers nog altijd de (algemeen geformuleerde) zorgplicht. Niet valt in te zien waarom deze niet nader zou kunnen worden ingevuld met een beleidsregel, die duidelijkheid schept over het voortgeschreden inzicht ten aanzien van de reikwijdte van die zorgplicht.
kunnenworden gesteld, maar daaruit volgt niet dat het uitgesloten is dat daarnaast ook beleidsregels worden vastgesteld die duidelijkheid scheppen over de interpretatie van het begrip zorgplicht. Bij het ontbreken van uitgewerkte normen geldt immers nog altijd de (algemeen geformuleerde) zorgplicht. Niet valt in te zien waarom deze niet nader zou kunnen worden ingevuld met een beleidsregel, die duidelijkheid schept over het voortgeschreden inzicht ten aanzien van de reikwijdte van die zorgplicht.
Artikel 2.8 Bbl
4.13.
In het Bbl zijn regels opgenomen met betrekking tot de in Nederland geldende normen voor benzine en diesel met het oog op de luchtkwaliteit. Het Bbl is de implementatie van de Richtlijn 98/70/EG en deze normen gelden voor benzine en diesel verkocht in de EU. In artikel 2.8 Bbl is bepaald dat het besluit niet van toepassing is op brandstof die wordt uitgevoerd naar buiten de EER. Dat is op zichzelf logisch, aangezien de Richtlijn geen betrekking heeft op het grondgebied buiten de EU. Uit niets blijkt dat met deze bepaling in het Bbl is beoogd ook regels te geven voor brandstoffen aanwezig in de EU maar bestemd voor export naar landen buiten de EU. In artikel 2.8 Bbl is feitelijk niets geregeld voor te exporteren brandstoffen. Deze bepaling laat onverlet dat aan stoffen die zich in Nederland bevinden maar bestemd zijn voor de export naar buiten de EU, bijvoorbeeld in de vorm van nadere invulling van de zorgplicht, eisen kunnen en mogen worden gesteld. Er is dus geen reden om aan te nemen dat de Beleidsregel in strijd is met het bepaalde in (artikel 2.8 van) het Bbl.
Territorialiteitsbeginsel
4.14.
Zoals hiervoor is overwogen is niet uitgesloten dat met de zorgplicht belangen in landen buiten Nederland en de EU worden beschermd. Aangezien de handhaving beperkt is tot Nederland, levert de handhaving geen strijd op met het territorialiteitsbeginsel, dat wil zeggen het beginsel dat regelgeving zich dient te beperken tot regulering binnen de landsgrenzen. Zenith c.s. kunnen niet worden gevolgd in hun stelling dat de Staat feitelijk specificaties voorschrijft voor andere landen dan Nederland waarin de brandstoffen op de markt zullen komen. Van ‘voorschrijven’ is geen sprake aangezien de gestelde brandstofspecificaties in lijn zijn met de specificaties die geformuleerd zijn in de door de ECOWAS-landen opgestelde Richtlijn en de normen van het UNEP. Verder voldoen ze aan de slotverklaring van de conferentie van Nairobi. Het standpunt dat de ECOWAS-landen (en andere lage- en middeninkomenslanden) tegen hun zin een norm wordt opgedrongen, is dus niet juist. De enkele omstandigheid dat het hier gaat om afspraken die in de diverse landen geïmplementeerd moeten worden en dat (mogelijk) nog niet zijn, doet daar niet aan af. De Staat moet geacht worden de vrijheid te hebben door nadere vormgeving van de zorgplicht bij te dragen aan het scheppen van voorwaarden die overeenstemmen met de voornoemde Richtlijn, de UNEP-normen en de zojuist genoemde slotverklaring. De intentie van de Staat die met het stellen van de Beleidsregel gebruik van schadelijke brandstoffen in de ECOWAS-landen wil tegengaan, sluit daarmee aan bij de in het Urgenda-arrest [4] aanwezig geoordeelde (deel)verantwoordelijkheid van de Staat om ter bescherming van het klimaat (preventieve) maatregelen te nemen. Deze verantwoordelijkheid bestrijkt zonder twijfel ook het milieu (in het algemeen) en de volksgezondheid.
Doorkruisen wetgevingsproces
4.15.
Zoals hiervoor in 4.12 is overwogen acht de voorzieningenrechter het niet uitgesloten dat de zorgplicht wordt ingevuld met een beleidsregel. Daarmee is niet in te zien dat de keuze voor een beleidsregel in plaats van een amvb jegens Zenith c.s. onrechtmatig is. In dit verband heeft de Staat voorts onweersproken gesteld dat bij de voorbereiding van de Beleidsregel verschillende procedurele waarborgen in acht zijn genomen en dat de Beleidsregel is afgestemd met de diverse ministeries en dat ook de Tweede Kamer bij de totstandkoming is betrokken. Tot slot is de Beleidsregel ter consulatie voorgelegd, zodat Zenith c.s. zich via VOTOB erover hebben kunnen uitlaten, wat ook is gebeurd. In de toelichting bij de Beleidsregel is de ILT vervolgens op deze bezwaren ingegaan. Voor zover Zenith c.s. op dit punt het oog hebben op de voor een amvb te maken beleidsanalytische toetsing, komt dat hierna, bij de doelmatigheid, aan de orde.
Doelmatigheid
4.16.
Een van de belangrijkste bezwaren van Zenith c.s. is dat de Beleidsregel niet doelmatig zou zijn, omdat de export van laagwaardige brandstoffen wordt verplaatst naar andere landen van Nederland. Hierdoor verslechtert volgens Zenith c.s. hun concurrentiepositie, zonder dat daar milieu- en gezondheidswinst tegenover staat. Aan Zenith c.s. moet worden toegegeven dat het voor de belangen van milieu en gezondheid en marktwerking beter zou zijn indien de brandstofspecificaties op mondiaal of in ieder geval Europees niveau zouden worden ingevoerd. Dit wordt ook door de Staat onderkend. Dit betekent niet dat de Beleidsregel daarom berust op een evident onjuiste keuze. Hiertoe is van belang dat het aandeel van de uit Nederlands afkomstige laagwaardige brandstof relatief hoog is en dat niet is aangetoond dat alle leveranciers hun productie zullen verplaatsen (en aldus geen gehoor zullen geven aan een moreel appel minder vervuilde brandstof te leveren aan de ECOWAS-landen ter bescherming van mens en milieu). In dit verband heeft de Staat tijdens de mondelinge behandeling onweersproken gesteld dat de Beleidsregel tot nu toe ertoe heeft geleid dat een aantal grote producenten vanuit Nederland schonere brandstof exporteert en dat er in ieder geval vooralsnog geen sprake is van een verschuiving van productie naar bijvoorbeeld Antwerpen. Het tegendeel is door Zenith c.s. niet aannemelijk gemaakt. Verder heeft de Staat gesteld dat wordt ingezet op verdere samenwerking in Beneluxverband, in Europees verband en met het UNEP, zodat verwacht mag worden dat het ongelijke speelveld er slechts tijdelijk is.
Slotsom en proceskosten
4.17.
De slotsom is dat de Beleidsregel naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onrechtmatig is jegens Zenith c.s. De vorderingen van Zenith c.s., dus ook die met betrekking tot de buitengerechtelijke kosten, worden dus afgewezen.
4.18.
Zenith c.s. worden, als de in het ongelijk gestelde partij, veroordeeld in de kosten van dit geding, zoals gevorderd vermeerderd met de wettelijke rente. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).
5.De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
wijst het gevorderde af;
5.2.
veroordeelt Zenith c.s. in de kosten van dit geding, tot dusver aan de zijde van Zenith c.s. begroot op € 3.853,--, waarvan € 1.016,-- aan salaris advocaat en € 2.837,-- aan griffierecht;
5.3.
bepaalt dat, indien niet binnen veertien dagen na heden aan de proceskostenveroordeling is voldaan, Zenith c.s. daarover wettelijke rente verschuldigd zijn;
5.4.
verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op 27 januari 2023.
WJ