Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/6032 en SGR 22/6033
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 december 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Kashyap),
en
het college van burgemeester en wethouders van Lisse, verweerder
(gemachtigde: mr. P. Koomen).
Als derde-partij neemt aan het geding deel [derde-partij] te [woonplaats].
Procesverloop
In het besluit van 20 januari 2022 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
In het besluit van 24 augustus 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 november 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [A], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [B], [C] en C. Den Bakker. Derde-partij is verschenen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep gericht tegen het bestreden besluit.
Feiten en omstandigheden
2. Eiseres verhuurt en beheert flex-woonlocaties voor studenten, expats en spoedzoekers. Een van de panden die zij verhuurt, betreft het pand aan de [adres] [nummer] te [plaats] (het pand).
2.1.
Op 7 en 9 september 2021 heeft verweerder handhavingsverzoeken ontvangen omdat het pand zou worden gebruikt in strijd met de bestemming “Wonen”. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan op 23 september 2021 een controle uitgevoerd in het pand. Tijdens deze controle was een vrouw aanwezig. Zij heeft verklaard dat zij een kamer in het pand huurt en op Schiphol werkt. Uit haar verhaal heeft de toezichthouder vervolgens geconcludeerd dat er meerdere huishoudens in het pand wonen. De vrouw kende de personen voordat zij daar kwam wonen niet, ze doen geen gezamenlijke boodschappen en koken niet voor elkaar. De toezichthouder zag dat het pand zes wooneenheden had.
Besluitvorming
3. Verweerder heeft vervolgens aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is het gebruik van het pand ten behoeve van meerdere huishoudens in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft eiseres gelast om voor 20 april 2022 deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 3.000,- per constatering per week, met een maximum van € 12.000,-.
Het beroep
4. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiseres betwist niet dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en ook niet dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres voert aan dat verweerder desondanks geen last onder dwangsom kon opleggen, omdat het bestemmingsplan op dit punt onverbindend moet worden verklaard vanwege strijd met het Unierecht. Eiseres voert verder aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, dat concreet zicht bestaat op legalisatie en dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving. De voorzieningenrechter zal deze gronden achtereenvolgens bespreken.
Strijd met het Unierecht
5. Eiseres voert aan dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan “Herziening begrippen” in strijd is met artikel 15, tweede lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) en artikel 45 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het artikel in het bestemmingsplan waarin staat dat een woning slechts door één huishouden mag worden gebruikt, belemmert de huisvesting van tijdelijke EU-arbeidsmigranten onevenredig. Daartoe voert eiseres aan dat arbeidsmigranten vaker samenwonen in een woning omdat zij meestal niet weten hoe lang zij zich ergens zullen vestigen. Door de het gebruik van woningen binnen de bestemming “Wonen” te beperken tot één huishouden, krijgen zij moeilijker toegang tot de woningmarkt en daarmee worden zij belemmerd in de uitoefening van het vrij verkeer van werknemers. Dat deze belemmering noodzakelijk en evenredig is, is in het geheel niet gemotiveerd door verweerder. Verweerder had dienen te motiveren waarom de inbreuk op artikel 45 VWEU Pro gerechtvaardigd kan worden.
5.1.
In artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan “Herziening begrippen” staat dat het gebruik van bedrijfswoningen, woningen en/of wooneenheden anders dan voor één huishouden is niet toegestaan.
5.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de exceptieve toets, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. [1]
5.3.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan “Herziening begrippen” evident in strijd is met artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn. De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat in overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is aangegeven dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
5.4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de desbetreffende planregel bij uitstek een regel van ruimtelijke ordening en grondgebruik betreft. Deze planregel is niet gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar hebben generieke gelding. De planregel bevat ook geen kwantitatieve of territoriale beperkingen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog van eiseres faalt derhalve.
5.5.
De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel evident in strijd is met het vrij verkeer van werknemers. Het vrij verkeer van werknemers als neergelegd in artikel 45 VWEU Pro houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. [2] De voorzieningenrechter overweegt dat de planregel zonder onderscheid van nationaliteit wordt toegepast zodat geen sprake is van directe discriminatie. De voorzieningenrechter vindt het ook niet evident dat hier sprake is van indirecte discriminatie of een indirecte belemmering. Daarbij is van belang dat het vrij verkeer van werknemers nader is uitgewerkt in de Verordening 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. In artikel 9 van Pro deze Verordening zijn rechtstreeks werkende regels omtrent huisvesting van EU-arbeidsmigranten neergelegd. De voorzieningenrechter overweegt dat de betreffende planregel niet met dit artikel in strijd is. Dit heeft eiseres ter zitting ook erkend. De voorzieningenrechter vindt het verder niet evident dat arbeidsmigranten als gevolg van de planregel dat een woning niet mag worden gebruikt door meer dan één huishouden daadwerkelijk worden belemmerd bij het gebruik maken van het vrij verkeer van werknemers. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat door de planregel arbeidsmigranten geen gebruik (kunnen) maken van het vrij verkeer van werknemers om in Nederland te gaan werken. Daarbij geldt dat de planregel alleen betrekking heeft op bedrijfswoningen, woningen en wooneenheden, maar niet op andere plekken waar arbeidsmigranten met meerdere huishoudens kunnen wonen. Het college heeft daarbij toegelicht dat er beleid wordt gevoerd dat erop is gericht om binnen de gemeente arbeidsmigranten te huisvesten in leegstaande kantoren en voormalige agrarische gebouwen. De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat hij niet zonder nader onderzoek kan vaststellen dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan “Herziening begrippen” in strijd is met artikel 45 VWEU Pro. De planregel is daarom niet evident in strijd is met artikel 45 VWEU Pro en er is dan ook geen aanleiding om deze planregel onverbindend te verklaren. Het betoog van eiseres faalt derhalve.
Vertrouwensbeginsel
6. Eiseres betoogt dat verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat niet tot handhaving zou worden overgegaan zolang er geen alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd. De concrete toezegging staat in het besluit van verweerder over de Aanpak van het vraagstuk arbeidsmigranten van 21 januari 2020.
6.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat onder paragraaf 3 en onder c van het besluit van 21 januari 2020 onder meer het volgende is weergegeven: “Behoudens dringende omstandigheden in het kader van de openbare orde of volksgezondheid zal het actief inzetten op handhaving pas aan de orde zijn op het moment dat alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd.”
6.2.
De Afdeling heeft een stappenplan uiteengezet voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel. [3] De eerste stap betreft de vraag of er sprake is van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, dus bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, volgt de derde stap: de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van gewekte verwachtingen in de weg staan. Daarbij kan worden gedacht aan strijdigheid met de wet, het algemeen belang en meer specifiek de belangen van derden (bijvoorbeeld andere omwonenden).
6.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan paragraaf 3 onder c van het besluit van 21 januari 2020 niet worden gekwalificeerd als een toezegging dat in een situatie als de onderhavige niet zou worden gehandhaafd. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat met de omschrijving “actief inzetten op handhaving” wordt bedoeld het uit eigen beweging handhaven van overtredingen. Verweerder is in dit geval niet uit eigen beweging tot handhaving overgegaan, maar heeft hiertoe besloten omdat er twee aanvragen zijn ingediend. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat hij gehouden was om op deze aanvragen te beslissen en dat vervolgens, na constatering van de overtreding, de beginselplicht tot handhaving van toepassing is en daarom niet zomaar van handhaving kon worden afgezien. De voorzieningenrechter overweegt dat hiermee geen sprake is van het ‘actief inzetten op handhaving’, zoals dat staat in het besluit van 21 januari 2020.
Nu geen sprake is van een toezegging kan het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds daarom niet slagen. Het betoog van eiseres faalt derhalve.
Concreet zicht op legalisatie en bijzondere omstandigheden
7. Eiseres betoogt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding van het bestemmingsplan. Verder stelt zij dat verweerder had moeten afzien van handhaving vanwege het tekort aan huisvesting voor arbeidsmigranten. Zij verwijst onder meer naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 maart 2022 [4] en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 oktober 2020 [5] . Uit deze uitspraken kan volgens haar worden afgeleid dat indien het onmogelijk is om arbeidsmigranten elders te huisvesten, dit een bijzondere omstandigheid vormt die handhavend optreden onevenredig maakt tot de daarmee te dienen belangen.
7.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. In het bestreden besluit heeft verweerder neergelegd dat hij geen medewerking wenst te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan om het strijdige gebruik van het pand te legaliseren. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volstaat het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
7.3.
De voorzieningenrechter volgt eiseres ten slotte niet in haar betoog dat verweerder had moeten afzien van handhaving vanwege het tekort aan huisvestingsvoorzieningen. Verweerder heeft toegelicht dat op grond van het beleid arbeidsmigranten in andere gebouwen, te weten leegstaande bedrijfsgebouwen, voormalige agrarische gebouwen en logiesgebouwen kunnen worden gehuisvest. Dit staat in de Beleidsregel “Ruimtelijke randvoorwaarden logiesgewijze huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten Duin- en Bollenstreek” voor de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijk en Teylingen. Het betoog van eiseres dat er geen enkele mogelijkheid bestaat om arbeidsmigranten binnen de gemeente Lisse te huisvesten slaagt daarom niet.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.