Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 20/5317
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , Spanje, eiser
(gemachtigde mr. G. Gabrelian)
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft tegen het hierna onder 2 te noemen besluit bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 14 juli 2020 het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 25 oktober 2021 en 2 maart 2022 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2022. De gemachtigde van eiser is ter zitting verschenen, vergezeld van mr. [kantoorgenoot] (kantoorgenoot). Eiser heeft deelgenomen via een online-verbinding. Namens verweerder heeft mr. [A] via een online-verbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is onderdaan van één van de lidstaten van de Europese Unie en is op
1 juli 2019 begonnen met de master Globalisation and Law aan de Universiteit Maastricht. Eiser heeft over de periode augustus tot en met oktober 2019 studiefinanciering ontvangen in de vorm van een lening en reisvoorziening.
2. Bij besluit van 6 december 2019 (het primaire besluit) is de lening voor de periode van november 2019 tot en met december 2020 afgewezen, omdat eiser niet voldoet aan de nationaliteitseis.
3. Bij besluit van 14 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Geschil4. Gelet op eisers brief van 25 oktober 2021 stelt de rechtbank vast dat het geschil zich beperkt tot de periode van november 2019 tot en met augustus 2020. Tussen partijen is in geschil of eiser in die periode is aan te merken als migrerend werknemer en op die grond aan de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap [1] (Beleidsregel) van verweerder dan wel het Unierecht een aanspraak kan ontlenen op studiefinanciering. Daarbij houdt partijen verdeeld of eiser reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht.
5. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de lening en betoogt dat hij als migrerend werknemer moet worden aangemerkt, omdat hij arbeid heeft verricht die reëel en daadwerkelijk van aard is. Volgens eiser hanteert verweerder een onjuist toetsingskader en had hij toepassing moeten geven aan het Unierecht en acht moeten slaan op uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) over het Europeesrechtelijke begrip ‘werknemer’ en niet slechts op zijn eigen Beleidsregel. In het oude beleid werd aanvullend onderzoek naar individuele omstandigheden noodzakelijk geacht. In het nieuwe beleid, dat sinds 2014 wordt gehanteerd, staat dat de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) een nader onderzoek kan doen naar de individuele omstandigheden van het geval indien de studerende niet voldoet aan het uren- en/of inkomstencriterium. Volgens eiser heeft verweerder zich hiermee beleidsvrijheid toegeëigend die hem niet toekomt en is het huidige beleid niet verenigbaar met het Unierecht. In eisers geval heeft verweerder geen onderzoek verricht naar de individuele omstandigheden van het geval. Voor zover eiser niet als migrerend werknemer kan worden aangemerkt, stelt hij ook dan recht te hebben op studiefinanciering en het studentenreisproduct omdat daarmee de kosten gedekt worden die verbonden zijn aan de toegang tot het onderwijs. Daarnaast stelt eiser dat de lening zonder deugdelijke motivering is afgewezen.
6. Verweerder stelt dat iemand, conform de Beleidsregel, in ieder geval wordt aangemerkt als migrerend werknemer als hij of zij gemiddeld ten minste 56 uren per maand betaald werkt of de helft of meer van de bijstandsnorm verdient. Wordt het aantal uren niet gehaald, dan worden de individuele omstandigheden bij de beoordeling betrokken. Volgens verweerder is het gevoerde beleid niet onredelijk en niet in strijd met het Unierecht. Omdat eiser niet voldoet aan het 56-uurscriterium en het inkomstencriterium en door hem geen bijzondere en individuele omstandigheden zijn aangevoerd, kan hij niet als migrerend werknemer worden beschouwd. Daarnaast stelt verweerder dat de studiefinanciering en het studentenreisproduct niet vallen onder de kosten die verbonden zijn aan de toegang tot het onderwijs, zodat deze mogen worden geweigerd aan economisch niet-actieve studenten zoals eiser.
Beoordeling van het geschil
Wettelijk kader
7. Op grond van artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Europese Unie vrij. Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het werknemersbegrip in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU heeft een communautaire inhoud en mag niet beperkt worden uitgelegd. Voor de vraag of een EU-burger werknemer is, is bepalend of hij reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat [2] . Uit de rechtspraak van het HvJ volgt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter moet worden verricht. De nationale rechter moet zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt [3] . De geringe hoogte van de beloning, de herkomst van de middelen waaruit deze wordt betaald, de meer of minder grote productiviteit van betrokkene of het feit dat deze maar een klein aantal uren per week werkt, sluiten niet uit dat iemand als werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU wordt aangemerkt. [4]
8. Artikel 7, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 492/2011 bepaalt dat een werknemer die onderdaan is van een lidstaat op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders mag worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling. Op grond van het tweede lid geniet hij er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
9. Artikel 24, eerste lid, van de Europese Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden bepaalt dat, onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland geniet. […]
Het tweede lid bepaalt dat, in afwijking van het eerste lid het gastland niet verplicht is […] om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers […].
10. EU-studenten die kunnen worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van Pro het VWEU komen op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) in aanmerking voor studiefinanciering. Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b van de Wsf 2000 bepaalt dat voor studiefinanciering een studerende in aanmerking kan komen die niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
11. Artikel 3.19, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat de Minister studiefinanciering toekent aan degene die daartoe een aanvraag heeft ingediend en die voldoet aan de voorschriften gegeven bij of krachtens deze wet.
12. Ter uitvoering van artikel 2.2 van de Wsf 2000 heeft verweerder de Beleidsregel vastgesteld, die op 1 januari 2014 in werking is getreden. In deze Beleidsregel gaat de DUO ervan uit dat iedere studerende afkomstig uit een van de lidstaten van de Europese Unie die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, of als de studerende meer dan 50% van de bijstandsnorm die voor die persoon geldt aan inkomen heeft verdiend zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee recht heeft op studiefinanciering in dat studiefinancieringstijdvak. Bij het vaststellen van het criterium van gemiddeld 56 uur per maand houdt verweerder in beginsel tot een hoogte van één maand rekening met vakanties en eventuele ziekte.
Motivering primaire besluit
13. Eiser heeft gesteld dat het primaire besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank overweegt dat verweerder in het primaire besluit heeft volstaan met de constatering dat eiser voor wat betreft de periode van november 2019 tot en met december 2020 niet voldoet aan de nationaliteitseis, zonder uit te leggen waarom dat het geval is. Het primaire besluit ziet bovendien deels op een periode waarvan op dat moment nog niet kon worden vastgesteld of voldaan was aan de nationaliteitseis, zonder dat daarbij door verweerder is vermeld dat dit op een later moment alsnog kan worden toegekend als eiser nieuwe bewijsstukken aanlevert en dat artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dan niet aan hem wordt tegengeworpen. Dit had naar het oordeel van de rechtbank wel op de weg van verweerder gelegen, aangezien voor een werkwijze is gekozen waarbij de aanvraag van migrerende werknemers slechts voor een korte periode wordt toegekend en toekenning voor de overige periodes op een later moment alleen nog mogelijk is als aanvullende stukken worden aangeleverd. Verweerder had dit kenbaar moeten maken. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het primaire besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.
De Beleidsregel
14. Eiser heeft in het nadere stuk van 25 oktober 2021 verwezen naar een niet gepubliceerde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) met zaaknummer 19/1440 en gesteld dat de CRvB in die zaak aan partijen te kennen heeft gegeven dat het
56-uurscriterium uit de Beleidsregel geen stand kan houden. Nu bedoelde uitspraak door partijen niet aan het dossier is toegevoegd, heeft de rechtbank daar geen kennis van kunnen nemen zodat die uitspraak niet in haar oordeel kan worden betrokken.
15. De rechtbank stelt vast dat eiser blijkens de door hem overgelegde verzekeringsberichten in de in geding zijnde periode niet voldoet aan het 56-uurscriterium en het inkomstencriterium als vermeld in de Beleidsregel. Eiser heeft in beroep weliswaar een brief van de DUO van 6 juli 2021 overgelegd, overigens gericht aan een ander dan eiser, waaruit volgt dat de DUO in verband met de coronapandemie coulant omging met het aantal gewerkte uren en dat deze coulancemaatregel per 1 augustus 2021 stopt, maar niet met stukken onderbouwd dat hij als gevolg van de coronapandemie niet heeft kunnen voldoen aan het 56-uurscriterium dan wel het inkomstencriterium. Ook in het dossier zijn daarvoor geen aanwijzingen te vinden.
16. In de Beleidsregel staat verder dat als de studerende niet voldoet aan het uren- en inkomstencriterium de DUO nader onderzoek kan doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Bij deze controle moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel worden beoordeeld. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon. Het is dan ook niet mogelijk gespecificeerd aan te geven in welke gevallen al dan niet sprake is van migrerend werknemerschap. De specifieke omstandigheden van het geval maken een individuele beoordeling door de DUO dus nodig. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder bij de beoordeling of sprake is van ‘reële en daadwerkelijke arbeid’ niet alleen naar het uren- en inkomstencriterium kijkt, maar naar alle omstandigheden die te maken hebben met de werkzaamheden en de arbeidsverhouding. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijze van beoordeling door verweerder niet in strijd met het Unierecht.
17. Uit het bestreden besluit kan echter niet worden opgemaakt dat verweerder een individuele beoordeling heeft gemaakt om na te gaan of de arbeid van eiser wellicht toch reëel en daadwerkelijk is. Dit terwijl verweerder dit op grond van de Beleidsregel wel had moeten doen. Dat eiser, zoals verweerder in het verweerschrift stelt, in dit verband geen argumenten heeft aangevoerd, doet hier niet aan af. De rechtbank kan verweerder evenmin volgen in zijn stelling ter zitting dat, gelet op het aantal door eiser gewerkte uren, een individuele beoordeling niet zou kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid. Uit de omstandigheid dat eiser niet voldoet aan het urencriterium volgt immers slechts dat niet zonder nader onderzoek kan worden gezegd dat hij geen migrerend werknemer is. Uit jurisprudentie van het HvJ [5] volgt bovendien dat ook sprake kan zijn van reële en daadwerkelijke arbeid van voldoende omvang zonder dat aan het urencriterium uit de Beleidsregel wordt voldaan. Daar komt bij dat uit de Beleidsregel volgt dat in het kader van de individuele beoordeling gekeken moet worden naar alle omstandigheden die te maken hebben met de werkzaamheden en de arbeidsverhouding en niet enkel naar het aantal gewerkte uren. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb onvoldoende zorgvuldig en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is ook daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal gezien het bepaalde in artikel 8:41a van de Awb, de zaak niet terugwijzen naar verweerder maar zelf in de zaak voorzien.
18. Nu uit het voorgaande volgt dat eiser aan de Beleidsregel geen aanspraak op studiefinanciering kan ontlenen, zal de rechtbank hierna de vraag beantwoorden of eiser
als werknemer in de zin van het Unierecht kan worden aangemerkt, aangezien hij in dat geval aan het Unierecht een aanspraak kan ontlenen op studiefinanciering.
Werknemer in de zin van het Unierecht
19. Op grond van artikel 3.21, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt studiefinanciering toegekend per studiefinancieringstijdvak. Onder studiefinancieringstijdvak wordt ingevolge artikel 1.1 van de Wsf 2000 verstaan een kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is. Gelet hierop zal de rechtbank hierna de in geding zijnde periode uitsplitsen in twee studiefinancieringstijdvakken, te weten de periode november en december 2019 (tijdvak 1) en januari 2020 tot en met augustus 2020 (tijdvak 2).
20. Eiser heeft overgelegd een ‘Printversie verzekeringsbericht’ van het UWV (verzekeringsbericht) waaruit blijkt dat eiser in de beoordelingsperiode de volgende uren heeft gewerkt tegen het navolgende SV-loon:
Werkgever
Periode
Uren
SV-loon
[werkgever 1] B.V.
November 2019
14
€ 151,90
[werkgever 2] B.V.
November 2019
11
€ 122,11
[werkgever 1] B.V.
December 2019
37
€ 398,26
[werkgever 2] B.V.
December 2019
15
€ 144,13
[werkgever 1] B.V.
Januari 2020
16
€ 173,60
[werkgever 3] B.V.
Januari 2020
€ 193,75
[werkgever 4] B.V
Januari 2020
4
€ 42,90
[werkgever 1] B.V.
Februari 2020
16
€ 173,60
[werkgever 4] B.V.
Februari 2020
6
€ 56,33
[werkgever 1] B.V.
Maart 2020
16
€ 173,60
[werkgever 1] B.V.
April 2020
8
€ 86,80
[werkgever 1] B.V.
Mei 2020
11
€ 228,62
[werkgever 4] B.V.
Mei 2020
€ 8,19
[werkgever 1] B.V.
Juni 2020
7
€ 80,20
[werkgever 1] B.V.
Juli 2020
25
€ 351,61
[werkgever 1] B.V.
Augustus 2020
21
€ 269,69
21. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de werkzaamheden voor [werkgever 1] B.V., [werkgever 2] B.V. en [werkgever 4] B.V. (werkgevers) op basis van een arbeidsovereenkomst heeft verricht. Evenmin is in geschil dat daarbij sprake was van een gezagsverhouding. Blijkens het verzekeringsbericht is door de werkgevers ook loonheffing afgedragen en was eiser verzekerd voor de Werkloosheidswet, de Ziektewet en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. De rechtbank komt op basis van het voorgaande tot het oordeel dat in de te beoordelen periode wordt voldaan aan de hoofdkenmerken van een arbeidsverhouding als bedoeld in overweging 7.
22. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de werkzaamheden als reële en daadwerkelijke arbeid kunnen worden aangemerkt en niet van zo geringe omvang zijn dat deze louter marginaal en bijkomstig zijn.
Tijdvak 1
23. Uitgaande van de hierboven weergegeven gewerkte uren, heeft eiser in tijdvak 1
in totaal 77 uur gewerkt. Gemiddeld is dat 38,5 uur per maand en daarmee heeft hij gemiddeld 9,6 uur per week gewerkt. Van een zeer gering aantal uren is daarmee naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank betrekt hierbij ook dat het aantal gewerkte uren meer is dan het aantal gewerkte uren in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de CRvB van 29 juni 2021 [6] . In die zaak werd gemiddeld 6 uur per week gewerkt en oordeelde de CRvB dat dat niet een zeer gering aantal uren betrof. Verder blijkt uit het verzekeringsbericht ook dat, net als in de zaak van de CRvB, eiser na tijdvak 1 in ieder geval is blijven werken voor [werkgever 1] B.V. Daarmee hebben de werkzaamheden een bestendig karakter. Gelet op de feitelijke omstandigheden van het geval, de rechtspraak van het HvJ en voornoemde uitspraak van de CRvB, komt de rechtbank tot het oordeel dat voor wat betreft tijdvak 1 geen sprake is van louter marginale en bijkomstige werkzaamheden en concludeert de rechtbank dat eiser reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht. Eiser moet daarom in dit tijdvak worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU. Op grond hiervan heeft eiser dus recht op studiefinanciering.
24. Gelet op het voorgaande is het beroep ook in zoverre gegrond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen voor zover het de afwijzing van de lening over de periode november en december 2019 betreft. Doende wat verweerder zou behoren te doen, zal de rechtbank bepalen dat eiser in die periode recht heeft op studiefinanciering in de vorm van een lening.
Tijdvak 2
25. Uitgaande van de hierboven in overweging 20 weergegeven gewerkte uren, heeft eiser in tijdvak 2 in totaal 130 uur gewerkt. Gemiddeld is dat 16,25 uur per maand en daarmee heeft hij gemiddeld 4,06 uur per week gewerkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser over deze periode niet worden aangemerkt als migrerend werknemer, omdat de urenomvang van de werkzaamheden, in relatie tot de hier te beoordelen periode van acht maanden, dermate gering is dat deze als marginaal moeten worden beschouwd. Het beroep is dan ook in zoverre ongegrond.
Toegang tot het onderwijs
26. Voor zover eiser stelt dat hij over tijdvak 2 als niet-economisch actieve EU-burger aanspraak kan maken op het studentenreisproduct en dat deel van de studiefinanciering dat bestemd is ter dekking van de kosten van boeken en leermiddelen, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de CRvB van 4 december 2019 [7] . Hieruit volgt dat eiser als economisch niet actieve EU-student geen recht heeft op het studentenreisproduct en het deel van het algemene normbedrag van de studiefinanciering dat ziet op de dekking van kosten van levensonderhoud en/of de reisvoorziening. Eisers stelling slaagt dan ook niet.
Proceskosten27.De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.059 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). Uit de stukken kan de rechtbank niet opmaken dat in de bezwaarfase een hoorzitting heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet voorts geen reden om, zoals eiser heeft gevraagd, het gewicht van deze zaak op ‘zwaar’ vast te stellen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover het betreft de afwijzing van studiefinanciering
over de periode november en december 2019;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.059;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Dirks, voorzitter, en mr. A.D. van Riel en
mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Habetian, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.