ECLI:NL:RBDHA:2023:319

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 21/3346

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 januari 2023 in de zaak tussen

Centercom Buitenreclame B.V., uit Amstelveen, eiseres

(gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).

Procesverloop

In het besluit van 31 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van reclameframes op onder andere stoplicht- en netwerkkasten (hierna tezamen: netwerkkasten) in de gemeente Den Haag.

In het besluit van 14 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [A], als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Eiseres exploiteert reclameframes op netwerkkasten die bij derden in eigendom zijn. Zij doet dit ook in de gemeente Den Haag, onder andere op netwerkkasten van de gemeente en KPN. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van een concurrent heeft verweerder eiseres verzocht een omgevingsvergunning aan te vragen voor de al aanwezige reclameframes binnen de gemeente. Eiseres heeft vervolgens een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor in totaal 861 reclameframes. Verweerder heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Eiseres is het hier niet mee eens. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres het bestreden besluit.

Is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig?

2. Eiseres heeft betoogd dat voor het plaatsen van de reclameframes op de netwerkkasten geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig is. De rechtbank volgt eiseres hierin. Eiseres heeft terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 8 juni 2022.^[1]In die uitspraak heeft de Afdeling over de door eiseres geplaatste reclameframes in Emmen overwogen dat de frames zelf geen bouwwerken zijn; de netwerkkast is het bouwwerk en het aanbrengen van wisselframes moet worden gezien als het veranderen van dat bouwwerk, en daar is geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voor nodig. Volgens de rechtbank heeft verweerder daarom onterecht getoetst aan het juridisch kader voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.^[2]Verweerder heeft dit op zitting ook erkend. Deze beroepsgrond slaagt.

Is er sprake van een vergunningsvrije activiteit?

3. Volgens eiseres zijn de netwerkkasten en de plaatsing van een reclameframe toegestaan zonder dat daar een omgevingsvergunning voor nodig is. De reclameframe staat ten dienste van de netwerkkast, en kwalificeert bovendien als straatmeubilair. De rechtbank volgt eiseres niet, en zij legt hieronder uit waarom.

4. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt, voor zover hier relevant, dat een omgevingsvergunning voor bouwen of handelen in strijd met een bestemmingsplan niet is vereist als de activiteit betrekking heeft op een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het een nutsvoorziening of straatmeubilair betreft.^[3]De rechtbank leest deze bepalingen zo dat een bouwwerk slechts vergunningsvrij is voor zover het gebruik van het bouwwerk overeenkomt met de doeleinden zoals opgenomen in de bepalingen van het Bor. Steun hiervoor vindt de rechtbank in de achtergrond van deze bepalingen. Onder het voorheen geldende regime van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) gold dat een bouwwerk slechts vergunningsvrij was als het ging om een op het
openbarenet aangesloten nutsvoorziening,^[4]dit in tegenstelling tot bouwwerken ten behoeve van de
eigenenergievoorziening.^[5]De hier relevante bepalingen zijn, met enkele redactionele wijzigingen, opgenomen in het Bouwbesluit 2012. De rechtbank ziet geen aanleiding om de bepaling in het Bouwbesluit anders uit te leggen dan onder het regime van de Bblb.^[6]De rechtbank wijst verder op uitspraken van de Afdeling waaruit volgt dat lantaarnpalen die de
openbareweg verlichten als straatmeubilair vergunningsvrij zijn,^[7]maar lichtmasten om een
eigenterrein rondom een
–de rechtbank begrijpt: voor commerciële doeleinden geëxploiteerde
–sauna te verlichten, geen straatmeubilair en dus niet vergunningsvrij zijn.^[8]

5. Niet ter discussie staat dat de netwerkkast op zichzelf bezien een bouwwerk is ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, omdat het bijvoorbeeld de verkeerslichten regelt. Maar gelet op het overwogene onder 4 van deze uitspraak betekent dat niet zonder meer dat ook ander gebruik van de netwerkkast is toegestaan. De vraag is dus of de reclameframe aan de netwerkkast ook functioneert
ten behoeve vaneen infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het een nutsvoorziening of straatmeubilair betreft. Volgens de rechtbank is dat niet het geval. Eiseres verhuurt reclameruimte aan derden, waaronder merken en culturele instellingen, die tegen betaling hun boodschap kenbaar kunnen maken in de publieke ruimte. Volgens de website van eiseres vormen haar reclameobjecten “tezamen een groot landelijk gespreid medianetwerk” en biedt zij “adverteerders de kans om direct met hun doelgroep te communiceren”. De reclameframes functioneren volgens de rechtbank dus hoofdzakelijk ten behoeve van de commerciële verhuur van reclameruimte, en niet ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening. Dat met de aanwezigheid ervan mogelijk vandalisme van netwerkkasten wordt tegengegaan, maakt dit niet anders. Ook de omstandigheid dat verweerder in het reclamebeleid spreekt van “reclamemeubilair” als “ander straatmeubilair” maakt dit niet anders. Het beleid van de gemeente kan gelet op wat de rechtbank onder 4 heeft overwogen namelijk geen afbreuk doen aan de uitleg van de in het Bor opgenomen bepalingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Heeft verweerder de aanvraag integraal mogen toetsen?

6. Volgens eiseres is het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd, nu verweerder de reclameframes niet individueel maar integraal heeft beoordeeld, en onduidelijk is aan welke bestemmingsplannen is getoetst. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank licht hieronder toe waarom.

7. De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag van eiseres ziet op 861 reclameframes, verspreid over een groot gedeelte van de gemeente Den Haag. Omdat deze reclameframes al (jarenlang) bevestigd waren aan de nutsvoorzieningen, heeft eiseres voor alle frames in één keer een omgevingsvergunning aangevraagd. Dat één aanvraag is ingediend betekent echter niet automatisch dat alle reclameframes in één keer integraal door verweerder konden worden beoordeeld. In essentie gaat het om 861 individuele reclameframes, zodat verweerder per reclameframe had moeten beoordelen of die wel of niet wenselijk en toegestaan is en waarom. Vanwege de grote verspreiding van de diverse reclameframes binnen de gemeente had een individuele of in ieder geval gediversifieerde beoordeling van die reclameframes voor de hand gelegen. Verweerder heeft dit zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit nagelaten, en heeft voor alle 861 reclameframes een integrale afweging gemaakt door deze zonder enige vorm van onderscheid te toetsen aan niet nader gespecificeerde bestemmingsplanregels en het reclamebeleid. Een deugdelijke motivering voor deze werkwijze ontbreekt. Anders dan wat de adviescommissie hierover stelt, is het enkele feit dat verweerder veel locaties moet beoordelen onvoldoende om voorbij te gaan aan een individuele, of in ieder geval gediversifieerde beoordeling.

8. Daarbij komt dat onduidelijk is hoe verweerder de toetsing heeft verricht. Zo is op geen enkele wijze duidelijk geworden aan welke bestemmingsplannen en planregels verweerder heeft getoetst bij de beoordeling van de vraag of de reclameframes al dan niet konden worden toegestaan. Verweerder licht in het primaire besluit slechts toe dat “de aanvraag niet voldoet aan de planregels van de bestemmingsplannen. (…) De frames staan niet ten dienste van de functie.” Welke bestemmingsplannen of planregels dat dan zijn meldt verweerder niet. Weliswaar heeft hij in algemene zin opgemerkt dat aan de dubbelbestemmingen ‘cultuurhistorie’ en ‘gemeentelijk beschermd stadsgezicht’ is getoetst, maar niet is toegelicht op welke van de 861 reclameframes die dubbelbestemmingen van toepassing zijn, of welke (enkel)bestemmingen verder van toepassing zijn. Bij gebrek aan een individuele dan wel gediversifieerde beoordeling van de reclameframes en zonder te weten aan welke bestemmingsplannen is getoetst, is het voor de rechtbank onmogelijk om de besluitvorming van verweerder (verder) inhoudelijk te beoordelen.

9. Verweerder heeft verder in het primaire besluit toegelicht dat hij niet bereid is om de reclameframes ondanks het strijdig gebruik toe te staan.^[9]Verweerder verwijst ter onderbouwing daarvan naar het reclamebeleid Buitenruimte 2018-2022 ‘Zichtbaar met kwaliteit’ (reclamebeleid). Daaruit volgt dat minder vaste reclamedragers in de buitenruimte worden toegestaan, dat reclame passend moet zijn en dat het aantal reclameobjecten in balans moeten blijven. Onder verwijzing naar het reclamebeleid adviseert de Adviescommissie openbare ruimte (Acor) negatief over vergunningverlening. Maar verweerder noch de Acor legt uit
waaromhet vergunnen van (een deel van) de aangevraagde reclameframes leidt tot reclame die niet past in de omgeving, of tot een disbalans van reclameobjecten binnen de gemeente. Enige vorm van (controleerbare) onderbouwing ontbreekt. Bovendien hebben verweerder noch de Acor rekenschap gegeven van de in het reclamebeleid gehanteerde gebiedszonering. Het reclamebeleid onderscheidt zeven zones waarin de diverse mogelijkheden voor reclame worden bepaald door de aard van het gebied, variërend van (bijna) geen reclame in groengebieden en woonwijken, tot veel reclame in een publiek concentratiegebied. Gelet op het feit dat de reclameframes verspreid zijn over een groot gedeelte van de gemeente, en dus in meerdere zones staan, is het onbegrijpelijk waarom verweerder hieraan voorbij is gegaan.

Heeft verweerder terecht de reclamevergunning geweigerd?

10. Volgens eiseres heeft verweerder ondeugdelijk gemotiveerd de reclamevergunning geweigerd die nodig is op grond van de algemene plaatselijke verordening Den Haag (apv). Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hieronder uit waarom.

11. Anders dan eiseres lijkt te betogen in haar beroepschrift, gaat de rechtbank ervan uit dat de netwerkkasten duurzaam met de grond verbonden zijn, en dus kwalificeren als een onroerende zaak. Verweerder heeft dus terecht de apv in zijn besluitvorming betrokken. Volgens de apv is het verboden zonder vergunning aan een onroerende zaak handelsreclame te maken die zichtbaar is vanaf een voor publiek toegankelijke plaats.^[10]Een vergunning kan worden geweigerd (i) als de handelsreclame niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, (ii) in het belang van verkeersveiligheid en (iii) in het belang van het voorkomen of beperken van overlast.^[11]De eerste weigeringsgrond geldt niet voor bouwwerken.^[12]

12. Vast staat dat de reclameframes onderdeel uitmaken van de netwerkkasten, en dat die kasten bouwwerken zijn. Een reclamevergunning kan in dat geval niet worden geweigerd op grond van de redelijke eisen van welstand. Desondanks heeft verweerder in het primaire besluit onder verwijzing naar het advies van de Acor de reclamevergunning geweigerd omdat de aangevraagde reclame niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Alleen al hierom bevat het besluit een motiveringsgebrek. Daarbij komt dat de Acor helemaal niet heeft getoetst aan de redelijke eisen van welstand, maar aan het reclamebeleid. En anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht, kan het advies van de Acor niet zelfstandig de weigering van de reclamevergunning dragen. Strijd met het reclamebeleid is immers niet als zelfstandige weigeringsgrond opgenomen in de apv, zodat verweerder niet op grond daarvan de vergunning heeft kunnen weigeren. Dat verweerder gewoonlijk overeenkomstig een beleidsregel – hier: het reclamebeleid – moet handelen, maakt dat in dit geval niet anders.^[13]Ook al zou er een weigeringsgrond zijn op grond waarvan verweerder de reclamevergunning
kanweigeren, en verweerder zou het reclamebeleid betrekken bij de afweging om wel of niet de reclamevergunning te verlenen, dan nog kan hij zich niet zonder nadere motivering baseren op het gebrekkige advies van de Acor, gelet op wat de rechtbank onder 9 van deze uitspraak heeft overwogen. Aan de overige twee weigeringsgronden heeft verweerder niet getoetst. Verweerder heeft daarom zonder deugdelijke motivering de reclamevergunning geweigerd.

Concessie

13. Eiseres vindt dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de concessie op grond waarvan zij de reclameframes exploiteert. Ook deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hieronder uit waarom.

14. Eiseres heeft een concessie van de gemeente op grond waarvan het haar is toegestaan reclameframes te exploiteren op netwerkkasten van de gemeente. Zij heeft onweersproken gesteld dat alle gemeentelijke netwerkkasten waar reclameframes op zitten onder de concessie vallen. Een concessie betekent niet dat voor die exploitatie geen (omgevings)vergunning nodig is; van een vergunningsvrije activiteit is immers geen sprake. Maar zonder nadere motivering door verweerder is het onbegrijpelijk waarom wel een concessie wordt verleend, en vervolgens voor geen enkele reclameframe een (omgevings)vergunning. Feitelijk komt dit neer op een totaalverbod voor reclameframes van eiseres op netwerkkasten van de gemeente, wat haaks staat op de concessieverlening.

Conclusie

15. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen vanwege de gebrekkige motivering.^[14]De beroepsgrond over het gelijkheidsbeginsel laat de rechtbank verder onbesproken. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.674,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.F. Reijnders, rechter, in aanwezigheid van H.J. Hovinga, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2023.

griffier

rechter

De griffier is verhinderd deze

uitspraak mede te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Artikel 7:12, eerste lid

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.

Wabo

Artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2

1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

(…)

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen

Besluit omgevingsrecht

Artikel 2, aanhef en achttiende lid, onder a en g, van bijlage II

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft:

a. een bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

1°. niet hoger dan 3 m, en

2°. de oppervlakte niet meer dan 15 m2,

(…)

g. straatmeubilair;

Algemene plaatselijke verordening Den Haag

Artikel 2:97, eerste, vijfde lid

1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats

(…)

5. Een vergunning als bedoeld in het eerste en tweede lid kan worden geweigerd:

indien de handelsreclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

in het belang van de verkeersveiligheid;

in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van een in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

Artikel 2:97, zesde lid, onder b

6. (…) b. De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder a, geldt niet voor bouwwerken;