Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL22.20578
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2022 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser,
[referente], v-nummer [nummer] , eiseres (hierna: referente),
en hun minderjarige kinderen
[kind 1], v-nummer [nummer]
[kind 2], v-nummer [nummer]
[kind 3], v-nummer [nummer]
[kind 4], v-nummer [nummer]
samen: eisers
(gemachtigde: mr. J. Werner),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Op 12 januari 2022 heeft referente ten behoeve van eisers een aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van nareis ingediend.
Op 11 oktober 2022 hebben eisers beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op die aanvraag.
Bij besluit van 10 november 2022 heeft de staatssecretaris de aanvraag ingewilligd. Daarnaast heeft de staatssecretaris eisers een dwangsom toegekend van € 1.442,- wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Eisers hebben hun beroep gehandhaafd omdat zij het niet eens zijn met een deel van dat besluit.
De staatssecretaris heeft op 15 december 2022 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Ook was referente aanwezig. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag
1. De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris met het besluit van 10 november 2022 alsnog heeft beslist op de aanvraag van eisers. Het doel van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag, namelijk een beslissing, is hiermee dus bereikt. Hierdoor hebben eisers geen belang meer bij een beoordeling van dit beroep. Omdat het procesbelang is komen te vervallen, wordt het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard.
Inleiding
2. De staatssecretaris heeft referente met ingang van 21 juli 2020 een verblijfsvergunning asiel verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De door referente ingediende aanvraag om verlening van een mvv is bedoeld voor haar man en vier minderjarige kinderen. Deze gezinsleden verblijven op dit moment als subsidiair beschermden in Griekenland.
Het besluit van 10 november 2022
3. Met het besluit van 10 november 2022 heeft de staatssecretaris de mvv ingewilligd.
In het besluit staat de volgende passage:
‘Om uw mvv-sticker aan te vragen moet u een afspraak maken bij de ambassade. U kunt een afspraak maken vanaf 13 april 2023. (…) Als uw referent geschikte huisvesting heeft, kunt u de mvv-sticker eerder aanvragen.’
In het vervolg van deze uitspraak zal de rechtbank deze passage aanhalen als de ‘nareismaatregel’.
4. Eisers kunnen zich niet vinden in dit deel van het besluit. Het besluit komt dus niet volledig tegemoet aan hun beroep. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft dat beroep daarom ook betrekking op het besluit van
10 november 2022.
Achtergrond nareismaatregel
5. De nareismaatregel is onderdeel van een pakket aan maatregelen die het kabinet heeft genomen om de huidige instroom bij de asielopvang te verminderen en de door- en uitstroom te bevorderen, met name om de opvangsituatie bij het aanmeldcentrum in
Ter Apel te verbeteren. Dit pakket aan maatregelen is volgens de staatssecretaris noodzakelijk, omdat er op dit moment onvoldoende opvangplekken beschikbaar zijn.
De nareismaatregel houdt in dat het gezinslid na inwilliging van de mvv-aanvraag na uiterlijk zes maanden een afspraak kan maken bij de ambassade om een mvv-sticker aan te vragen of zoveel eerder als de houder van een verblijfsvergunning asiel, bij wie gezinshereniging wordt beoogd, in Nederland passende woonruimte buiten de opvang door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers heeft gevonden.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. De rechtbank is van oordeel dat de in het besluit opgenomen nareismaatregel in strijd is met de Vw 2000 en Europese regelgeving. In het vervolg van deze uitspraak zal de rechtbank uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen. De rechtbank zal eerst beoordelen of de nareismaatregel een onderdeel van het besluit is (onder 7). Daarna zal de rechtbank de vraag beantwoorden of de nareismaatregel in strijd is met de tekst en bedoeling van artikel 2r, eerste lid, van de Vw 2000 (onder 8 en 9) en de Gezinsherenigingsrichtlijn (onder 10). Nadat deze vragen bevestigend zijn beantwoord, beoordeelt de rechtbank onder 12 of een hogere rechtsnorm ertoe verplicht de bepalingen uit de Vw 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn opzij te zetten. Tot slot zal de rechtbank uitleggen wat dit betekent voor het beroep en het bestreden besluit (onder 13).
Is de nareismaatregel slechts een feitelijke mededeling?
7. In het verweerschrift stelt de staatssecretaris zich (primair) op het standpunt dat de mededeling in het bestreden besluit over het maken van een afspraak bij de Nederlandse vertegenwoordiging een feitelijke mededeling is, waarvoor geen (separate) wettelijke grondslag is vereist. Omdat eisers aan de voorwaarden van toelating tot Nederland voldoen hebben zij een inwilligend besluit gekregen en wordt hen toegang tot Nederland verleend. Dat de gezinsleden van referente niet eerder dan op 13 april 2023 een afspraak kunnen maken bij de Nederlandse vertegenwoordiging is een mededeling ter uitvoering van het besluit en behelst slechts een tijdelijk uitstel. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat dit feitelijk handelen niet kan worden betrokken in een beroep tegen het besluit waarmee de aanvraag is ingewilligd, maar daartegen wel een afzonderlijk rechtsmiddel openstaat op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
7.1.
De rechtbank deelt dit standpunt van de staatssecretaris niet. Zoals volgt uit de definitiebepaling in artikel 1a van de Vw 2000 is een “machtiging tot voorlopig verblijf” een visum voor de toegang tot Nederland voor verblijf van meer dan 90 dagen. De mededeling in het besluit dat vanaf 13 april 2023 een afspraak kan worden gemaakt voor het afhalen van een mvv houdt onlosmakelijk verband met die toegang. Ondanks dat eisers voldoen aan de voorwaarden voor afgifte van de mvv belet die mededeling namelijk tijdelijk het recht om van die mvv gebruik te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is deze mededeling daarom gericht op enig rechtsgevolg en kan de juistheid van deze mededeling in een procedure tegen het besluit tot inwilliging van een mvv-aanvraag worden aangevochten.
Is de nareismaatregel in strijd met artikel 2r van de Vw 2000?
8. Eisers betogen dat de nareismaatregel geen wettelijke grondslag heeft in de
Vw 2000. Artikel 2p van de Vw 2000, waarin is opgenomen dat de minister een mvv kan verlenen aan de vreemdeling ten aanzien van wie is aangetoond dat hij voldoet aan de vereisten voor toegang en verlening van een verblijfsvergunning, biedt geen ruimte om na inwilliging van een mvv-aanvraag een aanvullende voorwaarde te stellen voordat tot afgifte van de mvv wordt overgegaan. Verder biedt artikel 2r van de Vw 2000 geen ruimte voor de in het besluit genoemde termijn waarna de mvv kan worden opgehaald, aldus eisers.
8.1.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de nareismaatregel niet in strijd is met de artikelen 2p en 2r van de Vw 2000. Uit artikel 2p volgt slechts dat de Minister een mvv kan verlenen wanneer aan de vereisten wordt voldaan. Daaruit volgt niet wanneer die mvv moet worden afgegeven. En artikel 2r bepaalt wel dat een vreemdeling een periode van drie maanden moet krijgen om de mvv af te halen, maar zegt niets over wanneer die periode moet ingaan. De staatssecretaris vindt dat hij daarom mag bepalen dat eisers vanaf
13 april 2023 drie maanden hebben om hun mvv af te halen.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de nareismaatregel wel in strijd is met de Vw 2000. De hoofdregel voor het afgeven van een mvv staat in artikel 2r, eerste lid, van de Vw 2000. Dat artikel bepaalt dat een mvv tot uiterlijk drie maanden na de dagtekening van de kennisgeving kan worden afgegeven. De kennisgeving is het inwilligende besluit [3] , dat in dit geval dateert van 10 november 2022. De tekst van deze bepaling kan niet anders gelezen worden dan dat gezinsleden die voldoen aan de voorwaarden voor afgifte van een mvv de mogelijkheid moeten hebben om vanaf het moment van die inwilliging tot het einde van de driemaandentermijn een afspraak te maken voor afgifte van de mvv. De wetstekst biedt dus geen ruimte voor een verplichte wachttermijn na inwilliging van een mvv-aanvraag. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook niet in zijn lezing dat de tekst van artikel 2r van de Vw 2000 niet in de weg staat aan de afgifte van een mvv binnen drie maanden na
13 april 2023.
8.3.
De lezing van de staatssecretaris ligt ook niet voor de hand omdat zij niet in overeenstemming is met de bedoeling van de nationale wetgever en in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Dat zal de rechtbank hierna onder 9 en 10 bespreken.
Is de nareismaatregel in overeenstemming met de bedoeling van de nationale wetgever?
9 Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 2r van de Vw 2000 leidt de rechtbank af dat de wetgever met het stellen van de afgiftetermijn na inwilliging van de mvv-aanvraag de toegang tot Nederland wilde bespoedigen. Die afgiftetermijn bedroeg vóór inwerkingtreding van artikel 2r, eerste lid, van de Vw 2000 in alle situaties zes maanden. De wetgever heeft er echter vervolgens voor gekozen om deze termijn in te korten tot drie maanden, met een beperkte mogelijkheid om die termijn met drie maanden te verlengen in de situatie van de sluiting of de afwezigheid van een Nederlandse vertegenwoordiging in het land van herkomst of bestendig verblijf. Daarmee beoogde de wetgever te voorkomen dat de feiten op grond waarvan de aanvraag was gehonoreerd niet meer actueel zouden zijn op het moment van de mvv-afgifte. [4] Om die reden is ook de geldigheidsduur van de mvv van zes maanden tot negentig dagen teruggebracht. [5] In dit verband is ook gewezen op de belangen van de vreemdeling om zo spoedig mogelijk na te reizen. [6]
De in de nareismaatregel vervatte wachttermijn en de lezing van de staatssecretaris van artikel 2r, eerste lid, van de Vw 2000 staan naar het oordeel van de rechtbank haaks op deze bedoeling.
Is de nareismaatregel in overeenstemming met de Gezinsherenigingsrichtlijn?
10. De door de staatssecretaris voorgestane uitleg van artikel 2r, eerste lid, van de
Vw 2000 en de nareismaatregel leiden ook tot strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn schrijft namelijk voor dat de lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang tot de lidstaat toestaat,
zodra(cursivering rechtbank) het verzoek om gezinshereniging is aanvaard. Anders dan de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat daarmee wel een tijdsbepaling is gegeven. Daaraan wordt niet voldaan door aan de afgifte van een mvv nadere voorwaarden te verbinden, met als meest verstrekkende gevolg een wachttijd van zes maanden. Artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt ook dat de lidstaat alle medewerking moet bieden bij het verkrijgen van de benodigde visa voor de toegang. Met de nareismaatregel wordt deze medewerking niet verleend. De staatssecretaris betoogt wel dat de lidstaten enige ruimte hebben bij de invulling van die medewerking, maar in dit geval moeten vreemdelingen om beleidsmatige redenen tot zes maanden wachten voordat ze een afspraak kunnen maken voor het verkrijgen van de mvv. Dan kan in redelijkheid niet meer gesproken worden van het bieden van alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa. Daarbij kan de nareismaatregel leiden tot een uitstel van de toegang tot Nederland met vele maanden. Dit doet afbreuk aan het nuttig effect van die richtlijnbepaling.
zodra(cursivering rechtbank) het verzoek om gezinshereniging is aanvaard. Anders dan de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat daarmee wel een tijdsbepaling is gegeven. Daaraan wordt niet voldaan door aan de afgifte van een mvv nadere voorwaarden te verbinden, met als meest verstrekkende gevolg een wachttijd van zes maanden. Artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt ook dat de lidstaat alle medewerking moet bieden bij het verkrijgen van de benodigde visa voor de toegang. Met de nareismaatregel wordt deze medewerking niet verleend. De staatssecretaris betoogt wel dat de lidstaten enige ruimte hebben bij de invulling van die medewerking, maar in dit geval moeten vreemdelingen om beleidsmatige redenen tot zes maanden wachten voordat ze een afspraak kunnen maken voor het verkrijgen van de mvv. Dan kan in redelijkheid niet meer gesproken worden van het bieden van alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa. Daarbij kan de nareismaatregel leiden tot een uitstel van de toegang tot Nederland met vele maanden. Dit doet afbreuk aan het nuttig effect van die richtlijnbepaling.
Daarbij komt dat, zoals de staatssecretaris ook in het verweerschrift en op zitting heeft erkend, het beschikken over passende huisvesting in dit geval geen voorwaarde is voor de toekenning van het recht op gezinshereniging. [7] Door de huisvestingseis te stellen als voorwaarde voor de uitreiking van een mvv, terwijl dat geen voorwaarde is voor de gezinshereniging zelf, handelt de staatssecretaris in strijd met de doelstelling van de Gezinsherenigingsrichtlijn om voor vluchtelingen gunstiger voorwaarden te stellen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging [8] en het bevorderen van gezinshereniging in het algemeen.
Bij dit alles is van belang dat de Gezinsherenigingsrichtlijn de lidstaten geen ruimte laat om buiten de in die richtlijn genoemde voorwaarden nadere eisen aan gezinshereniging te stellen. [9]
Tussenconclusie
11. Uit al het voorgaande volgt dat de nareismaatregel niet in overeenstemming is met de tekst en het doel van artikel 2r, eerste lid, van de Vw 2000 en artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Vindt de nareismaatregel haar rechtvaardiging in een hogere rechtsnorm?
12. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat, voor zover al sprake zou zijn van strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn (of de Vw 2000), geldt dat de nareismaatregel haar rechtvaardiging kan vinden in een hogere rechtsnorm. De hiërarchie van rechtsnormen brengt mee dat het EVRM en het EU-Handvest voorgaan op secundair Unierecht, zodat bepalingen van secundair recht (zoals de Gezinsherenigingsrichtlijn) of nationaal recht (zoals de Vw 2000) buiten toepassing moeten worden gelaten bij strijdigheid. De
nareismaatregel beoogt volgens de staatssecretaris een potentiële schending van (in het bijzonder) artikel 3 van het EVRM en (in het bijzonder) artikelen 1 en 4 van het EU Handvest te voorkomen. Op grond van die bepalingen moet Nederland voorkomen dat asielzoekers niet in een toestand van zeer verregaande materiële behoeftigheid terechtkomen, waardoor zij niet in staat zouden zijn om te voorzien in hun meest elementaire behoeften.
12.1.
Ook de rechtbank ziet dat er problemen bestaan bij de opvang van asielzoekers. Verweerder heeft daarmee echter niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem onmogelijk is om die problemen het hoofd te bieden en gelijktijdig de verplichtingen die hij tegenover eisers heeft op grond van de Vw 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn na te komen. Het staat de staatssecretaris hoe dan ook niet vrij om, zonder wettelijke grondslag, zijn verplichtingen jegens eisers tijdelijk opzij te zetten om uit het EVRM of het EU-Handvest voortvloeiende verplichtingen jegens anderen beter te kunnen naleven.
Daar merkt de rechtbank nog bij op dat de staatssecretaris op zichzelf niet betwist dat de positie waarin eisers nu verkeren ellendiger is dan die waarin zij zouden komen te verkeren na aankomst in Nederland, ook als de opvang in Nederland op dat moment nog niet aan de standaarden zou voldoen. Dat het in het belang van eisers is om hen de toegang voorlopig te weigeren valt dus niet in te zien.
Conclusie
13. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de nareismaatregel in strijd is met de
Vw 2000 en de Gezinsherenigingsrichtlijn. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om dat wat verder is aangevoerd tegen de nareismaatregel onbesproken te laten. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal de in het bestreden besluit opgenomen nareismaatregel vernietigen.
13.1.
De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak voorzien, omdat de aanvragen ten behoeve van eisers zijn ingewilligd en gelet op de overwegingen in de uitspraak geen andere uitkomst mogelijk is dan dat eisers op korte termijn toegang tot Nederland krijgen. De rechtbank zal daarom bepalen dat de staatssecretaris binnen twee weken na het moment dat eisers contact hebben opgenomen met de Nederlandse ambassade de gevraagde mvv afgeeft. [10]
13.2.
Dat het beroep van eisers gegrond is, betekent ook dat de staatssecretaris de door eisers gemaakte proceskosten moet vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
13.3.
Ook moet de staatssecretaris het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit;
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het is gericht tegen de in het besluit van
10 november 2022 opgenomen nareismaatregel;
- vernietigt de in het bestreden besluit opgelegde nareismaatregel;
- bepaalt dat de staatssecretaris binnen twee weken na de datum van deze uitspraak eisers de gevraagde mvv verleent;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris het door eisers betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kompier, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. G.W.B. Heijmans, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.