Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/4100
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 januari 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit de [buitenland], eiser
(gemachtigde: mr. D. van Zoelen),
en
de waarnemend Commandant DienstenCentrum Internationale Ondersteuning Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Wobma).
Procesverloop
In het besluit van 25 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan onder meer eiser medegedeeld dat met ingang van diezelfde datum aan leerling-vliegers die zich in de USA laten vergezellen door hun partner en aan wie huisvesting van rijkswege wordt verstrekt, geen tegemoetkoming in de voedingskosten meer wordt toegekend.
In het besluit van 2 juni 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mevrouw [A] en [B].
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser volgde in de periode van 31 maart 2019 tot 8 maart 2022 de vliegopleiding in de Verenigde Staten van Amerika (de VS). De partner van eiser is voor deze periode met hem mee verhuisd naar Amerika. Eiser was voor rekening van Defensie gehuisvest en ontving bij de aanvang van deze periode tot november 2020 een tegemoetkoming in de kosten van voeding [1] .
Wat heeft verweerder besloten?
2. In een e-mailbericht van 25 augustus 2020 (het primaire besluit) is aan eiser meegedeeld:
“Goedemorgen allen, Jullie zijn volgens mijn gegevens in de functie als leerling-vlieger geplaatst in de Verenigde Staten. Voor aanvang van de opleiding hebben jullie vermoedelijk een voorlichting bijgewoond in de voorbereiding voor deze plaatsing. Tijdens deze voorlichting is ten aanzien van het onderwerp ‘voedingskosten’ medegedeeld dat de in Rijkshuisvesting verblijvende leerling-vlieger een vergoeding in van de kosten van voeding in DIDO kan declareren. Uitgangspunt was ten tijde van de voorlichting dat het recht voeding te declareren zal gelden voor zowel de alleenstaande leerling-vlieger alsmede de leerling-vlieger die met partner in Rijkshuisvesting verblijft. Vanuit de HDP heeft DCIOD echter het bericht ontvangen dat de toekenning van voedingskosten aan leerling-vliegers die met partner Rijkshuisvesting genieten onterecht is geweest. Degenen die van dit recht reeds gebruik gemaakt hebben zijn door tussenkomst van DCIOD inmiddels in kennis gesteld. Jullie maken (nog) geen gebruik van deze regeling. Indien je in de toekomst gebruik wenst te maken van de regeling om je partner bij je in Rijkshuisvesting te voegen dien je er rekening mee te houden dat je geen voeding meer kunt declareren.”
In het bestreden besluit erkent verweerder dat de aanpak in deze zaken niet de schoonheidsprijs verdient. Het is verweerder pas medio 2020 duidelijk geworden dat er een foutieve uitvoeringspraktijk en voorlichtingspraktijk op dit punt bestond. Verweerder maakt duidelijk dat het nooit de bedoeling van de leerling-vliegerbrief is geweest dat ook leerling-vliegers met hun partner in de VS voor een tegemoetkoming in de voedingskosten in aanmerking zouden komen. Zij maken al aanspraak op andere tegemoetkomingen. De hogere kosten van levensonderhoud in het buitenland worden in dat geval voor een groter deel gecompenseerd voor leerling-vliegers waarvan de partner meereist dan de leerling-vliegers zonder partner in Amerika.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser vindt niet dat er sprake is van een jarenlange onjuiste uitvoeringspraktijk. De leerling-vliegerbrief was duidelijk: de leerling-vlieger ontvangt voedingskosten. Er wordt in de brief geen onderscheid gemaakt tussen leerlingen met of zonder partner. Aangezien de brief zo duidelijk was bestaat er geen aanleiding om de bedoeling van de bepaling leidend te laten zijn.
De voorlichting die eiser kreeg was in overeenstemming met deze uitleg van de brief. Verweerder kan het vertrouwensbeginsel niet naast zich neerleggen met de stelling dat een foutieve praktijk niet hoeft te worden gehandhaafd. Eiser vindt immers dat geen sprake was van een foutieve praktijk.
Er is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel verbod van willekeur. Eiser is een zaak bekend waarbij uiteindelijk is besloten dat met terugwerkende kracht aanspraak bestaat op vergoeding. En ook de heer Sekyireh ontvangt na een aantal maanden geen vergoeding te hebben ontvangen sinds januari 2022 weer vergoeding, na aansporing van zijn leidinggevenden.
De vergelijking met geplaatste militairen die onder het VBD vallen gaat niet op. Deze militairen hebben wel weer andere voordelen die eiser niet heeft. Verweerder heeft een onvolledige belangenafweging gemaakt.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. De rechtbank stelt vast dat met de leerling-vliegerbrief van 17 juli 2015 aanvullende voorzieningen zijn getroffen voor leerling-vliegers ten aanzien van vervoer, verhuiskosten, huisvesting en voeding. Die aanvullende voorzieningen waren nodig omdat leerling-vliegers niet in aanmerking kunnen komen voor arbeidsrechtelijke voorzieningen waar in de VS geplaatste militairen wel recht op hebben. Bij leerling-vliegers wijzigt de standplaats niet; zij blijven geplaatst op de Nederlandse Defensieacademie en worden gedetacheerd in de VS. Met de leerling-vliegerbrief worden leerling-vliegers voor een deel in een gelijkwaardige positie gebracht als militairen die in de VS zijn geplaatst.
Ten aanzien van de huisvesting en voeding vermeldt de leerling-vliegerbrief:
“Op grond van artikel 12 van Pro het VBD wordt aan leerling-vliegers huisvesting en voeding in de USA, DEU en ITA verstrekt.
Gelet op de intensiteit van de opleiding is het voor leerling-vliegers niet eenvoudig verlof te plannen om bij hun gezin in Nederland te zijn. De leerling-vlieger die met toestemming van het Ministerie van Defensie, zijn/haar gezinsleden gedurende de opleiding in de USA, DEU of ITA laat verblijven, heeft aanspraak op gemeubileerde huisvesting van het gezin van rijkswege. De leerling-vlieger maakt geen aanspraak op een vergoeding voor de eventuele kosten van de opslag van zij/haar inboedel in Nederland, zoals gesteld in artikel 15, tweede lid, sub c, van het VKBD [2] .”
5.1
Verweerder erkent dat in de leerling-vliegerbrief niet duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat voor een leerling-vlieger die tijdens zijn opleiding met diens partner in de VS verblijft geen aanspraak bestaat op een vergoeding van voedingskosten. Verweerder heeft echter in het bestreden besluit toegelicht dat het nooit de bedoeling is geweest leerling-vliegers met een partner in de VS in aanmerking te laten komen voor een tegemoetkoming in de voedingskosten. De reden waarom de tegemoetkoming wordt stopgezet op het moment dat de partner van de leerling-vlieger naar de VS komt, heeft te maken met de hogere toelage buitenland die de leerling-vlieger dan ontvangt. De hogere toelage buitenland is niet alleen bedoeld als compensatie voor het wegvallen van het inkomen van de partner. De toelage buitenland van militairen met gezinsleden in het buitenland bevat namelijk voor een deel ook een duurtecorrectie in verband met de hogere kosten van levensonderhoud in het buitenland. In de berekening van de toelage buitenland wordt voor deze categorie militairen een groter deel van het netto salaris voor duurte gecorrigeerd. De hogere kosten van levensonderhoud worden voor een militair met zijn partner in de VS voor een groter deel gecompenseerd dan voor de militair zonder partner daar. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet terecht is dat een militair met een partner in de VS naast een hogere compensatie van de kosten van levensonderhoud ook nog een tegemoetkoming in de voedingskosten van de leerling-vlieger zelf ontvangt. De rechtbank acht dit standpunt van verweerder niet onredelijk.
5.2
Door de leerling-vlieger brief zijn de leerlingen deels in gelijkwaardige positie gebracht als een geplaatste militair. Strikt genomen hebben zij daarop geen aanspraak. Het uitgangspunt in het VBD is dat iedereen die in het buitenland geplaatst is en van rijkswege is gehuisvest, geen partner kan meenemen. Dat daar in dit geval een uitzondering op gemaakt is, is een gunst. Met verweerders toelichting acht de rechtbank het aannemelijk dat er sprake was van onjuiste uitvoeringspraktijk door zowel de tegemoetkoming voedingskosten als de hoge buitenlandtoelage toe te kennen. Daartoe acht de rechtbank van belang dat het verschil tussen het alleen ontvangen van een tegemoetkoming in de voedingskosten en het ontvangen van zowel deze tegemoetkoming als ook de verhoogde buitenlandtoelage, een zeer groot verschil in maandelijks inkomen oplevert. Dit grote verschil wordt door eiser niet gerechtvaardigd. Eisers betoog dat hij met de verhoogde buitenlandtoelage maar €200,- voordeliger uit is dan een leerling zonder partner maakt – voor zover aangenomen moet worden dat dit zo is - naar het oordeel van de rechtbank niet dat aan eiser ook de tegemoetkoming in de voedingskosten gegeven dient te worden. Zoals verweerder ter zitting uitgelegd heeft dient de systematiek van het VBD gevolgd te worden. Dat het voordeel voor eiser in de praktijk niet zo hoog is als hij zijn partner meeneemt doet daar niet aan af. Zoals gezegd is de toestemming om een partner mee te nemen in dit geval een gunst die aan eiser is verleend. Eiser dient zelf een afweging te maken of hij daar gebruik van wil maken.
6. Verweerder heeft aangegeven dat aan andere leerling-vliegers met een partner in de VS ook geen tegemoetkoming in de voedingskosten werd toegekend. De rechtbank heeft geen reden hieraan te twijfelen. Zij ziet in de zaak met zaaknummer SGR 20/4368 [3] bevestiging van die uitvoeringspraktijk. In die zaak heeft verweerder de betrokken leerling-vlieger op 20 januari 2016 meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in voedingskosten omdat hij een verhoogde toelage buitenland ontvangt en met zijn partner gebruik maakt van huisvesting van Defensie. Verweerder is medio augustus 2020 bekend geworden dat sinds 2017 een onjuiste uitvoeringspraktijk is ontstaan.
In het verweerschrift heeft verweerder uitgelegd waarom geen sprake is van gelijke gevallen met de zaak Sekyireh en Kok. Het komt er op neer dat het in de praktijk nog steeds moeilijk blijkt om de uitvoeringspraktijk met de voedingskosten aan te passen. Dat is te verklaren omdat de uitvoering decentraal belegd is. Daardoor gaat het zo nu en dan nog steeds mis. Deze fouten worden door verweerder gerepareerd zodra ze bekend raken.
7. Dat tijdens de voorlichting voorafgaande aan eisers detachering onjuiste informatie is verstrekt, kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Gebleken is immers dat sprake was van een onjuiste uitvoeringspraktijk. Er is geen rechtsgrond om te oordelen dat verweerder de vóór het verblijf van eiser in de VS ontstane onjuiste uitvoeringspraktijk moet blijven toepassen.
8. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste ambtenarenrechter komt aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Afhankelijk van de omstandigheden dient ter vermijding van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel in de herstelbeslissing in de meeste gevallen een korte of langere afbouw- of gewenningsperiode te worden geregeld. Herstel met een korte afbouwperiode wordt in het algemeen aanvaardbaar geacht wanneer snel na de foutieve beslissing wordt overgegaan tot correctie van de fout. Wanneer de te herstellen beslissing zeer lange tijd rechtskracht heeft gehad en er ook andere omstandigheden aan de orde zijn waardoor de herstelbeslissing een ingrijpend karakter heeft, brengt het rechtszekerheidsbeginsel met zich dat een verdergaande voorziening wordt getroffen. [4]
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een redelijke afbouwregeling heeft aangeboden. Hiertoe acht de rechtbank van belang dat eiser alleen van 31 maart 2019 tot en met het primaire besluit op 25 augustus 2020 aanspraak maakte op de tegemoetkoming. De tegemoetkoming maakt ook niet een substantieel deel uit van eisers inkomen. Gelet hierop vindt de rechtbank een afbouwregeling tot 1 december 2020 redelijk.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.