Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL22.26961
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer: [nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Pals),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. G.J. Westendorp).
Procesverloop
In het besluit van 2 november 2022 (primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘tijdelijke humanitaire gronden’ afgewezen.
In het besluit van 29 december 2022 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres komt uit Nigeria. Zij heeft op 23 mei 2022 in Nederland een asielaanvraag ingediend. Die aanvraag is op 20 oktober 2022 niet in behandeling genomen omdat Italië op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is geacht. Dat besluit staat in rechte vast. [1]
2. De gemachtigde van eiseres heeft tijdens de asielprocedure, in de zienswijze van
18 oktober 2022, gemeld dat eiseres slachtoffer was van mensenhandel en dat eiseres daarvan aangifte wilde doen. Op 25 oktober 2022 heeft eiseres inderdaad aangifte gedaan van mensenhandel. De kennisgeving van de aangifte van 31 oktober 2022 is ambtshalve aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Op 1 november 2022 heeft het Openbaar Ministerie (OM) eiseres bericht geen vervolging te kunnen instellen, omdat Nederland geen rechtsmacht heeft over de gepleegde feiten en haar aanwezigheid in Nederland voor het OM gelet hierop niet noodzakelijk is (het sepotbesluit). De staatssecretaris heeft de aanvraag daarom afgewezen.
Wat is het beoordelingskader?
3. De staatssecretaris heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Op grond van die bepaling kan de staatssecretaris een slachtoffer voor mensenhandel een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen voor zover sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan.
De staatssecretaris verleent aan een vreemdeling op wie de Dublinverordening van
toepassing is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 enkel
een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel nadat het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Dat staat in paragraaf B8/3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000).
4. Eiseres heeft een beroep gedaan op Richtlijn 2004/81 over slachtoffers van mensenhandel die meewerken aan opsporing en vervolging van de dader. In artikel 6 van Pro die richtlijn zijn bepalingen opgenomen over de bedenktijd. In artikel 7 zijn Pro waarborgen opgenomen over de behandeling voorafgaand aan de afgifte van een verblijfstitel. In artikel 8 staan Pro de voorwaarden voor de afgifte en de verlenging van een verblijfstitel.
Is Richtlijn 2004/81 onjuist geïmplementeerd?
5. Eiseres betoogt dat Richtlijn 2004/81 ten onrechte alleen in beleidsregels is geïmplementeerd. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar een artikel van de onderzoeksjournalisten Monica Lam en Sofia Turati van 24 mei 2022 voor Lost of Europe, in welk artikel wordt verwezen naar verklaringen van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel Herman Bolhaar en Gerrie Lodder, docent en onderzoeker aan de Universiteit Leiden. Daarnaast is gewezen op een noot [2] naar aanleiding van het arrest O.T.E. van 20 oktober 2022 [3] en de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2022. [4]
5.1.
Dit betoog slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de staatssecretaris terecht dat Richtlijn 2004/81 niet (enkel) is geïmplementeerd in beleidsregels. De basis voor het bieden van bedenktijd en het onthouden van het nemen van verwijderingsmaatregelen in die periode, zoals bepaald in artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 8, aanhef en onder k, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Uit artikel 11, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 volgt dat de vreemdeling tijdens die bedenktijd recht heeft op voorzieningen, in overeenstemming met artikel 7 van Pro Richtlijn 2004/81. De basis voor het verlenen van een verblijfstitel aan slachtoffers van mensenhandel, zoals bepaald in artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 3.48, eerste lid, van het Vb 2000. De artikelen 6, 7 en 8 van Richtlijn 2004/81 zijn formeel gezien dan ook op de juiste wijze geïmplementeerd. [5]
Is eiseres geen bedenktijd geboden en is zij benadeeld?
6. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris haar ten onrechte, omdat zij een Dublinclaimant is, geen bedenktijd heeft geboden op grond van artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81. Volgens eiseres maakt deze richtlijn geen onderscheid tussen categorieën derdelanders. Eiseres is door het ontbreken van een bedenktijd benadeeld, omdat zij geen effectieve toegang heeft gekregen tot bijstand en tot haar rechten als slachtoffer van mensenhandel. Eiseres heeft gewezen op de onder 5 genoemde rechtspraak.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat het beroep betrekking heeft op de gehandhaafde afwijzing van de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel. De vraag of al dan niet een (formele) bedenktijd gegund had moeten worden ziet op de periode vóór die aanvraag. Eiseres heeft niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken dat die bedenktijd tot een ander besluit op haar aanvraag had kunnen leiden. De beroepsgrond kan de rechtmatigheid van het bestreden besluit dus niet aantasten. [6]
De rechtbank overweegt daarnaast dat niet gebleken is dat eiseres door het ontbreken van een bedenktijd is benadeeld. De bedenktijd heeft volgens artikel 6 van Pro Richtlijn 2004/81 tot doel te waarborgen dat de vreemdeling kan herstellen en zich kan onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten waarvan deze slachtoffer is of is geweest, zodat de vreemdeling met kennis van zaken kan beslissen om al dan niet met de bevoegde autoriteiten mee te werken. Ondanks dat eiseres geen formele bedenktijd is geboden heeft zij voldoende gelegenheid gehad om zich te beraden over het doen van aangifte. Eiseres heeft op 23 mei 2022 een asielaanvraag ingediend. Zij heeft tijdens haar gehoor niet gesproken over mensenhandel, maar later met haar gemachtigde wel en ze heeft dat ingebracht in de zienswijze. Zij heeft daarbij, in samenspraak met haar gemachtigde, ook aangekondigd aangifte te willen doen, wat eiseres op 25 oktober 2022 heeft gedaan. Inmiddels waren al ruim vijf maanden verstreken sinds eiseres in Nederland om asiel vroeg, terwijl de personen voor wie zij stelt te vrezen in Italië zijn. Uit het feit dat eiseres aangifte heeft gedaan, blijkt ook dat zij zich bewust was van de haar op grond van Richtlijn 2004/81 toekomende rechten. Daarnaast had eiseres in de periode voorafgaand aan deze aangifte recht op voorzieningen en rechtsbijstand en is in die periode tegen haar geen verwijderingsmaatregel ten uitvoer gelegd. Het niet formeel verlenen van een bedenktijd heeft dus geen nadelige gevolgen voor haar gehad. De beroepsgrond slaagt ook daarom niet.
Is het onderscheid in het beleid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen in overeenstemming met Richtlijn 2004/81?
7. Eiseres voert aan dat de staatssecretaris in zijn beleid ten onrechte onderscheid maakt tussen Dublinclaimanten en andere categorieën derdelanders. Dublinclaimanten krijgen volgens dat beleid alleen een verblijfsvergunning op grond van mensenhandel wanneer hun aanwezigheid noodzakelijk is voor het strafrechtelijk onderzoek, terwijl Richtlijn 2004/81 geen onderscheid maakt tussen verschillende categorieën derdelanders. Het afschaffen van dit gunstige beleid voor Dublinclaimanten is daarnaast in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres heeft ter nadere onderbouwing van deze beroepsgrond gewezen op het artikel ‘Nederland stuurt slachtoffers mensenhandel terug naar Italië ondanks risico op herhaalde uitbuiting’ van 24 mei 2022 van Monica Lam en Sofia Turati, de antwoorden op kamervragen van de ChristenUnie van 14 juli 2022, het rapport ‘In Europa uitgebuit, nergens beschermd’ van het Leger des Heils van juni 2022 en het rapport ‘Structuur en modus operandi van Nigeriaanse criminele netwerken’ van het Expertisecentrum Mensenhandel & Mensensmokkel van 8 juli 2022.
7.1.
Tot de wijziging van het beleid [7] maakte de staatssecretaris in paragraaf B8/3 van de Vc 2000 geen onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen. Volgens het toen geldende beleid werd binnen 24 uur na de kennisgeving van de aangifte van mensenhandel een verblijfsvergunning verleend. Na de beleidswijziging geldt dit niet meer voor Dublinclaimanten. Bij Dublinclaimanten is het moment van besluitvorming over het verlenen van een verblijfsvergunning sindsdien gekoppeld aan het bericht van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel al dan niet noodzakelijk is.
7.2.
De staatssecretaris stelt terecht dat sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten, omdat het verlenen van een verblijfsvergunning aan een Dublinclaimant, zonder te weten of daadwerkelijk wordt voldaan aan de vereisten van artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81, tot gevolg heeft dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag. De rechtbank acht ook van belang dat de staatssecretaris onbetwist heeft gesteld dat het overgrote deel van de aangiftes van mensenhandel door Dublinclaimanten tot sepotbesluiten leidt, omdat er onvoldoende aanknopingspunten zijn met de Nederlandse jurisdictie. De staatssecretaris heeft er verder terecht op gewezen dat eiseres, omdat Richtlijn 2004/81 ook van toepassing is op Italië, in Italië aangifte kan doen.
De rechtbank stelt verder vast dat Richtlijn 2004/81 niet verplicht tot het verlenen van een verblijfsvergunning in de periode tussen het doen van aangifte en de beslissing van het OM. Dit betekent dat het beleid van de staatssecretaris om in het geval van niet-Dublinclaimanten wel een verblijfsvergunning te verlenen, begunstigend beleid is, als bedoeld in artikel 4 van Pro Richtlijn 2004/81. Met het beleid om dat in het geval van Dublinclaimanten niet te doen, voldoet de staatssecretaris nog steeds aan Richtlijn 2004/81. Uit geen van de bepalingen uit Richtlijn 2004/81 valt af te leiden dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden teruggedraaid. Eiseres heeft niet geconcretiseerd waarom dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zo ver dat geen beleidswijziging ten nadele van eiseres mag worden ingevoerd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Voldeed eiseres op enig moment aan de voorwaarden?
8. Eiseres betoogt dat uit het sepotbesluit van 1 november 2022 volgt dat naar aanleiding van de aangifte op 28 oktober 2012 strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Tot het sepotbesluit voldeed eiseres hierdoor enkele dagen aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro Richtlijn 2004/81. De staatssecretaris had haar daarom over deze periode de gevraagde verblijfsvergunning moeten verlenen.
8.1.
Niet in geschil is dat eiseres vanaf het sepotbesluit niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 3.48, eerste lid, van het Vb 2000. Het betoog dat eiseres eerder, vanwege het verrichte strafrechtelijke onderzoek, aan die voorwaarden voldeed, volgt de rechtbank niet. Uit het sepotbesluit blijkt niet dat sprake is geweest van strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan. Het sepotbesluit meldt immers dat Nederland geen rechtsmacht toekomt en alleen daarom al niet tot nader onderzoek wordt overgegaan. Ook is aangegeven dat wegens een gebrek aan opsporingsindicaties de aangifte niet is doorgezonden naar het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel. De omstandigheid dat de politie, om tot die conclusie te komen, enig onderzoek heeft gedaan rechtvaardigt niet de conclusie dat is voldaan aan de voorwaarden. Uit artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81 volgt immers dat de lidstaat “bekijkt” of het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling op het grondgebied verblijft. Dat impliceert een beoordeling. Het opnemen van de aangifte en de daaropvolgende onderzoekshandelingen door de politie, zoals het horen, geven samen met het oordeel van de OM invulling aan dit “bekijken” en zijn dus niet al voldoende om een verblijfstitel af te geven. De lezing van eiseres zou bovendien met zich meebrengen dat het enkel doen van aangifte en elke vorm van onderzoek, hoe summier ook, al voldoende zou zijn om een verblijfstitel af te geven. In dat geval zou de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81, genoemde voorwaarde dat het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling in de lidstaat verblijft, alle betekenis verliezen.
De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Had de staatssecretaris moeten horen
9. Eiseres voert tot slot aan dat de staatssecretaris haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
9.1.
Van het horen mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht worden afgezien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het primaire besluit en wat eiser daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, mede bezien in het licht van wat hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank aan deze maatstaf voldaan. De staatssecretaris heeft er terecht op gewezen dat de bezwaargronden geen betrekking hadden op de individuele merites van de zaak maar op formeel juridische punten zoals de implementatie van Richtlijn 2004/81, het al dan niet toekennen van bedenktijd en het onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere derdelanders. De rechtbank neemt ook in aanmerking dat artikel 3.48, eerste lid, onder a, van het Vb 2000 een algemeen verbindend voorschrift betreft waarbij de staatssecretaris geen beslissingsruimte heeft om in afwijking van de voorwaarde dat sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek over te gaan tot vergunningverlening. [8] Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft daarom geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.