ECLI:NL:RBDHA:2022:1800

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 20/3537, SGR 21/173 en SGR 21/174

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 maart 2022 in de zaken tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. B.M. Kocken),

het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Brouwer).

Als derde-partij nemen aan het geding met zaaknummer SGR 20/3537 deel:
[derde-partij] v.o.f.en
Strandpaviljoen Bondi Beach, te Monster

(gemachtigde: mr. J. Bouwman-Treffers).

Procesverloop

In het besluit van 25 juli 2019 (primair besluit 1) heeft verweerder eiser op straffe van een dwangsom gelast de horeca-activiteiten op het perceel aan de [adres] [nummer] te [plaats] te staken en gestaakt te houden.

In het besluit van 9 augustus 2019 (primair besluit 2) heeft verweerder eiser op straffe van dwangsommen gelast de omvang en plaats van het gebouw op het perceel aan de [adres] [nummer] te [plaats] in overeenstemming te brengen met de aan eiser verleende omgevingsvergunning.

In het besluit van 12 september 2019 (primair besluit 3) heeft verweerder het verzoek van eiser om verlenging van de begunstigingstermijnen afgewezen.

In de onderscheiden besluiten van 17 september 2019 (primair besluit 4 en 5) heeft verweerder het verzoek van eiser om verlenging van de begunstigingstermijnen toegewezen.

In de onderscheiden besluiten van 23 september 2019 (primair besluit 6 en 7) heeft verweerder het verzoek van eiser om verlenging van de begunstigingstermijnen afgewezen.

In het besluit van 21 oktober 2019 (primair besluit 8) heeft verweer eiser opnieuw op straffe van een dwangsom gelast de horeca-activiteiten op het perceel aan de [adres] [nummer] te [plaats] te staken en gestaakt te houden. Verweerder heeft daarbij primair besluit 1 ingetrokken.

In het besluit van 15 januari 2020 (primair besluit 9) heeft verweerder de dwangsom uit primair besluit 1 ingevorderd.

In het besluit van 31 maart 2020 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen primaire besluiten 1 tot en met 7 en 9 ongegrond verklaard.

In het besluit van 22 april 2020 (primair besluit 10) heeft verweerder eiser opnieuw op straffe van dwangsommen gelast de omvang en plaats van het gebouw op het perceel aan de [adres] [nummer] te [plaats] in overeenstemming te brengen met de aan eiser verleende omgevingsvergunning.

In het besluit van 11 mei 2020 (primair besluit 11) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning afgewezen.

In het besluit van 19 mei 2020 (primair besluit 12) heeft verweerder de dwangsommen uit primair besluit 2 ingevorderd.

In het besluit van 22 december 2020 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit 10 ongegrond verklaard.

In het besluit van 22 december 2020 (bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit 11 ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

De derde-partij heeft een zienswijze ingediend.

Eiser heeft op 9 januari 2022 aanvullende stukken ingediend.

Verweerder heeft op verzoek van de rechtbank op 11, 13 en 17 januari 2022 ontbrekende stukken alsnog ingediend.

De derde-partij heeft op 13 januari 2022 aanvullende stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is met bericht van verhindering niet verschenen.

Overwegingen

1. Eiser is eigenaar en exploitant van Westbeach Events. Op 6 november 2012 is eiser een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een seizoensgebonden bouwwerk op het strand nabij [adres] [nummer] in [plaats] (het perceel) ten behoeve van een kitesurfschool. Aan de vergunning is het voorschrift verbonden dat ter plaatse geen horeca-activiteiten mogen plaatsvinden. Eiser heeft op het perceel bebouwing en een terras gerealiseerd.

1.1.

Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van de derde-partij heeft verweerder op 21 en 22 april 2019 controles uitgevoerd op het perceel, waarbij is vastgesteld dat op het perceel horeca-activiteiten plaatsvinden. Verweerder heeft vervolgens primair besluit 1 genomen en eiser op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,- gelast deze overtreding uiterlijk op 1 september 2019 te beëindigen en beëindigd te houden. In het op 20 augustus 2019 verzonden besluit is deze termijn gewijzigd vastgesteld, namelijk tot vier weken na verzending van dat besluit.

1.2.

Bij een controle op 4 maart 2019 is vastgesteld dat de gerealiseerde bebouwing op het perceel de toegestane oppervlakte overschrijdt en buiten het bouwvlak is geplaatst. Verweerder heeft vervolgens primair besluit 2 genomen en eiser gelast om zowel de omvang als de plaats van het gebouw op het perceel vóór 1 oktober 2019 in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per overtreding.

1.3.

Eiser heeft op 12 september 2019 verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn van primaire besluiten 1 en 2. In primair besluit 3 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.

1.4.

Eiser heeft op 16 september 2019 nogmaals verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn van primaire besluiten 1 en 2. In primaire besluiten 4 en 5 heeft verweerder het verzoek van eiser toegewezen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn van primair besluit 1 verlengd tot en met de uitspraak van de voorzieningenrechter en de begunstigingstermijnen van primair besluit 2 verlengd tot en met twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter, met de kanttekening dat de verlenging eerder eindigt indien de voorzieningenrechter geen uitspraak doet op eisers verzoek om een voorlopige voorziening.

1.5.

Eiser heeft op 17 september 2019 opnieuw verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn van primaire besluiten 1 en 2. In primaire besluiten 6 en 7 heeft verweerder eisers verzoek afgewezen. Verweerder heeft primair besluit 4 aangevuld in de zin dat de begunstigingstermijn van primair besluit 1 ook wordt gesteld op twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter, met de kanttekening dat de verlenging eerder eindigt indien de voorzieningenrechter geen uitspraak doet op eisers verzoek om een voorlopige voorziening.

1.6.

Bij een controle op 28 september 2019 heeft verweerder vastgesteld dat niet is voldaan aan de last uit primair besluit 1 en dat de opgelegde dwangsom is verbeurd. Verweerder heeft in primair besluit 8 eiser opnieuw op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,- gelast het gebruik van het perceel voor horeca-activiteiten te staken en gestaakt te houden. Verweerder heeft in dit besluit primair besluit 1 ingetrokken, omdat niet twee dwangsombesluiten voor dezelfde overtredingen gelijktijdig van kracht kunnen zijn. Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat het intrekken van primair besluit 1 niet het recht om de verbeurde dwangsom te innen aantast, omdat primair besluit 1 op het moment van overtreding van kracht was. Verweerder heeft vervolgens primair besluit 9 genomen en de bij primair besluit 1 opgelegde dwangsom van € 25.000,- ingevorderd.

1.7.

Eiser heeft op 20 december 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden en vergroten van een outdoor-paviljoen naar strandpaviljoen op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In primair besluit 10 heeft verweerder eisers aanvraag afgewezen.

1.8.

In bestreden besluit 1 heeft verweerder primaire besluiten 1 tot en met 7 en 9 gehandhaafd.

1.9.

Bij een controle op 19 maart 2020 heeft verweerder vastgesteld dat de oppervlakte en plaats van het gebouw niet in overeenstemming zijn gebracht met de verleende omgevingsvergunning en dat de in primair besluit 2 opgelegde last onder dwangsom dus niet is nageleefd. Verweerder heeft vervolgens primair besluit [nummer] genomen en de dwangsommen van in totaal € 10.000,- ingevorderd.

1.10.

Naar aanleiding van de controle op 28 maart 2020 heeft verweerder primair besluit 10 genomen en eiser opnieuw gelast om zowel de omvang als de plaats van het gebouw op het perceel binnen twee maanden na verzending van dit besluit in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per overtreding.

1.11.

In bestreden besluit 2 heeft verweerder primair besluit 10 gehandhaafd. Dit berust op het standpunt dat het bouwwerk de maximaal toegestane afmetingen van 10 bij 15 meter overschrijdt. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat van handhavend optreden dient te worden afgezien.

1.12.

In bestreden besluit 3 heeft verweerder primair besluit 11 gehandhaafd. Dit berust op het standpunt dat de omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder is niet bereid om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan.

De beroepen

2. Eiser heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluiten 1, 2 en 3. Het beroep gericht tegen bestreden besluit 1 heeft ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op primair besluit 12. De rechtbank zal in deze uitspraak eerst ingaan op de beroepen gericht tegen bestreden besluiten 1 en 2. Daarbij zal de rechtbank eerst de beroepsgronden gericht tegen de last onder dwangsom wat betreft het strijdige gebruik bespreken. Daarna zal de rechtbank de beroepsgronden gericht tegen de last onder dwangsom wat betreft de illegale bouwactiviteiten behandelen. De rechtbank zal ten slotte ingaan op het beroep gericht tegen bestreden besluit 3.

De beroepen gericht tegen bestreden besluiten 1 en 2 (SGR 20/3537 en SGR 21/173)

De last onder dwangsom betreffende strijdig gebruik

3. Eiser is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom tot beëindiging van de horeca-activiteiten. Eiser voert – samengevat – aan dat de opgelegde last onduidelijk is, dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd, dat het bestemmingsplan in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) en dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarnaast stelt eiser dat het voorwaardelijke karakter van de verlenging van de begunstigingstermijn tot en met de uitspraak van de voorzieningenrechter rechtsonzeker is.

3.1.

Het perceel aan de [adres] [nummer] heeft in het geldende bestemmingsplan ‘Kust’ de bestemming ‘Natuur-Ecologische verbindingszone’. Deze gronden zijn onder meer bestemd voor natuur, het behoud van natuurlijke waarden en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die nodig zijn voor het behoud, het herstel en de versterking van de actuele en potentiële natuurlijke waarden. In artikel 7.2.1, onder a, van de planregels is met betrekking tot deze bestemming bepaald dat maximaal negen strandpaviljoens mogen worden geplaatst.

3.2

Eiser heeft op 29 juli 2011 een aanvraag gedaan voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een (kite)surfschool op het perceel. In de aanvraag staat dat het gaat om een gebouw voor recreatieve doeleinden, namelijk (kite)surflessen, ontvangst klanten, opslag materiaal, een kantoor voor de administratie en een kleedkamer voor mannen en vrouwen. In bijlage 3.4.2 van de aanvraag (indieningsvereisten vanwege de bouwactiviteiten) staat dat geen horeca zal worden geëxploiteerd, maar alleen recreatie. Bij besluit van 6 november 2012 heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een opslagruimte, kantoor, kleed- en ontvangstruimte ten behoeve van een kitesurfschool. In de voorschriften bij deze vergunning staat dat vanuit de locatie geen horeca-activiteiten mogen plaatsvinden.

3.3.

Niet in geschil is dat eiser vanuit de kitesurfschool horeca-activiteiten heeft aangeboden. Eiser heeft toegelicht dat hij eten en drinken aanbiedt aan de eigen cursisten en groepen. Volgens eiser is dit op grond van de omgevingsvergunning toegestaan. Eiser heeft ter zitting gesteld dat hij sinds de verlening van de omgevingsvergunning verschillende malen contact heeft gehad met verweerder over wat hij wel en niet aan eten en drinken mag verstrekken. Zo heeft eiser ter zitting gewezen op het contact dat hij in 2013 met verweerder heeft gehad toen hij een aantal kinderen als bezoekers had en het erg koud was. Verweerder heeft eiser toen meegedeeld dat hij de kinderen soep en broodjes mocht aanbieden. Verweerder heeft deze stelling van eiser niet weersproken. Daarnaast bevinden zich in het dossier een aantal stukken waarin verweerder een eigen interpretatie heeft gegeven aan het vergunningvoorschrift dat horeca-activiteiten niet zijn toegestaan. Zo heeft verweerder in een brief van 26 februari 2020 bevestigd dat in een gesprek met eiser is aangegeven dat geen enkele vorm van horeca is toegestaan aan strandgasten of andere aanwezigen, maar dat eiser thee en koffie mag schenken aan de kitesurfers die bij hem te gast zijn. Verder heeft verweerder in de brief aan de gemeenteraad van 25 mei 2020 geschreven:

“Het is Westbeach níet toegestaan om horeca-activiteiten te verrichten. De gemeente heeft dit in overleg met de eigenaar nader gespecificeerd. Het is wél toegestaan bezoekers van zijn kitesurfschool een drankje (koffie, thee of fris) aan te bieden tijdens hun activiteiten bij Westbeach. Ook voor het aanbieden van een versnapering of lunch als programma-onderdeel heeft de gemeente ruimte geboden. Op die manier kan Westbeach een volwaardig programma bieden aan de eigen gasten. Echter, horeca-activiteiten in de vorm van buffetten, BBQ of feesten, of het verstrekken van drankjes aan passanten zijn nadrukkelijk niet toegestaan; daar is het college van meet af aan heel helder in geweest.”

3.4.

De rechtbank overweegt dat uit eisers aanvraag en het in de vergunning opgenomen voorschrift duidelijk lijkt te volgen dat helemaal geen horeca-activiteiten vanuit de kitesurfschool mogen plaatsvinden. Zoals volgt uit 3.3 heeft verweerder echter op verschillende momenten aan eiser de ruimte geboden om toch horeca-activiteiten te verrichten. De rechtbank overweegt dat verweerder hierbij het vergunningvoorschrift kennelijk op een manier heeft geïnterpreteerd waarbij niet alle horeca-activiteiten zijn verboden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is wat er volgens verweerder wel en niet onder horeca-activiteiten valt in de zin van het vergunningvoorschrift. De rechtbank overweegt dat het voor eiser redelijkerwijs dan ook niet duidelijk was op welke activiteiten wel of niet zou worden gehandhaafd door verweerder. De rechtbank overweegt dat primair besluit I, waarbij aan eiser is gelast de horeca-activiteiten te staken, hier ook geen inzicht in biedt. De rechtbank komt tot de conclusie dat de opgelegde last daarom onvoldoende duidelijk is. De beroepsgrond slaagt.

3.5.

De rechtbank is verder van oordeel dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom rechtsonzeker is. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verschillende keren verlengd, laatstelijk in primair besluit 4 zoals aangevuld bij primair besluit 6. In deze besluiten staat dat eiser bij de rechtbank een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening heeft gedaan. De begunstigingstermijn wordt in verband daarmee verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. In de besluiten staat verder dat de begunstigingstermijn eerder eindigt als de voorzieningenrechter geen uitspraak doet op het verzoek. Verweerder zal een controle uitvoeren voor het einde van het strandseizoen en de dag voorafgaand aan die controle zal dan gelden als het einde van de begunstigingstermijn. De rechtbank overweegt dat dit betekent dat verweerder, in het geval de voorzieningenrechter geen uitspraak doet, in beginsel elke willekeurige dag (onaangekondigd) kan controleren en de begunstigingstermijn daarmee de voorafgaande dag heeft beëindigd. In dit geval heeft verweerder op 28 september 2019 gecontroleerd bij eiser. Eiser heeft op 29 september 2019 zijn verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken. Volgens verweerder betekent dit dat de begunstigingstermijn als gevolg daarvan op 27 september 2019, de dag voorafgaand aan de controle, is geëindigd. De rechtbank acht een dergelijke begunstigingstermijn, waarbij niet op voorhand, maar pas achteraf duidelijk is wat het einde daarvan is, rechtsonzeker. De beroepsgrond slaagt.

3.6.

De rechtbank overweegt dat dit betekent dat het bestreden besluit 1, voor zover het betreft de last onder dwangsom tot beëindiging van de horeca-activiteiten moet worden vernietigd. Primair besluit 1, 4 en 6 kunnen vanwege de hiervoor genoemde gebreken niet in stand blijven en moeten worden herroepen. Dit betekent dat een grondslag ontbreekt voor de invordering van de dwangsom, zodat bestreden besluit 1 ook op dit punt moet worden vernietigd en primair besluit 9 moet worden herroepen. De rechtbank overweegt verder dat verweerder niet heeft onderkend dat het bezwaar van eiser tegen primair besluit 1 op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede was gericht tegen primair besluit 8. Verweerder heeft ten onrechte in bestreden besluit 1 niet besloten op dit bezwaar. Dit betekent dat bestreden besluit 1 ook moet worden vernietigd voor zover niet is beslist op het bezwaar gericht tegen primair besluit 8. De rechtbank overweegt dat primair besluit 8 niet in stand kan blijven vanwege hetzelfde gebrek aan duidelijkheid over de toegestane horeca-activiteiten als in primair besluit 1, zodat de rechtbank ook dit besluit zal herroepen.

De lasten onder dwangsom betreffende illegale bouwactiviteiten

4. Eiser is het niet eens met de in 2019 en in 2020 opgelegde lasten onder dwangsom voor het in overeenstemming brengen van de omvang en plaats van de bebouwing met de verleende omgevingsvergunning. Eiser voert aan dat de door verweerder gehanteerde afmetingen niet kloppen. Volgens eiser gaat verweerder uit van een onjuiste bouwtekening bij de verleende omgevingsvergunning van 6 november 2012. Volgens eiser had verweerder de bouwtekening van K&A Groep aan de omgevingsvergunning ten grondslag moeten leggen. Eiser had deze bouwtekening in het kader van de aanvraag in 2012 ingediend. Verweerder heeft ten onrechte niet deze bouwtekening maar een door eiser zelf gemaakte bouwtekening aan de omgevingsvergunning verbonden. Eiser voert verder aan dat dat de lasten onduidelijk zijn, dat het dynamische terrein op het strand zich niet leent voor een absolute inkadering van de locatie van het gebouw en dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering. Daarnaast heeft eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Tot slot stelt eiser dat verweerder in bestreden besluit 2 niet is ingegaan op hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd over de hoogte van de dwangsom.

De last onder dwangsom uit 2019

4.1.

De rechtbank overweegt dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 6 november 2012 verschillende bijlagen bevat die deel uitmaken van het besluit. Bijlage II bevat een kaart met de locatie van het gebouw en een plattegrond. Op de kaart met de locatie staat een rood (bouw)vlak, evenwijdig aan de kustlijn, waar het gebouw moet worden gebouwd. Volgens de plattegrond heeft het gebouw, inclusief het terras, een oppervlakte 150 m² (15 m x 10 m). Net zoals de voorzieningenrechter in de uitspraak van 29 juli 2020^[1]is de rechtbank van oordeel dat uit de vergunning en genoemde plattegrond duidelijk blijkt dat eiser 150 m² aan bebouwing mag oprichten. Voor zover eiser betoogt dat verweerder ten onrechte deze plattegrond en niet de bouwtekening van K&A Groep aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd, volgt de rechtbank dit niet. Tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 6 november 2012 heeft eiser geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte is vast komen te staan. De bouwtekening van K&A Groep maakt niet als bijlage deel uit van dit besluit. Voor zover eiser stelt dat hij de bouwtekening destijds wel heeft ingediend, merkt de rechtbank op dat zich in het dossier geen andere tekeningen bevinden die deel uitmaken van het besluit dan de hiervoor genoemde plattegrond. Eiser heeft ook geen stukken ingediend waaruit volgt dat de tekening van K&A Groep deel uitmaakt van het besluit van 6 november 2012. De beroepsgrond slaagt niet.

4.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat het gebouw ten tijde van de controle op 4 maart 2019 groter was dan 150 m². Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebouw daarmee niet aan de omgevingsvergunning voldeed. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het gebouw 90 graden gedraaid stond en dus niet evenwijdig aan de kustlijn was gebouwd. De rechtbank overweegt dat verweerder zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebouw gedeeltelijk buiten het rode bouwvlak stond. Voor zover eiser betoogt dat het onduidelijk is dat het rode vlak zijn bouwvlak betreft, volgt de rechtbank dit niet.

4.3.

Eiser heeft betoogd dat het dynamische terrein van het strand zich niet leent voor een absolute inkadering van de locatie van het gebouw. De rechtbank overweegt dat wat daar verder ook van zij, dit niet rechtvaardigt dat eiser het gebouw in 2019 90 graden heeft gedraaid. De beroepsgrond slaagt niet.

4.4.

Eiser heeft betoogd dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, gelet op de huurovereenkomst tussen eiser en de gemeente. Uit deze huurovereenkomst volgt dat het Hoogheemraadschap van Delfland (het Hoogheemraadschap) ieder jaar de locatie van het gebouw van Westbeach aangeeft. Eiser heeft in die zin rekening te houden met de aanwijzingen van het Hoogheemraadschap over de locatie van Westbeach. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat het Hoogheemraadschap geen toestemming heeft gegeven voor het plaatsen van het gebouw op de vergunde locatie. Er is in zoverre dan ook geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De beroepsgrond slaagt niet.

4.5.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel ook niet slaagt. Eiser heeft een verzoek om handhaving tegen verschillende strandpaviljoens bij verweerder ingediend, in het kader waarvan controles zijn uitgevoerd. Verweerder heeft dit verzoek dus in behandeling genomen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat handhavend zal worden opgetreden als overtredingen worden geconstateerd en voor die overtredingen geen sprake is van concreet zicht op legalisering.

4.6.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconstateerd dat eiser het gebouw in 2019 in strijd met de omgevingsvergunning heeft gebouwd. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid een last onder dwangsom aan eiser kunnen opleggen.

De last onder dwangsom uit 2020

5. Verweerder heeft aan de tweede last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat het gebouw ten tijde van de controle op 19 maart 2020 qua oppervlakte niet aan de omgevingsvergunning voldeed, 90 graden gedraaid stond en buiten het bouwvlak was geplaatst. De rechtbank stelt vast dat het gebouw ook in 2020 qua oppervlakte groter was dan de in de omgevingsvergunning toegestane oppervlakte van 10 bij 15 meter. Dit wordt door eiser ook niet betwist. Op dit punt is dan ook sprake van een overtreding. Partijen hebben echter desgevraagd ter zitting bevestigd dat het gebouw in 2020 niet meer 90 graden gedraaid stond. Op dit punt is dan ook geen sprake van een overtreding. De last onder dwangsom is dan ook ten onrechte opgelegd voor zover de plaats van het gebouw door de draaiing daarvan niet overeenkomt met de omgevingsvergunning.

5.1.

Eiser heeft betoogd dat verweerder in de last onder dwangsom niet is ingegaan op eisers stelling in bezwaar dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft in primair besluit 10 opgenomen dat bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom toepassing is gegeven aan zijn ‘Protocol overtredingen Wabo’ (het Protocol). In dit geval gaat het om een overtreding in categorie BB01a, waarbij dwangsommen van € 2.000,- tot € 100.000,- kunnen worden opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat het vastgestelde bedrag van € 10.000,- per overtreding, mede gelet op de ernst van de overtreding en het daarmee gemoeide belang, in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij is van belang dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 maart 2016.^[2]In wat eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de hoogte van de eerdere last onder dwangsom uit 2019 (€ 5.000,-) eiser er niet toe heeft gebracht het gebouw in overeenstemming te brengen met de aan hem verleende omgevingsvergunning.

5.2.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder een last onder dwangsom aan eiser heeft kunnen opleggen voor wat betreft de oppervlakte van het gebouw. Verweerder heeft de last ten onrechte opgelegd voor zover het gebouw onjuist is geplaatst dan wel gepositioneerd vanwege de draaiing ervan. Dit betekent dat bestreden besluit 2 in zoverre moet worden vernietigd en primair besluit 10 in zoverre moet worden herroepen.

De invordering van de last onder dwangsom uit 2019

6. Eiser heeft tegen de invordering van de dwangsom bij primair besluit 12 geen zelfstandige gronden ingediend. Tussen partijen is echter niet in geschil dat dat het gebouw in 2020 niet meer 90 graden stond gedraaid (zie overweging 5 van deze uitspraak). Dit betekent dat er geen sprake meer was van een onjuiste plaats dan wel positie van het gebouw vanwege de draaiing ervan. De rechtbank overweegt dat verweerder daarom ten onrechte een bedrag van € 5000,- heeft ingevorderd omdat eiser in zoverre de in primair besluit 2 opgelegde last onder dwangsom niet zou hebben nageleefd. Dit betekent dat het beroep voor zover gericht tegen primair besluit 12 gegrond is. De rechtbank zal primair besluit 12 herroepen voor zover het betreft de invordering van de dwangsom vanwege de onjuiste plaats dan wel positie van het gebouw.

Het beroep gericht tegen bestreden besluit 4 (SGR 21/174)

7. Eiser is het niet eens met de weigering van de omgevingsvergunning. Eiser voert – samengevat – aan dat verweerder geen belangenafweging heeft gemaakt, dat de verwijzing van verweerder naar het beleid onvoldoende gemotiveerd is en dat het bestemmingsplan in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

Afwijking van het bestemmingsplan

7.1.

Niet in geschil is dat het bouwplan niet aan de regels van het bestemmingsplan voldoet. Zoals reeds overwogen zijn de gronden onder meer bestemd voor natuur, het behoud van natuurlijke waarden en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die nodig zijn voor het behoud, het herstel en de versterking van de actuele en potentiële natuurlijke waarden. Verder is in artikel 7.2.1, onder a, van de planregels bepaald dat op de grond met de bestemming ‘Natuur-Ecologische verbindingszone’ maximaal negen strandpaviljoens mogen worden geplaatst. Vast staat dat deze negen strandpaviljoens al aanwezig zijn, zodat verweerder de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor een tiende strandpaviljoen alleen kon verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo en artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is verweerder bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid is verweerder op grond van het bepaalde in artikel 2.12 van de Wabo en artikel 3:4 van de Awb gehouden om de daarbij betrokken belangen in kaart te brengen en deze belangen tegen elkaar af te wegen. De bestuursrechter moet deze beslissing terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank in dit geval moet beoordelen of verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid. Daarbij kan de rechtbank zonder terughoudendheid toetsen of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom een bepaalde keuze is gemaakt.

7.2.

Verweerder heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat bij de beoordeling van de aanvraag dient te worden getoetst aan het vigerende beleid, op basis waarvan geen ruimte is voor een tiende strandpaviljoen. Het conceptbeleid waar eiser naar verwijst, kan geen rol spelen, nu dit niet is aangenomen door het gemeentebestuur. In het vigerende beleid is opgenomen dat het Westlandse strand negen strandpaviljoens telt. Dit aantal is ontstaan op basis van de vraag vanuit de markt en de mogelijkheden die er zijn op het strand (onder andere in relatie tot de rust op het strand). Het bestemmingsplan consolideert de huidige situatie aan de kust door niet meer dan negen strandpaviljoens toe te staan. Uit het beleid volgt dat zo min mogelijk bebouwing, een goede balans tussen natuur en recreatie en geen massatoerisme wenselijk is. Deze uitgangspunten komen terug in het beleid om maximaal negen strandpaviljoens toe te staan, zodat de uitstraling van rust en ruimte behouden blijft.

Elke toename in bebouwing of horecagelegenheid druist in tegen de beleidskeuze om rust en ruimte te laten prevaleren boven ondernemingsactiviteiten. De uitbreiding van het outdoor-paviljoen is volgens verweerder niet te kwalificeren als een uitbreiding van ondergeschikte aard, maar als een toename in bebouwing die de gemeenteraad niet wenst en wiens beleidskeuze verweerder volgt. Er bestaat dan ook geen ruimte voor toepassing van artikel 4:84 van de Awb, aldus verweerder.

7.3.

De rechtbank overweegt dat, anders dan eiser stelt, aannemelijk is dat de verandering van kitesurfschool naar volwaardig strandpaviljoen en de toename van het bebouwde oppervlakte zal leiden tot een toename van bezoekers en een intensivering van het gebruik. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat dit een verdere inbreuk betekent op de rust en de ruimte van het strand en de omgeving. De rechtbank overweegt dat verweerder in redelijkheid aan het belang bij het behoud van de rust en ruimte doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen en er daarom voor heeft kunnen kiezen geen toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.

Dienstenrichtlijn

8. Eiser heeft tot slot betoogd dat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat het bestemmingsplan niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

8.1.

De Afdeling heeft zich in verschillende uitspraken, waaronder die van 26 februari 2020, uitgesproken over de rechterlijke toetsing van een beroep op de Dienstenrichtlijn. In een zaak als nu voorligt, houdt dit in dat degene die zich beroept op de Dienstenrichtlijn dient te beargumenteren dat een planregel kwalificeert als een eis die een beperking oplevert. Vervolgens dient het bestuursorgaan te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, waarbij het in de eerste plaats gaat om een onderbouwing waarom de beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Hierbij kan verwezen worden naar een toelichting bij het bestemmingsplan of, bij ontbreken daarvan, met een nadere onderbouwing van de beperking. De bestemmingsregel dient slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten bij evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit is alleen het geval als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat deze strijd zich voordoet, bijvoorbeeld als iedere motivering ontbreekt. Ontbreekt die motivering, dan kan alsnog een onderbouwing worden gegeven, maar deze hoeft niet zo ver te gaan als een analyse met specifieke gegevens.^[3]

8.2.

Zoals reeds overwogen, volgt uit artikel 7.2.1, onder a, van de planregels dat maximaal negen strandpaviljoens mogen worden geplaatst. De rechtbank overweegt dat deze planregel een kwantitatieve beperking bevat zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat deze planregel evident niet voldoet aan de in artikel 15, derde lid, genoemde voorwaarden dat de eis niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig moet zijn. De rechtbank overweegt hiertoe dat de planregel geen onderscheid maakt naar nationaliteit van de eigenaars van de strandpaviljoens. Verweerder heeft verder in de plantoelichting en ter zitting nader toegelicht dat de planregel noodzakelijk is ter bescherming van de natuur en de rust van het strand en de omgeving en dat de planregel niet verder gaat dan nodig om dit doel te bereiken. Zowel het (ondiepe) kustwater, als het strand en de duinen hebben hoge natuurwaarden. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan zijn alleen de negen toen reeds aanwezige strandpaviljoens opgenomen teneinde de omvang van de horecafunctie op het strand ter bescherming van de natuurwaarden te begrenzen. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat het toestaan van extra horecafuncties op het strand de rust en de natuur zal aantasten, omdat dit zal leiden tot een intensiever gebruik van het strand. Verweerder heeft daarbij ter zitting gewezen op aspecten als het nabijgelegen Natura-2000 gebied Solleveld & Kapittelduinen, stikstofdepositie en de aantrekkende werking van een tiende strandpaviljoen op toeristen. In het licht daarvan acht de rechtbank het niet evident dat de planregel niet noodzakelijk en onevenredig is. Er is daarom geen grond om de bestemmingsregel onverbindend te achten. De beroepsgrond slaagt niet.

9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder eisers aanvraag om een omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.

Conclusie

10. Gelet op hetgeen onder 3.6 is overwogen, is het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond. Gelet op hetgeen onder 5.2 is overwogen, is het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond. Gelet op hetgeen onder 6 is overwogen is het beroep tegen primair besluit 12 gegrond. Gelet op hetgeen onder 9 is overwogen, is het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond.

11. De rechtbank vernietigt bestreden besluit 1, voor zover het betrekking heeft op de last onder dwangsom wegens strijdig gebruik en de invordering van deze dwangsom. De rechtbank herroept de primaire besluiten 1, 4, 6, 8 en 9. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op het verzoek om handhaving van de derde-partij te nemen.

12. De rechtbank vernietigt daarnaast bestreden besluit 2, voor zover het betrekking heeft op de plaats van het gebouw. De rechtbank herroept primair besluit 10, voor zover het betrekking heeft op de plaats van het gebouw.

13. De rechtbank vernietigt ten slotte primair besluit 12, voor zover daarbij een dwangsom is ingevorderd voor de onjuiste plaats van het gebouw.

14. Omdat de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 359,- (€ 178,- en € 181,-) vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (2 punten voor het indienen van beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Samenvatting

16. Dit alles betekent het volgende:

Horeca-activiteiten

De lasten onder dwangsom met betrekking tot de horeca-activiteiten had verweerder, vanwege de onduidelijkheid over wat onder horeca-activiteiten valt en de onduidelijkheid over de begunstigingstermijn, niet op deze manier mogen opleggen. Deze gaan daarom van tafel. Eiser heeft hiervoor dus ook geen dwangsom verbeurd. Wel is het zo dat verweerder opnieuw zal moeten beoordelen of er reden is om tegen horeca-activiteiten van eiser op te treden. De derde-partij heeft daarom verzocht en dat verzoek ligt als gevolg van deze uitspraak weer open. Verweerder zal daarbij goed moeten uitleggen wat eiser op grond van zijn vergunning wel en niet mag doen aan horeca-activiteiten.

Bouwen

Uit eisers vergunning blijkt dat hij een gebouw van 15 m x 10 m mag plaatsen en dat dit evenwijdig aan de kustlijn moet staan. Omdat eiser in 2019 het gebouw zonder vergunning heeft vergroot en gedraaid, mocht verweerder daarvoor een last onder dwangsom opleggen. Eiser heeft ook een dwangsom verbeurd, omdat het gebouw bij de controle in 2020 nog steeds te groot was. Omdat het gebouw bij die controle niet meer was gedraaid, heeft eiser daarvoor geen dwangsom verbeurd. Verweerder had daarvoor ook geen tweede last onder dwangsom mogen opleggen Voor dat onderdeel gaat die last van tafel.

Aanvraag vergunning strandpaviljoen

Verweerder mocht de aanvraag van eiser om zijn outdoor-paviljoen uit te breiden naar een strandpaviljoen afwijzen. Die beslissing blijft dus in stand.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond;
vernietigt bestreden besluit 1 voor zover het betrekking heeft op de last onder dwangsom wegens strijdig gebruik en de invordering van deze dwangsom;
herroept primaire besluiten 1, 4, 6, 8 en 9;
draagt verweerder op een nieuw besluit op het verzoek om handhaving te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit 2 gegrond;
vernietigt bestreden besluit 2 voor zover het betrekking heeft op de plaats van het gebouw;
herroept primair besluit 10 voor zover het betrekking heeft op de plaats van het gebouw;
verklaart het beroep gericht tegen primair besluit 12 gegrond;
vernietigt primair besluit 12, voor zover daarbij een dwangsom is ingevorderd voor de onjuiste plaats van het gebouw;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit 1 en 2 en primair besluit 12 voor zover vernietigd.
verklaart het beroep gericht tegen bestreden besluit 3 ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 359,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.227,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. C.T. Aalbers en mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.