Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/1678
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2022 in de zaak tussen
Ravenhof II B.V., te Noordwijk, eiseres
(gemachtigde: mr. Th.F. Roest),
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
(gemachtigde: J. Aznag).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 21 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2022, gelijktijdig met de zaak onder nummer SGR 21/1664, waarin heden ook uitspraak wordt gedaan. Aan de zijde van eiseres zijn verschenen [A] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [B] , middels een videoverbinding.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Verweerder heeft meerdere verzoeken gekregen om handhavend op te treden tegen de bewoning door arbeidsmigranten van recreatiewoningen op Duinpark de Witte Raaf. Naar aanleiding van deze verzoeken heeft verweerder controles uitgevoerd, waarbij verweerder heeft geconstateerd dat de recreatiewoningen aan de Ravenhof 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 13, 14, 15 en 16 (de recreatiewoningen), waar eiseres eigenaar van is, worden bewoond door arbeidsmigranten. Deze recreatiewoningen hebben op grond van het toepasselijk bestemmingsplan Duinrand de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’.
Wat heeft verweerder besloten?
2.1
Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, hetgeen een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) oplevert. Deze last houdt in dat eiseres het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten dient te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. Hiertoe is eiseres een begunstigingstermijn tot 1 juni 2020 geboden. Bij besluit van 15 april 2020 is deze begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar. Indien verweerder na deze datum wederom een overtreding constateert, verbeurt eiseres van rechtswege een dwangsom van €5.000,- per constatering per woning (met een submaximum van €5.000,- per week) tot een maximum van €20.000,-.
2.2
Verweerder heeft, in afwijking van een advies van de bezwaaradviescommissie (commissie), het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de last gehandhaafd.
2.2.1
De commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen, indien de recreatiewoningen vóór de beslissing op bezwaar zijn gesloopt. Eiseres heeft tijdens de hoorzitting aangegeven dat de recreatiewoningen worden gesloopt en dat daarvoor in de plaats nieuwe recreatiewoningen worden gerealiseerd. Deze woningen zullen worden verkocht en de naam Ravenhof verdwijnt. Volgens de commissie is het daarom niet onaannemelijk dat de recreatiewoningen die na de sloop worden gebouwd, niet zullen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Er zijn geen aanwijzingen dat het doel en de strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich ertegen verzetten dat deze feiten en omstandigheden in de heroverweging worden betrokken. Het primaire besluit ziet immers op de beëindiging van het daadwerkelijk gebruik van de woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Als hiervan geen sprake meer is omdat de woningen ten tijde van het bestreden besluit zijn gesloopt, dan moet dit in de heroverweging worden betrokken.
2.2.2
Verweerder heeft zich niet kunnen verenigen met het advies van de commissie. Dat het aannemelijk zou zijn dat de herbouwde recreatiewoningen niet zullen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, is volgens verweerder onvoldoende om de herroeping van het primaire besluit te rechtvaardigen. Verweerder heeft daarbij in aanmerking genomen dat de last ook ziet op het beëindigd houden van de overtreding en dat ter plaatse herbouw zal plaatsvinden waardoor herhaling van de overtreding in de toekomst niet is uitgesloten. Na de herbouw behouden de nieuwe recreatiewoningen immers dezelfde huisnummers en kadastrale aanduiding. Er is daarom geen reden te concluderen dat de last zou zijn uitgewerkt. Bovendien is er geen aanleiding om onaannemelijk te achten dat de herbouwde recreatiewoningen niet voor huisvesting van arbeidsmigranten zullen worden gebruikt. Daarvoor is met name van belang dat eiseres heeft aangevoerd dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het laagseizoen noodzakelijk is om het recreatiepark rendabel te houden. Het belang van de rechtszekerheid en de effectieve handhaving verzetten zich tegen de herroeping van het primaire besluit.
Wat is het wettelijk kader?
3. Het wettelijk kader staat in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd en gehandhaafd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.
Strijd met het bestemmingsplan
5. Eiseres voert in de eerste plaats aan dat het door verweerder geconstateerde gebruik van de recreatiewoningen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe wijst zij op de tekst van artikel 1.62 van het bestemmingsplan, waarin ‘recreatiewoning’ is gedefinieerd als ‘een gebouw, geen kampeermiddel zijnde, dat bedoeld is voor recreatief verblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.’ Eiseres exploiteert een bungalowpark en verhuurt de recreatiewoningen aan particulieren die de desbetreffende woningen voor recreatieve doeleinden gebruiken. De betreffende woningen zijn daarom bedoeld voor recreatief gebruik als bedoeld in het bestemmingsplan. De incidentele verhuur aan arbeidsmigranten doet hier niet aan af. In dat geval zou de gemeenteraad van Noordwijk bij het vaststellen van het bestemmingsplan voor andere bewoordingen hebben gekozen. Eiseres noemt een aantal definities in het bestemmingsplan waarin de term ‘uitsluitend’ wordt gebruikt om het toegestane gebruik te bepalen.
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat het geconstateerde gebruik niet te verenigen is met het bestemmingsplan. De gronden met de betreffende recreatiewoningen hebben op basis van het bestemmingsplan ‘Duinrand’ de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’. Op grond van artikel 8.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. Het begrip ‘verblijfsrecreatie’ is niet gedefinieerd in de planregels. Bij gebreke van een definitie in de planregels dient de vraag wat daaronder wordt verstaan, aan de hand van het spraakgebruik te worden beantwoord. Volgens het spraakgebruik wordt onder ‘verblijfsrecreatie’ verstaan het verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. De huisvesting van arbeidsmigranten, die de recreatiewoningen bewonen in verband met hun werkzaamheden in Nederland, kan hiertoe niet worden gerekend, omdat het verblijf enkel gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding ontbreekt. [1] De definitie van het begrip ‘recreatiewoning’ doet hier niet aan af. Verweerder wordt gevolgd in het standpunt dat met de term ‘bedoeld’ in de definitie van recreatiewoning enkel duiding wordt gegeven aan de aard van het gebouw en dat hieruit geen ruimer gebruik voortvloeit dan op grond van artikel 8.1, aanhef en onder a, van de planregels is toegestaan, zijnde het gebruik voor verblijfsrecreatie. Het betoog van eiseres slaagt niet.
De heroverweging van het primaire besluit
7. Eiseres stelt dat verweerder ten tijde van de heroverweging ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de geplande sloop van de, verouderde, recreatiewoningen aan de Ravenhof en de realisatie van nieuwe recreatiewoningen ter vervanging daarvan. Door de sloop wordt de overtreding beëindigd, aangezien de betreffende woningen niet meer kunnen worden verhuurd aan arbeidsmigranten. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat de nieuwe, veel luxere, recreatiewoningen zullen worden verhuurd aan arbeidsmigranten, omdat deze daarvoor te duur zijn. Daarnaast voert eiseres inmiddels het beleid dat recreatiewoningen niet aan arbeidsmigranten worden verhuurd en de maximale verhuurperiode drie weken is. Mede gelet hierop kan eiseres de redenering waarmee verweerder is afgeweken van het advies van de commissie niet volgen. Eiseres betwist voorts te hebben aangevoerd dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het laagseizoen noodzakelijk is om het vakantiepark rendabel te maken. Eiseres betwist tevens dat de rechtszekerheid en het belang van effectieve handhaving zich er tegen verzetten het primaire besluit te herroepen. Verweerder heeft ten onrechte niet in aanmerking genomen dat de nieuw te realiseren recreatiewoningen op zijn vroegst in maart 2022 in gebruik kunnen worden genomen. De bevoegdheid om dan nog te handhaven op basis van het primaire besluit is tegen die tijd ‘uitgedoofd’. In dit kader verwijst eiseres naar de conclusie van A-G Wattel van 11 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:738).
8.1
De rechtbank stelt voorop dat bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [2]
8.2
Verder geldt dat bij de heroverweging van handhavingsbesluiten het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging dus in beginsel een tweeslag. In afwijking van de hoofdregel kan het bestuursorgaan hierbij echter geen gevolgen verbinden aan feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit, voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. [3]
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het gegeven dat ten tijde van het bestreden besluit met de sloop van de recreatiewoningen aan de Ravenhof was begonnen geen aanleiding hoeven zien de opgelegde last onder dwangsom voor die recreatiewoningen te herroepen. De rechtbank volgt de redenering van verweerder dat (de veronderstelling dat) niet aannemelijk is dat de nieuw te bouwen recreatiewoningen zullen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, onvoldoende is om die herroeping te rechtvaardigen. Het doel van de last onder dwangsom is immers om dat zeker te stellen, nu de last er mede op is gericht de overtreding beëindigd te houden. Hoewel aan eiseres kan worden toegegeven dat niet blijkt dat zij in bezwaar heeft aangevoerd dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het laagseizoen noodzakelijk is om het recreatiepark rendabel te houden, laat dat onverlet dat verhuur ten behoeve van arbeidsmigranten mogelijk is (en ook aantrekkelijk kan zijn). Zoals eiseres in bezwaar wel naar voren heeft gebracht, is het park buiten het hoogseizoen minimaal bezet en is het niet realistisch dat de recreatiewoningen het hele jaar aan recreanten worden verhuurd. De enkele omstandigheid dat de nieuwe recreatiewoningen veel duurder zullen zijn en het verhuurbeleid is gewijzigd, leidt mede in dat licht niet tot de conclusie dat deze niet aan arbeidsmigranten kunnen of zullen worden verhuurd. Eiseres heeft ter zitting nog aangevoerd dat de nieuwe recreatiewoningen niet op dezelfde plek zijn gerealiseerd als de oude recreatiewoningen en dat de huisnummers waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd zijn komen te vervallen. Nu eiseres deze stellingen voor het eerst in beroep ter zitting naar voren heeft gebracht en een concrete onderbouwing ontbreekt, kunnen deze niet leiden tot het oordeel dat verweerder er ten tijde van het bestreden besluit vanuit had moeten gaan dat de recreatiewoningen ten aanzien waarvan een overtreding heeft plaatsgevonden en waarvoor hij de last heeft opgelegd, niet meer te koppelen zijn aan de nieuwe recreatiewoningen. Van een situatie waarin met het in stand houden van de last onder dwangsom geen redelijk belang meer is gediend, is gelet op het voorgaande niet gebleken.
10. De rechtbank volgt voorts niet de stelling van eiseres dat de bevoegdheid om nog te handhaven op basis van het primaire besluit vanwege tijdverloop is uitgedoofd. De door eiseres aangehaalde conclusie van A-G Wattel op dit punt ziet op de situatie waarin voor het eerst bij de beslissing op bezwaar een last onder dwangsom wordt opgelegd. [4] Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor.
11. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende gemotiveerd van het advies van de commissie is afgeweken. Het betoog van eiseres slaagt niet.
De inhoud van de last
12. Eiseres stelt dat de last niet duidelijk is omschreven, waardoor er sprake is van een motiveringsgebrek. Het is onduidelijk wat precies de overtreding is en wat eiseres moet doen om deze te beëindigen. Zo is niet duidelijk of de bewoning door arbeidsmigranten of het gebruik door arbeidsmigranten verboden is. Ook is niet duidelijk of de overtreding is beëindigd indien alle arbeidsmigranten zoals beschreven in het primaire besluit de recreatiewoningen hebben verlaten. Tot slot is niet duidelijk wat moet worden verstaan onder ‘arbeidsmigrant’. Doordat verweerder dit begrip niet heeft afgebakend, worden ook grensgevallen verboden waarvan het niet de bedoeling kan zijn dat die onder het verbod vallen.
13. De rechtbank stelt voorop dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [5]
14. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de last niet voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd en dat er om die reden sprake zou zijn van een motiveringsgebrek. In het primaire besluit is vermeld dat op grond van 8.1. juncto 1.62 van het bestemmingsplan de recreatiewoningen alleen mogen worden gebruikt voor recreatief verblijf door gasten die elders hun hoofdverblijf hebben. Vervolgens is uiteengezet dat de overtreding bestaat uit het laten bewonen van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten: deze gebruiken de recreatiewoningen niet voor een recreatief verblijf, maar enkel voor een zakelijk doel, namelijk het verblijf dichtbij hun werk. Aansluitend is opgemerkt dat de overtreding ongedaan kan worden gemaakt door het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. In deze context is zonder meer duidelijk dat met ‘het gebruik’ wordt gedoeld op het (laten) bewonen van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten in verband met hun werkzaamheden in Nederland. Daarmee is ook duidelijk hoe de overtreding kan worden beëindigd. Ook het feit dat verweerder het begrip ‘arbeidsmigrant’ niet heeft afgebakend brengt niet met zich dat de last niet voldoende duidelijk of concreet is geformuleerd, aangezien het gebruik van de recreatiewoningen overeenkomstig de bestemming ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ moet zijn. Dat houdt dus in - zoals in het besluit is toegelicht en volgt uit rechtsoverweging 6 - dat sprake moet zijn van verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Daarmee kan eiseres ook niet worden gevolgd in haar betoog dat zonder afbakening van het begrip ‘arbeidsmigrant’ meer wordt verboden dan beoogd. Beoordeeld dient immers te worden of sprake is van recreatief verblijf overeenkomstig het bestemmingsplan. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Conclusie
15. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Verweerder hoeft de kosten die eiseres heeft gemaakt voor deze procedure niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F. Janmaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(..)
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.3
Een bestemmingsplan bevat naast de bij of krachtens de wet voorgeschreven bestemmingen en regels, in elk geval een beschrijving van die bestemmingen, waarbij per bestemming het doel of de doeleinden worden aangegeven.
Bestemmingsplan Duinrand
1.62
recreatiewoning
een gebouw, geen kampeermiddel zijnde, dat bedoeld is voor recreatief verblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
8.1
Bestemmingsomschrijving
De voor Recreatie - Verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen;
b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 1': verblijfsrecreatieve voorzieningen;
c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 2': niet-permanente verblijfsrecreatie;
d. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': één bedrijfswoning;
e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - 2': twee bedrijfswoningen en verblijfsrecreatieve voorzieningen;
f. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen en water.