Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 21/5545, SGR 21/5945, SGR 21/5946, SGR 21/5947, SGR 21/5948, SGR 21/5949 en SGR 21/5993
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2023 in de zaken tussen
[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 6] ,uit [woonplaats 1] , eisers I
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
[eiser 7] en [eiser 8] , uit [woonplaats 1] , eisers II
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
Dhr. [eiser 9] en mevr. [eiseres 1] , uit [woonplaats 1] , eisers III
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
[eiser 10] en [eiser 11] , uit [woonplaats 1] , eisers IV
(gemachtigde: mr. T. de Beet),
Dhr. [eiser 12] en mevr. [eiseres 2] , uit [woonplaats 1] , eisers V
(gemachtigde: mr. G.J. Hingstman),
[eiser 13] en [eiser 14] , uit [woonplaats 1] , eisers VI
(gemachtigde: mr. G.J. Hingstman),
[eiser 15] , uit [woonplaats 2] , eiser VII
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
gezamenlijk aangeduid als eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de provincie Zuid-Holland(vergunninghoudster), te Den Haag
de provincie Zuid-Holland(vergunninghoudster), te Den Haag
(gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de omgevingsvergunning die door verweerder aan vergunninghoudster is verleend voor het aanpassen van de N211. De N211 wordt aangepast om de bereikbaarheid van de zuidzijde van de Haagse regio en de gemeente Westland met haar agro-logistieke bedrijventerreinen te verbeteren. Het projectgebied loopt vanaf de rijksweg A4 tot voorbij de kruising N211 – N222/Wateringveldseweg. Er zijn onderzoeken verricht naar diverse varianten voor het aanpassen van de N211. Er is gekozen voor de Wippoldervariant.
2. Deze uitspraak is het vervolg op de tussenuitspraak van 11 juli 2022. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen. Voor de besluitvorming die heeft plaatsgevonden en het procesverloop tot aan de zitting van 12 april 2022, verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
3. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden herstelmogelijkheid en heeft op 3 oktober 2022 een aanvullende motivering ingediend.
4. Eisers V en VI hebben op 4 november 2022 gereageerd op de aanvullende motivering. Eisers I, II, III en VII hebben op 7 november 2022 een reactie ingediend en ten slotte hebben eisers IV op 8 november 2022 gereageerd.
5. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
6. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
7. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar het provinciale toetsingskader ter motivering van het standpunt dat een gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB aanvaardbaar is. Verweerder had bevestigd dat dit provinciale toetsingskader niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder had evenmin gemotiveerd waarom in dit concrete geval een waarde van 60 dB aanvaardbaar is. De rechtbank is daarom tot de conclusie gekomen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en dit in zoverre moet worden vernietigd. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. Dat kan door een nadere motivering te geven op basis waarvan verweerder een waarde van 60 dB gecumuleerde geluidbelasting aanvaardbaar acht.
De nadere motivering
8. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder nader gemotiveerd om welke redenen een gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB aanvaardbaar is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (met kenmerk ECLI:NL:RVS:2015:1988) motiveert verweerder dat het provinciale toetsingskader en de gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB zijn ontleend aan de Wet geluidhinder en het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. In artikel 83 in samenhang artikel 100a van de Wet geluidhinder is neergelegd dat de maximaal te verlenen hogere waarde voor wegverkeer 58 dB bedraagt. Om de gecumuleerde geluidbelasting met deze maximale waarde te kunnen vergelijken moet rekening worden gehouden met de aftrek van 2 dB, als bedoeld in artikel 110g Wet Geluidhinder in samenhang bezien met artikel 3.4 van het Reken en meetvoorschrift geluid 2012. Dat komt volgens verweerder neer op een maximale waarde van 60 dB. Deze maximale waarde van 60 dB wordt dus in de Wet geluidhinder aanvaardbaar geacht voor de geluidbelasting van één enkele weg. Het provinciale toetsingskader past de waarde van 60 dB cumulatief toe, voor alle relevante wegen in het gebied. Daarmee is het provinciale toetsingskader strenger dan de Wet geluidhinder. Om die reden vindt verweerder het hanteren van een gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB aanvaardbaar. Naast deze motivering waarom 60 dB in zijn algemeenheid een aanvaardbare gecumuleerde geluidbelasting is, heeft verweerder eveneens onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022 (met kenmerk ECLI:NL:RVS:2022:2754) te kennen gegeven dat een maximale gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB door de Afdeling niet onredelijk wordt bevonden voor dit specifieke gebied.
Reactie eisers
9. Eisers hebben in reactie op de herstelpoging van verweerder een notitie ingebracht van de Nederlandse Stichting Geluidhinder (NSG) van 3 november 2022, opgesteld door E. Roelofsen (de notitie). In de notitie staat – voor zover hier relevant – dat verweerder ten onrechte heeft verwezen naar de Wet Geluidhinder nu ten tijde van de totstandkoming van deze wet minder inzicht bestond in de effecten op de gezondheid vanwege geluid. Uit het rapport “Environmental noise guidelines for the European Region” van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) uit 2018 (het WHO-rapport) en het rapport “Motie Schonis en de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid” van het RIVM (het RIVM-rapport) uit 2020 staat dat al bij 53 dB geluid vanwege wegverkeer sprake is van 10% ernstige geluidhinder. Juist omdat het gebied wat betreft geluid al overbelast is, ligt het op de weg van verweerder om het geluid niet toe te laten nemen.
9.1.
Eisers I wijzen er in aanvulling op de notitie op dat artikel 8 van het Europees Verdrag van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) wordt geschonden. Voorts verwijzen eisers I naar artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Op basis van dit verdrag is het Zero Pollution Action Plan (het actieplan) opgesteld waarin staat dat chronische hinder door verkeerslawaai met 30% verminderd moet worden in 2030. Eisers I stellen dat deze bepalingen van het VWEU en het actieplan bindende voorschriften zijn die als gevolg van de vergunningverlening worden geschonden. Verder wordt ten onrechte rekening gehouden met de aftrek van 2 dB. Deze aftrek is gebaseerd op de veronderstelde vermindering van de geluidbelasting in de toekomst.
9.2.
Eisers IV brengen naast de notitie naar voren dat het argument dat de verbreding van de N211 van groot economisch belang is, geen rechtvaardiging kan zijn om te gaan bezuinigen op maatregelen om geluidsoverlast tegen te gaan. Verweerder gaat eraan voorbij dat in dit concrete geval voor eisers IV geen geluidsluwe zone aan ten minste één zijde van hun woning overblijft, terwijl in de rechtspraak van de Afdeling geaccepteerd is dat dit meegenomen dient te worden in een afweging omtrent een concreet geval.
Het oordeel van de rechtbank over de aanvullende motivering
10. De rechtbank overweegt dat verweerder in overeenstemming met de opdracht in de tussenuitspraak aan de hand van de Wet geluidhinder en het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 heeft gemotiveerd waarom een geluidbelasting van 60 dB aanvaardbaar is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee het geconstateerde motiveringsgebrek heeft hersteld. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een gecumuleerde geluidbelasting van 60 dB aanvaardbaar is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
10.1.
Het in de notitie ingenomen standpunt dat de Wet Geluidhinder zich naar huidige maatstaven niet verdraagt met het WHO-rapport en RIVM-rapport leidt niet tot de conclusie dat verweerder om die reden niet heeft kunnen refereren aan de Wet Geluidhinder. Onder verwijzing naar overweging 35.1 van de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2020 (met kenmerk ECLI:NL:RVS:2020:3147), overweegt de rechtbank dat de aanbevelingen van de WHO algemeen van aard zijn en dat gelet daarop het daarin aanbevolen maximum van 53 dB Lden geen dwingende status heeft. Dit geldt ook voor de aanbevelingen neergelegd in het RIVM-rapport (zie hiervoor de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3917). Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de door de WHO of het RIVM aanbevolen maximale geluidsbelasting had moeten hanteren. Voorts gaat de rechtbank niet mee in de redenering die in de notitie is neergelegd, dat vanwege de reeds bestaande geluidhinder een maximumwaarde van 60 dB niet aanvaardbaar is. Daartoe verwijst de rechtbank met verweerder naar de in 8 genoemde uitspraak van 21 september 2022 waarin de Afdeling een maximale geluidbelasting van 60 dB voor dit gebied aanvaardbaar heeft geacht. De notitie van de NSG leidt gelet op het voorgaande niet tot de conclusie dat een gecumuleerd geluidsniveau van 60 dB onaanvaardbaar moet worden geacht.
10.2.
Het betoog van eisers I dat sprake is van een schending van artikel 8 EVRM treft geen doel. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de mens (het EHRM) kent het EVRM geen uitdrukkelijk recht toe op een schone en stille omgeving. Toch kan artikel 8 in het geding zijn indien de overlast zo is dat die de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven. De rechtbank verwijst naar het arrest van het EHRM van 13 juli 2017, Jugheli tegen Georgië, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zich hinder voordoet die hen in ernstige mate in hun gezondheid treft of hen belet in hun woongenot en privé- of gezinsleven. De verwijzing naar het WHO-rapport en het RIVM-rapport is hiervoor onvoldoende. In deze rapporten gaat het immers enkel om aanbevelingen, zoals onder 10.1 is vastgesteld. Hun betoog dat een geluidsniveau van 60 dB strijd oplevert met de artikelen 191 tot en met 193 van het VWEU treft evenmin doel. Daartoe overweegt de rechtbank dat aan deze bepalingen geen rechtstreekse werking toekomt vanwege de algemeen omschreven doelstellingen in de artikelen 191, 192 en 193 het VWEU en omdat deze bepalingen zich richten tot de lidstaten en de Unie. Het betoog dat in het actieplan de algemeen geschreven doelstelling is neergelegd dat chronische hinder door verkeerslawaai met 30% verminderd moet worden in 2030 betreft eveneens een algemeen omschreven doelstelling en leidt niet tot de conclusie dat een geluidsniveau van 60 dB als onaanvaardbaar moet worden aangemerkt. Tot slot gaat de rechtbank niet mee in de stelling dat verweerder de aftrek van 2 dB als bedoeld in artikel 110g Wet Geluidhinder in samenhang bezien met artikel 3.4 van het Reken en meetvoorschrift geluid 2012 buiten toepassing had moeten laten. Dat er een onzekerheid is gelegen in veronderstelling dat in de toekomst de geluidbelasting zal verminderen, betekent niet dat daarom de Wet Geluidhinder buiten toepassing moet worden gelaten.
10.3.
De gronden die eisers IV hebben ingebracht – naast de notitie - zullen verder onbesproken blijven. Daartoe overweegt de rechtbank dat het geding zoals dat na de tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn ingediend ten tijde van de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (met kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:CA2877). De gronden van eisers IV hebben geen betrekking op de vraag of een maximale geluidsbelasting van 60 dB aanvaardbaar is, maar gaan over de te nemen maatregelen en de vraag of het niet hebben van een geluidsluwe zone aan een zijde van de woning al dan niet van invloed is op de vast te stellen maximale geluidswaarde.
Conclusie
11. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Omdat verweerder in zijn reactie op de tussenuitspraak het gebrek heeft hersteld, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.
13. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers een vergoeding van de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus). De waarde per punt bedraagt € 837,- en de wegingsfactor is 1, waardoor € 2.092,50 wordt toegekend. Voor zover rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband voor meerdere zaken, merkt de rechtbank dit aan als één zaak op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eisers I, II, III, IV, V, VI en VII betaalde griffierecht van € 181,- aan hen vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers I tot een bedrag van € 2.092,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers II, III en VII tot een bedrag van € 2.092,50, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers IV tot een bedrag van € 2.092,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers V en VI tot een bedrag van € 2.092,50; met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, mr. J. Schaaf en
mr. M. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.