Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.15910
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam] , eiseres
V-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. H.J. Janse),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.R. de Groot).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van ‘nareis’ asiel voor verblijf bij vader (referent).
De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 4 juni 2021 afgewezen.
Met het bestreden besluit van 2 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Totstandkoming van het besluit
1. Op 2 januari 2020 is aan referent een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Op 24 maart 2020 heeft referent een aanvraag ingediend voor een mvv nareis voor zijn gestelde dochter. Daarnaast heeft referent op dezelfde datum een aanvraag mvv ingediend ten behoeve van vijf andere kinderen en zijn echtgenote.
2. Bij besluit van 4 juni 2021 is aan referent medegedeeld dat de Nederlandse ambassade te Addis Abeba is gemachtigd aan de vijf kinderen van referent en zijn echtgenote een mvv te verlenen.
3. In het primaire besluit heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat referent de identiteit van eiseres en de familierechtelijke relatie met haar niet heeft aangetoond aan de hand van originele en officiële documenten. Niet is gebleken van bewijsnood.
Al was referent wel geslaagd in het aantonen van de identiteit en de familierechtelijke relatie dan nog zou de staatssecretaris de aanvraag hebben afgewezen. Er is geen sprake van een feitelijke gezinsband tussen referent en eiseres. Die is namelijk verbroken volgens de staatssecretaris. Eiseres heeft echter wel een feitelijke gezinsband met haar moeder. Voorts is de identiteit en de familierechtelijke relatie van de achterblijvende ouder niet aangetoond door middel van officiële documenten. Niet kan worden geverifieerd of de achterblijvende ouder ook daadwerkelijk toestemming heeft gegeven voor het uitreizen van eiseres.
4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit. Referent en de gemachtigde van eiseres hebben het bezwaar op 4 november 2022 toegelicht in een hoorzitting.
5. De staatssecretaris heeft vervolgens besloten om referent en eiseres een DNA-onderzoek aan te bieden in Ethiopië (Addis Abeba) dan wel in Soedan (Khartoum) via het IOM. Eiseres heeft aangegeven dat het voor haar onmogelijk en zeer gevaarlijk is om Eritrea legaal te verlaten voor DNA-onderzoek in Ethiopië of Soedan. Eiseres zal binnenkort in dienst moeten. Het is voor haar wel mogelijk om binnen Eritrea DNA af te staan op de Italiaanse ambassade te Asmara met behulp van het IOM of de UNHCR.
6. De staatssecretaris heeft aangegeven dat de IND geen mogelijkheden heeft om in Eritrea DNA-onderzoek op te starten. De staatssecretaris verwijst naar Werkinstructie 2022/7. De staatssecretaris heeft voorts aangeboden eiseres nog enige tijd uitstel te verlenen Eritrea te verlaten en de behandeling van het bezwaarschrift aan te houden. Indien eiseres er niet in slaagt af te reizen voor DNA-afname, zal de staatssecretaris de aanvraag afwijzen vanwege het niet beschikbaar zijn voor nader onderzoek.
7. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.
De aanvraag wordt afgewezen, omdat eiseres niet beschikbaar is voor DNA-onderzoek. De staatssecretaris acht het aannemelijk dat eiseres op het moment van de aanvraag niet in het bezit was van een Eritrese identiteitskaart of paspoort. Met de overgelegde kopie van de Eritrese studentenkaart heeft eiseres een begin van bewijs van de identiteit verstrekt. Met de kerkelijke doopakte en de kopie van de identiteitskaart van de moeder van eiseres heeft zij een geringe mate van bewijs geleverd voor de familierechtelijke relatie tussen eiseres en referent. De feitelijke gezinsband acht de staatssecretaris vooralsnog aannemelijk.
De integrale beoordeling valt in het voordeel van eiseres uit. De staatssecretaris heeft eiseres het voordeel van de twijfel gegeven op grond van de afgelegde verklaringen en de overgelegde documenten. De staatssecretaris heeft eiseres een DNA onderzoek aangeboden om de familierechtelijke relatie tussen eiseres en referent vast te kunnen stellen. Op dit moment heeft het IOM geen permanente vestiging in Eritrea. Ook de UNHCR heeft geen vestiging en mandaat in Eritrea. Noch daargelaten of hier sprake is van een zeer bijzondere en schrijnende zaak kan verweerder het IOM of de UNHCR in Eritrea niet inschakelen voor afname van DNA-materiaal. Nu het bezwaar lange tijd is aangehouden en er geen concrete datum bekend is wanneer eiseres wel beschikbaar voor DNA-onderzoek zal zijn, acht de staatssecretaris het niet opportuun langer te wachten met beslissen. De aanvraag wordt daarom afgewezen, omdat eiseres niet beschikbaar is voor DNA-onderzoek. De identiteit van eiseres en de familierechtelijke relatie met referent (en haar moeder) kan niet worden vastgesteld.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt de handhaving van de weigering om eiseres een mvv nareis te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
9. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Heeft de staatssecretaris af moeten zien van het DNA-onderzoek?
10. Eiseres heeft aangevoerd dat een inwilliging in de zaak van eiseres in de rede ligt nu haar ten aanzien van de identiteit en de familierechtelijke relatie het voordeel van de twijfel is gegund. Een DNA-onderzoek is dan niet meer nodig.
11. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:245, heeft de Afdeling het beoordelingskader in nareiszaken uiteengezet en genuanceerd. In de uitspraak van 31 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:969) heeft de Afdeling geoordeeld dat dat beoordelingskader in nareiszaken ook relevant is in zaken als de onderhavige, waarin de Gezinsherenigingsrichtlijn van toepassing is en de referent een vluchtelingenstatus heeft. Dat betekent dat verweerder al het geleverde bewijs in onderlinge samenhang moet bezien, rekening moet houden met alle relevante elementen en ervoor moet zorgen dat de eisen die hij aan het bewijs stelt evenredig zijn aan die elementen. Ook moet de staatssecretaris kenbaar gemotiveerd beoordelen of de vreemdeling het voordeel van de twijfel verdient. Bovendien moet verweerder bij zijn beoordeling rekening houden met de informatie in het Algemeen Ambtsbericht Eritrea van november 2020 over de beschikbaarheid van Eritrese documenten en wat de Afdeling hierover in haar uitspraak van 26 januari 2022 heeft overwogen.
12. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de staatssecretaris een nieuwe werkinstructie (WI) opgesteld voor de wijze waarop de identiteit en de familierechtelijke relatie in nareiszaken wordt vastgesteld (WI 2022/7). Deze werkinstructie is analoog van toepassing op reguliere aanvragen in het kader van gezinshereniging waarvan de referent houder is van een verblijfsvergunning asiel. In deze werkinstructie staat, voor zover hier van belang, het volgende:
De IND beoordeelt op basis van de overgelegde documenten en/of afgelegde verklaringen, in onderlinge samenhang bezien, of de identiteit en de familierechtelijke relatie aannemelijk zijn gemaakt. Naar gelang de uitkomst van deze integrale beoordeling wordt overgegaan tot een inwilliging, een afwijzing of een nader onderzoek. […]
De IND hoeft geen voordeel van de twijfel te geven (en dus nader onderzoek aan te bieden), als sprake is van contra-indicaties. […]
Als de integrale beoordeling in het voordeel van de vreemdeling uitvalt, zijn er twee opties mogelijk. Er kan worden overgegaan tot nader onderzoek, of de zaak kan worden ingewilligd. Indien de identiteit en feitelijke gezinsband voldoende aannemelijk zijn gemaakt, kan worden overgegaan tot inwilliging van de aanvraag zonder nader onderzoek. […] Ongeacht of de IND het voordeel van de twijfel gunt of niet: er moet altijd een integrale beoordeling plaatsvinden. […]
13. De rechtbank begrijpt het bestreden besluit zo dat op basis van de integrale beoordeling van documenten en verklaringen de feitelijke gezinsband tussen referent en eiseres vooralsnog aannemelijk wordt geacht en dat wordt aangenomen dat eiseres een begin van bewijs heeft geleverd voor de familierechtelijke relatie tussen eiseres en referent. Het feit dat eiseres in zoverre het voordeel van de twijfel krijgt betekent echter niet dat verweerder vervolgens geen nader onderzoek meer kan (laten) verrichten dan wel aanbieden en een inwilliging de volgende stap moet zijn.
14. De staatssecretaris wordt gevolgd in zijn standpunt dat de op dit moment door eiseres overgelegde documenten zowel op zichzelf als in samenhang bezien niet een overtuigend bewijs van de gestelde familierechtelijke relatie tussen referent en eiseres vormen dat op basis daarvan die familierechtelijke relatie zonder nader onderzoek kan worden aangenomen. DNA-onderzoek kan de nog aanwezige twijfel wegnemen De staatssecretaris heeft aldus een DNA-onderzoek mogen verlangen om te kunnen vaststellen of eiseres daadwerkelijk de dochter is van referent alvorens tot inwilliging van de aanvraag over te gaan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Mocht de staatssecretaris DNA-onderzoek in het buitenland verlangen?
15. Subsidiair voert eiseres aan dat het niet redelijk is om van haar te vragen een DNA-onderzoek te laten verrichten in Ethiopië. Het is niet mogelijk het land legaal dan wel illegaal te verlaten, omdat de Eritrese overheid geen paspoorten verstrekt en geen uitreis mogelijk maakt voor haar eigen onderdanen. Eiseres loopt het risico te worden opgepakt bij controles aan de grens. Daarom is bij herhaling verzocht om te kijken naar een andere wijze om DNA-onderzoek te doen op een andere plaats (Italiaanse ambassade of via IOM of UNHCR). Dat de staatssecretaris daartoe geen mogelijkheden ziet, dient niet voor rekening en risico van eiseres te komen. Ten onrechte heeft de staatssecretaris op het bezwaar beslist ondanks verzoeken om aanhouding van eiseres. Eiseres doet een beroep op een uitspraak van de rechtbank Rotterdam, van 3 mei 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6399. De risico’s die eiseres loopt bij detentie en militaire dienstplicht zijn dermate groot dat dit als een reëel risico op een onmenselijke behandeling wordt gekwalificeerd. Eiseres is recent nog in ieder geval één keer naar de grens gereisd, maar zij zag daar zoveel militairen, dat zij onverrichterzake is teruggekeerd. De enkele vaststelling dat noch de UNHCR, noch IOM in staat zijn om te faciliteren, is onvoldoende om vast te stellen dat in het geheel niet mogelijk is om op een andere wijze wellicht het onderzoek te laten verrichten
16. Zoals hiervoor is overwogen heeft de staatssecretaris in de door eiseres ingebrachte documenten en gegeven verklaringen aanleiding gezien om eiseres tegemoet te komen in haar bewijslast door aan haar nader onderzoek naar de familierechtelijke relatie met referent aan te bieden. Hiermee geeft de staatssecretaris uitvoering aan zijn deel van de samenwerkingsverplichting zoals die voortvloeit uit het arrest E. van het Hof. Het nader onderzoek naar de familierechtelijke relatie is door de staatssecretaris aan eiseres aangeboden in de vorm van een DNA-onderzoek op de Nederlandse ambassade in Ethiopië of Soedan.
17. De rechtbank overweegt dat wanneer de staatssecretaris, ter uitvoering van zijn deel van de samenwerkingsverplichting, besluit tot het aanbieden van nader onderzoek naar de familierechtelijke relatie, hij dat onderzoek op zodanige wijze moet aanbieden en organiseren dat de betrokkenen een daadwerkelijke en reële mogelijkheid hebben aan dit onderzoek deel te nemen. Het aangeboden onderzoek mag geen ‘lege huls’ zijn in die zin dat de staatssecretaris geen werkelijke uitvoering en invulling aan zijn deel van de samenwerkingsverplichting geeft.
18. Niet in geschil is dat om aan het DNA-onderzoek op de Nederlandse ambassade in Ethiopië (of Soedan) te kunnen deelnemen eiseres Eritrea illegaal zal moeten uitreizen.
19. Het Algemeen ambtsbericht Eritrea van mei 2022 bevat onder meer de volgende informatie. Er vinden mensenrechten schendingen plaats en er zijn aanwijzingen dat een groot deel van de wandaden gepleegd wordt door Eritreese soldaten. Het gaat dan onder andere om plunderingen, gerichte en willekeurige aanvallen, standrechtelijk executie, ontvoeringen en verkrachting (vaak door meerdere soldaten en gedurende langere tijd).
Het blijkt vrijwel onmogelijk het land legaal te verlaten (p.19, 20 en 21). Er is sprake van strenge bewaking in de grensgebieden en bij de grenzen met zowel Ethiopië als Soedan. Het illegaal oversteken van de grens met zowel Ethiopië als Soedan is (qua route) zwaar en (qua veiligheid) risicovol. En er vindt willekeurige bestraffing plaats van personen die de grens illegaal proberen over te steken (p.20 en 21). Daarbij komt dat ook vrouwen tussen de achttien en veertig jaar, en mogelijk jonger of ouder, geacht worden zich te melden voor de dienstplicht. Als het gaat om de dienstplicht is het van belang dat Eritrea geen rechtstaat is met regels die voor iedereen gelden. Lokale en lagere machthebbers hebben alle vrijheid om hun macht discretionair te gebruiken, zolang zij de belangen van de president behartigen. Hierdoor bestaat er veel willekeur en straffeloosheid; dienstplichtigen zijn volledig overgeleverd aan hun leidinggevende. In een omgeving waarin militaire commandanten eveneens rechterlijke macht bezitten over hun dienstplichtigen, is het onmogelijk voor slachtoffers om bescherming te krijgen tegen grensoverschrijdend gedrag. Hierdoor komen seksueel misbruik en verkrachting vaak voor en blijven deze daden onbestraft (p. 38 en 39). Verder wordt melding gemaakt van het feit dat geweld tegen vrouwen onbespreekbaar is en dat het daardoor onmogelijk is hiertegen bij de autoriteiten bescherming in te roepen (p. 43).
20. Gelet hierop acht de rechtbank het in dit geval niet redelijk om van eiseres te verlangen dat zij probeert Eritrea illegaal uit te reizen voor het ondergaan van DNA-onderzoek. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het gaat om een jonge vrouw van 19 jaar, dat zij de illegale oversteek aan de buitengrens van Eritrea zal moeten maken, dat die oversteek (qua route en veiligheid) niet zonder gevaren is, dat zij dienstplichtig is en dus eigenlijk geacht wordt zich te melden, dat zij er – mede gelet op de hiervoor beschreven situatie - alle belang bij heeft om “onder de radar te blijven” en te voorkomen dat zij doordat zij bij de grens wordt opgepakt gedwongen zal worden haar dienstplicht te vervullen. Dat het leven in Eritrea op dit moment ook zonder een illegale oversteek niet zonder risico’s en gevaren is, maakt de beoordeling niet anders. Voldoende aannemelijk is dat eiseres door een illegale oversteek of pogingen een risico moet nemen dat gelet op de situatie in Eritrea niet van haar gevraagd mag worden.
21. Gelet op het voorgaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat het voor eiseres, vanuit menselijk oogpunt bezien, niet daadwerkelijk en reëel mogelijk is om deel te nemen aan het door de staatssecretaris aangeboden DNA-onderzoek op de Nederlandse ambassade in Ethiopië of Soedan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris niet heeft kunnen volstaan met het aanbieden van DNA-onderzoek op de Nederlandse ambassade in Ethiopië of Soedan. De staatssecretaris had op zoek moeten gaan naar een alternatieve manier waarop het nader onderzoek naar de familierechtelijke relatie op een daadwerkelijke en reële wijze aan eiseres kon worden aangeboden. In dat kader is van belang dat de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende heeft onderzocht of het mogelijk is om een DNA-onderzoek in Eritrea te faciliteren. De staatssecretaris heeft gesteld dat hij hiervoor niet kan samenwerken met UNHCR of IOM omdat deze organisaties op dit moment niet actief zijn in Eritrea. De staatssecretaris heeft evenwel niet uitgezocht of het mogelijk is in dit verband samen te werken met een EU-lidstaat die wel een diplomatieke vertegenwoordiging in Eritrea heeft. De enkele stelling van de staatssecretaris dat hij sterk hecht aan het verrichten van eigen, zelfstandig onderzoek en het niet wenselijk acht afhankelijk te zijn van andere EU-lidstaten omtrent het laten verrichten van een DNA-onderzoek en dat er daarnaast ook geen sprake is van een uitzonderlijke situatie die aanleiding geeft om samen te werken, is onvoldoende om te concluderen dat het niet mogelijk is om een DNA-onderzoek in Eritrea te faciliteren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3117, rechtsoverwegingen 4.1. en 4.2, waaruit volgt dat de staatssecretaris onder omstandigheden gehouden kan zijn om aanvullend onderzoek in het land van herkomst van de vreemdeling op enige wijze te faciliteren en dat dit faciliteren onder omstandigheden ook kan bestaan uit samenwerking met een andere EU-lidstaat of ten minste een onderzoek door verweerder naar die mogelijkheid. Gelet op al wat er is overwogen, in samenhang bezien, is de rechtbank van oordeel dat er in dit specifieke geval sprake is van omstandigheden als bedoeld in voormelde Afdelingsuitspraak die aanleiding geven om op zijn minst te onderzoeken of het mogelijk is om in samenwerking met een wel diplomatiek in Eritrea aanwezige EU-lidstaat aan eiseres in Eritrea een DNA-onderzoek aan te bieden. Voor zover de staatssecretaris zijn bezwaren om voor een DNA-onderzoek samen te werken met een in Eritrea aanwezige EU-lidstaat grondt op de gedachte dat daarmee de soevereiniteit van Nederland wordt aangetast, overweegt de rechtbank dat niet valt in te zien dat daarvan sprake zou zijn. Het is en blijft de staatssecretaris die een besluit neemt naar aanleiding van het resultaat van die samenwerking, die bevoegdheid wordt met de samenwerking niet overgedragen aan de andere EU-lidstaat. In aanvulling hierop overweegt de rechtbank dat de staatssecretaris in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom hij samenwerking met een andere EU-lidstaat zoals hiervoor bedoeld vanuit diplomatiek oogpunt onwenselijk acht en dat verder ook niet valt in te zien dat die andere EU-lidstaat wordt overspoeld met verzoeken indien de staatssecretaris in een uitzonderlijk geval zoals hier aan de orde de samenwerking opzoekt.
22. De stelling van de staatssecretaris dat niet valt in te zien wat voor nut het heeft om DNA-onderzoek in Eritrea te faciliteren omdat eiseres Eritrea uiteindelijk toch moet uitreizen om bij een Nederlandse vertegenwoordiging een mvv af te halen, werpt geen ander licht op hetgeen hiervoor is overwogen. Als de omstandigheden van het geval aanleiding geven om nader onderzoek, waaronder DNA-onderzoek, in het land van herkomst van de vreemdeling te faciliteren, dan mag de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank niet afzien van dit faciliteren enkel om de reden dat de vreemdeling later toch ook zal moeten uitreizen om een mvv op te halen. In dit verband acht de rechtbank van belang dat de situatie dat de vreemdeling zijn land moet uitreizen ten behoeve van een DNA-onderzoek wezenlijk verschilt van de situatie dat de vreemdeling zijn land moet uitreizen om een mvv af te halen. In de laatste situatie reist de vreemdeling immers uit met het vooruitzicht dat hij een mvv krijgt en op korte termijn met de referent herenigd wordt. In de eerste situatie gaat de vreemdeling een onzekere toekomst tegemoet, loopt de vreemdeling (zowel qua uitkomst als qua duur) bepaalde risico’s, bijvoorbeeld het risico ontheemd te raken in een land dat hij niet kent als hij niet terug kan keren. Van de vreemdeling die moet uitreizen enkel om zijn mvv op te halen mag daarom iets meer worden verwacht, bijvoorbeeld een nieuwe poging tot uitreis (als eerdere pogingen zijn mislukt), dan van de vreemdeling die moet uitreizen voor ‘slechts’ een DNA-onderzoek.
23. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de staatssecretaris het bestreden besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. Het beroep is gegrond en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. De staatssecretaris zal gelet op de aard van het gebrek een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres.
24. Omdat het beroep gegrond is, ziet de rechtbank aanleiding om de staatsecretaris te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van
€ 837,- en een wegingsfactor 1). Van eiseres is geen griffierecht geheven, zodat vergoeding van griffierecht door de staatsecretaris niet aan de orde is.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, rechter, in aanwezigheid van
mr. S. Derks, griffier en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op
www.rechtspraak.nl.
www.rechtspraak.nl.
De uitspraak is bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.