ECLI:NL:RBDHA:2021:9328

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/613546/ KG ZA 21/565

Vonnis in kort geding van 25 augustus 2021

in de zaak van

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Deventer - [X] Academiete Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Geldermalsente Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hengelo -Mezquitate Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hurdegarypte Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Kapellete Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Amsterdamte Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hoorn – [X] Academiete Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrechtte Amsterdam,

Stichting voor Persoonlijk Onderwijste Amsterdam.

eiseressen,

advocaat mr. W.E. Pors te Den Haag,

tegen

Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs)te Den Haag,

gedaagde,

advocaten mrs. J. Bootsma en J.V. de Kort, beiden te Den Haag.

Eiseressen worden hierna ieder voor zich aangeduid als eiseres sub (met hun bovenvermelde nummer) en gezamenlijk als ‘SvPO’. Gedaagde zal worden aangeduid als ’de Inspectie’.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 16 juni 2021 met de daarbij en nadien ingediende producties;

- de door de Inspectie overgelegde conclusie van antwoord met de daarbij en nadien ingediende producties;

- de op 9 augustus 2021 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd;

- de brief van 13 augustus 2021 van de Inspectie met als bijlage productie 25.

1.2.

Na ontvangst van laatstgenoemde brief is vonnis bepaald op heden.

2.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.

Eiseressen sub 1 tot en met 8 (verder gezamenlijk: de scholen) zijn alle een stichting die ieder voor zich het bevoegd gezag vormt van één school. Zij besturen hun scholen op basis van hetzelfde pedagogisch-didactisch concept, zoals ontwikkeld door eiseres sub 9, de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs. De scholen richten zich op kleinschalig middelbaar onderwijs, met gemiddeld nog geen 16 leerlingen per klas en zij beogen te komen tot een hoge doorstroom en opstroom van leerlingen.

2.2.

De scholen worden bekostigd door de overheid en zijn op grond van de Wet op het Onderwijstoezicht (verder: WOT) onderworpen aan geregeld onderzoek door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie). Het onderzoek van de Inspectie betreft zowel onderzoek naar het financieel beheer als naar de kwaliteit van het onderwijs. In de periode september 2020 tot december 2020 heeft de Inspectie bij ieder van de scholen zowel regulier vierjaarlijks onderzoek ‘bestuur en scholen’ uitgevoerd als een specifiek onderzoek verricht naar het financieel beheer. De bevindingen van de Inspectie zijn neergelegd in 2 separate rapporten (een kwaliteitsrapport en een financieel rapport) voor iedere school, dus 16 in totaal. Bij de scholen van eiseressen sub 6 tot en met 8 is de Inspectie gekomen tot het oordeel dat de onderwijskwaliteit “zeer zwak” is.

2.3.

De Inspectie heeft SvPO kenbaar gemaakt voornemens te zijn op 28 mei 2021 de rapporten te publiceren op de website van de Inspectie. SvPO heeft daartegen op 26 mei 2021 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van de afdeling bestuursrecht in de rechtbank Amsterdam verzocht om het besluit om over te gaan tot openbaarmaking van de rapporten te schorsen. Bij uitspraak van 5 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen. De Inspectie is na deze uitspraak overgegaan tot publicatie van de rapporten op haar website en heeft daarbij de zienswijze van SvPO van 28 juni 2021 mee gepubliceerd.

2.4.

De scholen die het predicaat ‘zeer zwak’ hebben gekregen hebben bij de bestuursrechter bezwaar aangetekend tegen de kwaliteitsrapporten betreffende hun school.

3.Het geschil

3.1.

SvPO vordert – zakelijk weergegeven – de Inspectie te gebieden om binnen drie dagen na het wijzen van het vonnis de kwaliteitsrapporten met betrekking tot de scholen van eiseressen sub 1 tot en met 5 in te trekken, althans aan te passen, en tevens alle financiële rapporten in te trekken, althans aan te passen, waarbij het de Inspectie wordt verboden om de kwaliteitsrapporten en financiële rapporten opnieuw vast te stellen zolang onrechtmatige passages niet zijn verwijderd of aangepast. Verder vordert SvPO een verbod de kwaliteitsrapporten betreffende eiseressen sub 1 tot en met 5 en de financiële rapporten openbaar te maken, althans subsidiair een verbod tot openbaarmaking totdat artikel 21 WOT is toegepast, meer subsidiair totdat een besluit op grond van de Wob is genomen en de procedure van artikel 4:8 Awb en 6 lid 5 Wob is gevolgd, dan wel een andere passende voorziening te treffen. Dit alles met veroordeling van gedaagde in de kosten.

3.2.

Daartoe voert SvPO - samengevat – het volgende aan. De Inspectie ondersteunt

ondanks de goede resultaten van de scholen het onderwijs van de scholen niet. De Inspectie heeft een eigen onderwijsvisie. In haar rapportages beperkt de Inspectie zich niet tot het toetsen van het onderwijs van de scholen aan de toepasselijke wettelijke voorschriften, maar oordeelt zij op basis van haar eigen inzichten en daaruit voortvloeiende aanvullende normen, hetgeen in strijd is met de grondwettelijk beschermde vrijheid van inrichting van onderwijs. Ten onrechte wordt geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen oordelen en bevindingen. Die werkwijze resulteert in rapportages die onzorgvuldig zijn opgesteld, een deugdelijke motivering ontberen en in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het opstellen en openbaar maken van dergelijke rapporten is onrechtmatig en schadelijk voor de scholen. De Inspectie dient om die reden de rapporten in te trekken en van openbaarmaking van de rapporten in hun huidige vorm af te zien.

3.3.

De Inspectie voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

De beoordeling van het geschil

Omvang van het geschil

3.4.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet in geschil is dat de kwaliteitsrapportages met betrekking tot de scholen die het predicaat ’zeer zwak’ hebben gekregen in dit geding niet aan de orde (kunnen) zijn, omdat daarvoor een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. De vorderingen van SvPO zien ook niet op de kwaliteitsrapporten van die scholen, maar op de overige 5 kwaliteitsrapporten en de 8 financiële rapporten.

Ontvankelijkheid

3.5.

Allereerst moet de vraag worden beantwoord of de zaak zich leent voor inhoudelijke beoordeling in een civiel kort geding. SvPO stelt zich, naar de voorzieningenrechter begrijpt, op het standpunt dat zij ook na openbaarmaking van de rapporten nog altijd belang heeft bij een oordeel in kort geding, omdat ouders en leerlingen recht hebben op goede informatie en door de gepubliceerde rapporten nu op het verkeerde been worden gezet. Indien (onderdelen van) de rapporten in dit kort geding onrechtmatig worden geacht zal dat alsnog tot intrekking of aanpassing van de rapporten moeten leiden. Een (voorlopig) oordeel over het al dan niet onrechtmatig karakter van de rapporten is voorbehouden aan de civiele rechter en is niet aan de bestuursrechter, aldus SvPO.

3.6.

De Inspectie meent dat SvPO in haar vorderingen niet ontvankelijk moet worden verklaard. Daartoe voert de Inspectie aan dat de rapporten al zijn geopenbaard, waardoor een verbod tot openbaarmaking niet meer aan de orde is en de bestuursrechter bovendien exclusief bevoegd is om over de openbaarmaking van rapporten te beslissen. De beslissing tot openbaarmaking van een inspectierapport is namelijk een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. De Inspectie heeft er daarbij op gewezen dat SvPO zich ook daadwerkelijk tot de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam heeft gewend met een verzoek om schorsing van de openbaarmaking van alle rapporten. Dat verzoek is afgewezen, waarna de Inspectie tot publicatie van de rapporten is overgegaan. Daarmee is er volgens de Inspectie ook geen sprake meer van een voldoende spoedeisend belang. Het is aan de bodemrechter, in dit geval de bestuursrechter in de beroepsfase, te beoordelen of de rapporten de basis bieden om bijvoorbeeld handhavingsbesluiten te nemen. Voorkomen moet worden dat er door verschillende rechters tegenstrijdige beslissingen worden genomen, waarbij – mede gezien het feit dat openbaarmaking al heeft plaatsgevonden - voor de kortgedingrechter geen rol is weggelegd, aldus de Inspectie.

3.7.

De voorzieningenrechter is met SvPO van oordeel dat het enkele feit dat de bestuursrechter de gevraagde voorlopige voorziening heeft geweigerd onvoldoende is om SvPO niet ontvankelijk te verklaren in haar vorderingen. Weliswaar is juist dat de burgerlijke voorzieningenrechter niet bevoegd is kennis te nemen van een beslissing tot openbaarmaking van een inspectierapport, zoals het Gerechtshof Den Haag (hierna: het Hof) in rechtsoverweging 5.10 van het arrest van 25 februari 2020 (ECLI:NL:GHDHA:2020:277) heeft overwogen, maar dat laat onverlet dat de civiele voorzieningenrechter bevoegd is een voorlopig oordeel te geven over mogelijke civiele onrechtmatigheid van de gewraakte rapportages. Blijkens de uitspraak van de bestuursrechter is die voorzieningenrechter er bij zijn oordeel ook van uitgegaan dat de civiele rechter in kort geding zich nog over de zaak zou gaan buigen. Reeds daarom kan de Inspectie niet worden gevolgd. Overigens is ook met zoveel woorden door de betreffende voorzieningenrechter overwogen dat een onderwijsinstelling die het oneens is met de inhoud van een inspectierapport en vindt dat dat inspectierapport onrechtmatig is, zich kan wenden tot de civiele rechter. Onder die omstandigheden valt niet in te zien waarom SvPO in kort geding geen voorlopig oordeel mag vragen over de gestelde onrechtmatigheid van de rapporten. Daaraan doet niet af dat de bestuursrechter al een voorlopig oordeel heeft gegeven over de openbaarmaking op basis van een beperkte belangenafweging.

3.8.

Voor zover de Inspectie zich op het standpunt stelt dat er geen belang meer is bij de vorderingen omdat de rapporten inmiddels zijn geopenbaard kan haar dat evenmin baten. Dat laat immers onverlet dat in dit kort geding een voorlopig oordeel kan worden gegeven over de vraag of de rapportages (op onderdelen) onrechtmatig zijn. Dat zou er in voorkomend geval immers toe kunnen leiden dat de Inspectie besluit de reeds gepubliceerde rapporten vanwege het onrechtmatig karakter ervan alsnog van de website te verwijderen, althans aan te passen. Ook valt niet uit te sluiten dat een (voor SvPO gunstig) oordeel in dit kort geding, zelfs indien er van wordt uitgegaan dat de openbaarmaking slechts in een bestuursrechtelijke procedure kan worden aangetast en de Inspectie niet tot aanpassing wil overgaan, door de scholen toch zou kunnen worden benut om potentieel geïnteresseerde ouders en andere belangstellenden nader te informeren. Hierna zal dan ook inhoudelijk worden beoordeeld of de vorderingen van SvPO (op onderdelen) kunnen slagen.

Inhoudelijke beoordeling

3.9.

Uitgangspunt is dat de Inspectie als toezichthoudend bestuursorgaan op grond van de WOT toezicht houdt op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de toezichttaak) en daarnaast de ontwikkeling bevordert van de kwaliteit van het onderwijs en het bestuur van scholen (de bevorderingstaak). Daarbij bezoekt de Inspectie minstens elke vier jaar een representatief aantal scholen dat onder een schoolbestuur valt (het regulier onderzoek). De oordelen en bevindingen naar aanleiding van dit regulier onderzoek worden vastgelegd in een inspectierapport. In dat inspectierapport moet onderscheid worden aangebracht tussen oordelen op grond van de toezichttaak en bevindingen op grond van de bevorderingstaak, waarbij de Inspectie bij haar oordelen op grond van haar toezichttaak moet vermelden op welke bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften dat oordeel betrekking heeft (artikel 20 lid 2 WOT). De betrokken school kan op een conceptrapport reageren en overleg voeren met de Inspectie, waarna de Inspectie, indien het overleg geen overeenstemming heeft opgeleverd over de door het bestuur gewenste wijzigingen, de zienswijze van het bestuur in de bijlage bij het inspectierapport moet opnemen.

3.10.

Niet in geschil is dat de Inspectie haar conceptrapporten ter kennis heeft gebracht van de scholen en er vervolgens overleg heeft plaatsgevonden over de door scholen daartegen geuite bezwaren. Een en ander heeft geleid tot enige aanpassingen aan de rapportages, maar veel bezwaren van SvPO zijn niet gehonoreerd. Daarop heeft de Inspectie conform artikel 21 lid 1 WOT kenbaar gemaakt de inspectierapporten in de vijfde week na vaststelling openbaar te zullen maken en is daartoe uiteindelijk, nadat de bestuursrechter in voorlopige voorziening over de openbaarmaking een oordeel had gegeven, overgegaan. Zowel de bezwaren van SvPO tegen de kwaliteitsrapportages als die tegen de financiële rapportages betreffende de verschillende scholen zijn op hoofdlijnen gelijk. Hierna zal dan ook geen onderscheid worden gemaakt naar rapportage per school, tenzij dat uitdrukkelijk wordt aangegeven.

3.11.

De kwaliteitszorg van de scholen is door de Inspectie op onderdelen negatief beoordeeld, omdat deze naar het oordeel van de Inspectie niet voldoet aan de eisen van artikel 24 lid 4 en artikel 23a van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO). De Inspectie signaleert onder meer tekortkomingen in het schoolplan en oordeelt dat het schoolplan geen expliciete werkwijze bevat om verbetermaatregelen vast te stellen. Ook ten aanzien van de kwaliteitscultuur heeft de Inspectie geoordeeld dat die niet in orde is. De code goed bestuur bevat geen voorzieningen die belangenverstrengeling tegengaan en in de praktijk is sprake van belangenverstrengeling. Daarnaast hebben docenten onvoldoende zeggenschap. Verder is de verantwoording en dialoog niet conform de regels. Het bestuursverslag en de schoolgids voldoen niet aan de eisen en de medezeggenschap functioneert onvoldoende. Voorts is er onvoldoende zicht op ontwikkeling en begeleiding bij het onderwijs Spaans en Duits. In de financiële rapporten is door de Inspectie onder meer opgenomen dat het jaarverslag niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet en dat een liquiditeitsplanning dan wel -prognose ontbreekt in de meerjarenbegroting, waardoor onvoldoende zicht op de continuïteit bestaat. De Inspectie geeft een onvoldoende beoordeling op de standaard financiële rechtmatigheid. SvPO betwist dat de genoemde negatieve punten terecht in de rapporten zijn opgenomen en meent dat in dit kort geding punt voor punt moet worden getoetst of de door de Inspectie opgestelde rapporten op genoemde punten onrechtmatig zijn.

3.12.

Bij de beantwoording van de vraag of er aanleiding bestaat de onderzoeksrapporten op onderdelen onrechtmatig te achten dient de voorzieningenrechter, anders dan door SvPO is bepleit, een marginale toetsing toe te passen, zoals ook is overwogen in het eerder genoemde arrest van het Hof. De Inspectie als gespecialiseerde toezichthouder komt beoordelingsruimte toe. Derhalve moet in dit kort geding beoordeeld worden of de Inspectie in redelijkheid tot de gewraakte inspectierapporten heeft kunnen komen, gegeven de haar bekende omstandigheden. De vrijheid van onderwijs maakt dat niet anders omdat die niet absoluut is, maar begrensd wordt door de eisen van artikel 23 lid 2 van de Grondwet. De Inspectie is als bestuursorgaan wel gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het beginsel van zorgvuldige voorbereiding en het motiveringsbeginsel. Daarbij dient de Inspectie in haar rapport een onderscheid aan te brengen tussen enerzijds oordelen op grond van haar toezichttaak en anderzijds bevindingen op grond van haar bevorderingstaak.

3.13.

De voorzieningenrechter neemt tot uitgangspunt dat de Inspectie bij het opstellen van de rapporten de procedurele waarborgen in acht heeft genomen. De scholen zijn voldoende in staat zijn gesteld te reageren op de conceptrapporten en hebben hun zienswijze daaraan kunnen toevoegen. Het overleg heeft ook geleid tot aanpassingen in de concepten. Dat de uiteindelijke rapporten ondanks de verschillen van inzicht (nadat de gevraagde voorlopige voorziening door de bestuursrechter was afgewezen) toch gepubliceerd zijn, is dan ook op zich niet onrechtmatig. De Inspectie is op grond van de wet na vaststelling van de rapporten ook gehouden tot openbaarmaking ervan.

3.14.

De voorzieningenrechter verwerpt de stelling van de scholen dat de rapportages van de Inspectie niet op feiten zijn gebaseerd. Blijkens de rapportages zijn die tot stand gekomen op basis van een grote hoeveelheid informatie, die is verkregen uit een omvangrijke analyse van documenten die door de scholen aan de Inspectie zijn verstrekt en uit contacten van de Inspectie met betrokkenen op de scholen, waaronder bestuursleden, mentoren, leraren, ouders en leerlingen. Het enkele feit dat er tussen partijen verschil van mening bestaat over de duiding van die feiten maakt dat niet anders.

3.15.

Hierna zullen de bezwaren van de scholen in grote lijnen worden besproken. Daarbij zal, zoals gezegd, marginaal worden getoetst of de Inspectie in redelijkheid tot haar oordelen/bevindingen heeft kunnen komen, waarbij slechts aandacht zal worden besteed aan die oordelen/bevindingen die een duidelijk negatief karakter hebben. Bij een gedetailleerde beoordeling van het rapport op punten die als voldoende zijn aangemerkt heeft SvPO onvoldoende belang, nu voorshands niet aannemelijk is dat de beoordeling van punten die door de Inspectie als ‘voldoende’ zijn gekwalificeerd in kort geding onrechtmatig zal worden geacht.

Standaard KA1: Kwaliteitszorg

3.16.

De kwaliteitszorg van de scholen is door de Inspectie met een onvoldoende beoordeeld. Partijen twisten met name over de vraag of de Inspectie op het punt van de kwaliteit de juiste toets heeft gehanteerd. SvPO stelt zich op het standpunt dat de Inspectie een te indringende toets hanteert en zich in plaats daarvan dient te beperken tot de vraag of het bevoegd gezag voldoende zicht heeft op de kwaliteit. De voorzieningenrechter volgt SvPO daarin niet. Met de Inspectie is de voorzieningenrechter van oordeel dat scholen op grond van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) gehouden zijn om schoolplannen uit te werken en die ook daadwerkelijk in de praktijk uit te voeren. Het is aan de Inspectie te toetsen of de kwaliteit van het onderwijs aan de daaraan te stellen eisen voldoet en zo nodig maatregelen te treffen om de kwaliteit te verbeteren. De analyse van de Inspectie in haar rapporten betreffende KA1 acht de voorzieningenrechter voorshands niet onrechtmatig. De conclusie van de Inspectie dat de door haar gesignaleerde aandachtspunten strijd op leveren met artikel 23a WVO en 24 lid 4 WVO is navolgbaar. De Inspectie heeft niet alleen vastgesteld dat in het schoolplan een expliciete werkwijze ontbreekt om zo nodig verbetermaatregelen vast te stellen, maar tevens vastgesteld dat er zich in de onderwijspraktijk ook daadwerkelijk problemen voordoen ten aanzien van het bewaken van de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen. Dat de scholen op dit punt een andere visie hebben is duidelijk, maar die visie is verwoord in de bijlage die is mee gepubliceerd bij de inspectierapporten. Voor zover SvPO zich op het standpunt stelt dat de Inspectie het gelijkheidsbeginsel schendt door aan de scholen andere (hogere) eisen te stellen dan aan andere scholen, gaat de voorzieningenrechter daaraan voorbij. Weliswaar is juist dat sommige andere scholen, waar ook onvolkomenheden zijn gesignaleerd, wel een voldoende hebben gekregen, maar de Inspectie heeft gemotiveerd naar voren gebracht dat geen sprake is van gelijke gevallen. Bij die scholen deden zich in de praktijk (anders dan bij de SvPO-scholen) weinig of geen tekortkomingen voor, waardoor die scholen uiteindelijk op dit punt als voldoende zijn beoordeeld. Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt verworpen. Het voortgangsverslag dat SvPO daaraan ten grondslag legt bevat onvoldoende aanknopingspunten om te kunnen concluderen dat de scholen er zonder meer op mochten vertrouwen dat zij met een voldoende zouden worden beoordeeld. De discussie over de gesignaleerde tekortkomingen op het punt van taalachterstanden maakt het oordeel dat de rapporten op dit punt niet onrechtmatig zijn niet anders. Daargelaten dat die tekortkoming niet onder KA1 valt, acht de voorzieningenrechter het oordeel van de Inspectie dat een beschrijving van de taalachterstanden ontbreekt niet feitelijk onjuist, noch onbegrijpelijk. Datzelfde geldt voor het oordeel van de Inspectie ten aanzien van het programma van toetsing en afsluiting (PTA). De stelling van de Inspectie dat het wettelijk stelsel van kwaliteitszorg mede de wijze van toetsing en examinering omvat acht de voorzieningenrechter bovendien alleszins begrijpelijk.

KA2: kwaliteitscultuur

3.17.

De voorzieningenrechter volgt SvPO evenmin in haar stelling dat de oordelen van de Inspectie ten aanzien van KA2 evident onjuist zijn, dan wel op een onjuiste uitleg van de wet zijn gebaseerd. Artikel 103 WVO beschrijft welke bepalingen de code voor goed bestuur tenminste moet bevatten. In de conceptrapporten is vermeld dat de code niet in overeenstemming is met de wet, waarna de scholen de code op onderdelen hebben aangepast. Dat staat ook vermeld in de definitieve rapporten. De zorg van de Inspectie ziet met name op mogelijke belangenverstrengeling. De voorzieningenrechter acht het begrijpelijk dat de Inspectie op dit punt heeft vastgesteld dat de code goed bestuur van de scholen nog steeds niet adequaat is, nu belangenverstrengeling niet met zoveel woorden wordt uitgesloten. Dat klemt temeer daar vaststaat dat meerdere leden van dezelfde familie bij SvPO betrokken zijn in verschillende hoedanigheden. De Inspectie heeft dan ook in redelijkheid kunnen concluderen dat de scholen tekortschieten in de naleving van artikel 103 lid 5 WVO.

3.18.

Ook ten aanzien van artikel 32 WVO, dat ziet op de zelfstandige verantwoordelijkheid en zeggenschap van leraren, heeft de Inspectie geoordeeld dat de scholen tekortschieten. Die conclusie is mede ingegeven door informatie van leraren, die hun zorgen hebben geuit over de zeer beperkte mogelijkheden om af te wijken van de voorgeschreven werkwijze, terwijl zij dat soms wel in het belang van leerlingen achten. De scholen hebben benadrukt dat hun strakke werkwijze onderdeel is van hun pedagogisch- didactische visie, die zijn basis vindt in de vrijheid van onderwijs en dat voldoende zeggenschap een subjectief begrip is. De voorzieningenrechter oordeelt dat de Inspectie binnen de haar toekomende beoordelingsruimte in redelijkheid heeft mogen rapporteren zoals zij op dit punt heeft gedaan. Immers, niet bestreden is dat vanuit de leraren zelf zorgen zijn geuit over de gang van zaken en hun invloed daarop. Onder die omstandigheden zijn de door de Inspectie gegeven oordelen niet evident onjuist, noch onrechtmatig. Datzelfde geldt voor de conclusies van de Inspectie ten aanzien van het professionaliseringsbeleid.

KA3: verantwoording en dialoog

3.19.

De Inspectie heeft alle scholen op dit punt als onvoldoende beoordeeld. Daartoe is redengevend dat naar het oordeel van de Inspectie de medezeggenschap niet op orde is, het interne toezicht onvoldoende functioneert en de schoolgids niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Door de scholen is niet bestreden dat de schoolgidsen van alle scholen identiek waren ten tijde van het onderzoek en toen geen specifieke informatie bevatten van elke afzonderlijke school. Dat probleem is naar aanleiding van de geconstateerde tekortkomingen deels hersteld, hetgeen ook in de definitieve rapportages staat vermeld. De Inspectie heeft echter vastgesteld dat er nog steeds niet per school is opgenomen wat sterke en zwakke kanten van het onderwijs zijn op die specifieke school. Onder die omstandigheden is het handhaven van een herstelopdracht niet onbegrijpelijk. Voor zover de scholen zich op het standpunt stellen dat de Inspectie aan de schoolgids te hoge (en niet wettelijke) eisen stelt gaat de voorzieningenrechter daaraan voorbij. De wettelijke verplichting van artikel 24a WVO ziet immers op het informatie verschaffen over een specifieke school, waardoor niet kan worden volstaan met schooloverstijgende algemene informatie.

3.20.

In het onderzoek van de Inspectie heeft zij tevens geconstateerd dat de verkiezingen voor de MR niet geheim verlopen en dat de medezeggenschapsleden niet gefaciliteerd worden in tijd. Dit is volgens de inspectie in strijd met de WMS. De voorzieningenrechter acht die conclusie op grond van de door de Inspectie vastgestelde feiten niet evident onjuist, noch onrechtmatig.

3.21.

Ook de door de Inspectie gesignaleerde aandachtspunten op het gebied van intern toezicht kan de voorzieningenrechter billijken. De Inspectie heeft immers gemotiveerd aangegeven waarom in haar visie het interne toezicht niet voldoet aan de bepalingen van artikel 24 e1 lid 1 WVO. Daarbij is met name van belang dat is geconstateerd dat de interne toezichthouders te weinig zelfstandig informatie verzamelen en zich teveel verlaten op door het bestuur verstrekte informatie, waardoor het interne toezicht onvoldoende onafhankelijk kan functioneren. Bovendien is onweersproken gebleven dat de toezichthouders zich niet voor iedere school afzonderlijk verantwoorden. De stelling van de Inspectie dat de toezichthouders juist gehouden zijn in elk separaat bestuursverslag verantwoording af te leggen over de uitvoering van taken en bevoegdheden per specifieke school is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in lijn met de WVO.

OP2: zicht op ontwikkeling en begeleiding

3.22.

De Inspectie heeft in haar rapporten een herstelopdracht gegeven met betrekking tot het onderwijs in de vakken Spaans en Duits. Voor het overige is OP2 in het algemeen als voldoende beoordeeld. Naar het oordeel van de Inspectie voldoet het onderwijs in de vakken Spaans en Duits niet aan de basiskwaliteit. Zo zijn er volgens de Inspectie onder meer te weinig contactmomenten en wordt de taalontwikkeling niet tussentijds gevolgd. Een en ander zou zijn geconstateerd bij het onderzoek en in lijn zijn met door ouders en leerlingen geuite klachten. De voorzieningenrechter acht de rapporten ook op dit punt niet evident onrechtmatig. Weliswaar is juist dat artikel 2 lid 2 WVO een doelbepaling is waarbij de scholen keuzevrijheid wordt geboden, maar de Inspectie heeft in haar rapporten gemotiveerd aangegeven waarom zij meent dat de inrichting van het onderwijs in Spaans en Duits dusdanig is vormgegeven door de scholen, dat in casu geen sprake meer is van een behoorlijk onderwijsleerproces. Die conclusie acht de voorzieningenrechter onder de gegeven omstandigheden niet onbegrijpelijk. Voor zover SvPO stellingen naar voren heeft gebracht die zien op punten die door de Inspectie als ‘voldoende’ zijn aangemerkt zal de voorzieningenrechter die onbesproken laten. Een dergelijke voldoende beoordeling kan immers niet leiden tot het (voorlopig) oordeel dat sprake is van evident onrechtmatig handelen van de Inspectie.

OP3: didactisch handelen

3.23.

In de rapporten is de standaard OP3 als voldoende beoordeeld. De voorzieningenrechter zal dit onderdeel dan ook onbesproken laten.

OP8: toetsing en afsluiting

3.24.

De voorzieningenrechter stelt vast dat dit onderdeel alleen is beoordeeld in de rapporten over eiseressen sub 2, 4 en 5. SvPO stelt zich naar de voorzieningenrechter begrijpt onder meer op het standpunt dat het PTA ten onrechte als onvoldoende is beoordeeld, maar dat de scholen desondanks de handelingsdelen inmiddels in de cijferadministratie registreren en niet in de aanwezigheidsadministratie. Dat de PTA’s niet tijdig naar de Inspectie zijn gezonden is door SvPO feitelijk niet weersproken. Onder voormelde omstandigheden valt niet in te zien dat de rapportages op dit punt evident onrechtmatig zijn. Dat klemt temeer daar de Inspectie in haar definitieve rapporten heeft opgenomen dat op bepaalde punten de tijdens het onderzoek gesignaleerde tekortkomingen inmiddels zijn hersteld dan wel aangepast.

3.25.

Voor zover SvPO meent dat de Inspectie ten onrechte heeft nagelaten bepaalde aspecten van het onderwijs te beoordelen en die als ‘goed’ aan te merken gaat de voorzieningenrechter daaraan voorbij. Terecht heeft de Inspectie naar voren gebracht dat het aan haar, als toezichthouder is, te beslissen welke prioriteiten zij stelt in het toezicht. Het staat haar daarbij vrij te bepalen welke onderwerpen wel en welke niet worden beoordeeld. Die keus op zich kan dus geen reden zijn de rapporten als onrechtmatig aan te merken.

3.26.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de inhoud van de kwaliteitsrapporten voorshands niet geheel of gedeeltelijk onrechtmatig wordt geacht. Dan resteert de vraag of de financieel bestuurlijke onderzoeken onrechtmatig zijn.

Formeel gebrek financiële rapporten?

3.27.

Ter zitting is door SvPO (voor het eerst) naar voren gebracht dat de financiële rapporten zijn vastgesteld door een daartoe niet bevoegde persoon en dus lijden aan een formeel gebrek. Volgens SvPO is op grond van de Comptabiliteitswet vereist dat de rapporten worden opgesteld onder verantwoordelijkheid van een accountant, nu het hier toezicht op de besteding van rijksbekostiging betreft. Van een dergelijk accountantstoezicht is niet gebleken. Derhalve wordt niet aan de minimale wettelijke vereisten voor het opstellen van financiële rapporten voldaan. Dat betekent dat die rapporten alleen al om die reden moeten worden ingetrokken, aldus SvPO.

3.28.

De voorzieningenrechter volgt SvPO daarin niet. Terecht heeft de
Inspectie erop gewezen dat het hier gaat om specifieke onderzoeken in de zin van artikel 15 WOT. De WOT en de Algemene Wet Bestuursrecht bepalen over welke bevoegdheden de Inspectie in het kader van dit onderzoek beschikt en welke procedures daarbij in acht moeten worden genomen. Uit het Organisatie- en Mandaatbesluit Inspectie van het Onderwijs 2020 volgt wie de rapporten namens de Inspectie vaststelt. Daarbij is bepaald dat de directie Rekenschap en Juridische zaken verantwoordelijk is voor het financieel toezicht binnen de verschillende directies toezicht. De financiële rapporten zijn conform artikel 17 lid 2 van het Mandaatbesluit 2020 in dit geval ondertekend door een vervangend afdelingshoofd en daarmee met inachtneming van de bevoegdheden en de wettelijke vereisten op grond van de WOT tot stand gekomen en vastgesteld. Anders dan SvPO heeft betoogd zijn de uit de Comptabiliteitswet 2016 voortvloeiende eisen ten aanzien van de inzet van accountants voor bepaalde taken hier niet van toepassing. Het betreft immers geen review op de instellingsaccountant, noch inzage in controle programma’s en dossiers van een accountant. Van een noodzaak tot intrekking op formele gronden is dan ook geen sprake.

Inhoudelijke beoordeling financiële rapporten

3.29.

Bij haar onderzoek heeft de Inspectie blijkens de rapporten tekortkomingen gesignaleerd op het gebied van de jaarverslaggeving en de verantwoording van investeringen in huisvestingen en zorgen geuit over het beperkte zicht op de financiële continuïteit in verband met geldstromen tussen scholen en private stichtingen. Volgens de Inspectie is het van belang voor leerlingen, ouders en andere betrokkenen te weten wat de bevindingen van de Inspectie op financieel terrein zijn. SvPO betwist dat het jaarverslag niet aan de eisen voldoet. Ter onderbouwing van die betwisting heeft SvPO een verklaring van een registeraccountant in het geding gebracht. SvPO betwist verder dat investeringen niet voldoende transparant zijn en/of dat een onvolledige financiële verantwoording wordt gegeven. De onderlinge geldstromen vinden hun noodzaak in het feit dat elke school een eigen stichting vormt. Onderlinge steun bevordert juist de continuïteit van alle scholen, aldus SvPO.

3.30.

De voorzieningenrechter stelt vast dat belangrijke onderliggende feiten tussen partijen niet in geschil zijn. Zo staat vast dat er onderlinge geldstromen zijn tussen de scholen, en dat de stichting Frederiksoon, een private stichting die is opgericht door de oprichter van de SvPO-scholen, vergoedingen ontvangt van de scholen voor leermiddelen. In het licht van de wettelijke regels voor bekostiging van scholen en de verantwoording daarvan, acht de voorzieningenrechter het niet onbegrijpelijk dat de Inspectie daarover zorgen heeft geuit in haar financiële rapporten. Op grond van artikel 103 WVO dient het bevoegd gezag jaarlijks een jaarverslag vast te stellen, waaronder een bestuursverslag en jaarrekening. Hiervoor is al overwogen dat vaststaat dat de bestuursverslagen voor alle scholen vrijwel identiek zijn, hetgeen in strijd is met de voorschriften. De vraag of de jaarrekening cijfermatig correct is gaat de beoordeling in kort geding te boven. Voorshands moet dan ook worden geoordeeld dat de conclusies van de Inspectie in de rapporten niet evident feitelijk onjuist, dan wel onrechtmatig zijn. De voorzieningenrechter volgt de Inspectie daarbij in haar stelling dat de eisen waaraan de verslaglegging (waaronder de jaarrekening) moet voldoen, moeten worden gezien in het licht van artikel 15 WOT en artikel 3 lid 1 onder c WOT. Dat brengt met zich dat aan de door SvPO ingebrachte verklaring van hun partij accountant, die uitsluitend acht heeft geslagen op de eisen met betrekking tot jaarrekeningen zoals opgenomen in boek 2 BW, in dit geval geen doorslaggevend belang toekomt. Terecht heeft de Inspectie in dat kader nog naar voren gebracht dat de Inspectie tweedelijns toezicht houdt en haar onderzoek niet alleen kan baseren op controlerapporten van de instellingsaccountant, maar ook zelf onderzoek kan doen naar aanleiding van ontvangen signalen.

3.31.

De Inspectie heeft in haar rapporten op grond van haar bevindingen een onvoldoende beoordeling gegeven voor de financiële rechtmatigheid. Daarbij heeft zij nog meegewogen dat de vrijwillige ouderbijdragen, die bedoeld zijn voor taalreizen, niet in de schoolexploitatie zijn verantwoord. Ook dat acht de voorzieningenrechter gegeven de omstandigheden niet onbegrijpelijk of onrechtmatig.

3.32.

Dan resteert de vraag of in de rapporten voldoende onderscheid is gemaakt tussen beoordelingen en bevindingen. Naar voorlopig oordeel is in de rapporten bij zorgvuldige lezing voldoende duidelijk of het gaat om tekortkomingen die zien op wettelijke eisen of dat het gaat om bevindingen en aanbevelingen. Het enkele feit dat daarvoor niet steeds twee verschillende hoofdstukken worden gehanteerd is onvoldoende om te oordelen dat de rapporten onrechtmatig zijn.

3.33.

Voor zover SvPO meent dat bepaalde ‘suggestieve opmerkingen’ in de rapporten onrechtmatig zijn gaat de voorzieningenrechter daaraan voorbij. De opmerkingen waarop SvPO daarbij kennelijk doelt, zien op de door de Inspectie gesignaleerde financiële verbinding van SvPO met private stichtingen, waarbij de Inspectie voor een totaalbeeld graag inzicht wil hebben in de financiën van die private partijen. De Inspectie ziet namelijk in de verstrengeling mogelijke financiële risico’s voor de scholen. Dat de Inspectie graag een volledig inzicht wil hebben in de geldstromen is onder de gegeven omstandigheden niet onbegrijpelijk. De Inspectie tekent terecht aan dat zij voor die informatie afhankelijk is van de bereidwilligheid van de besturen van die private organisaties, nu haar taak en de daarmee verbonden zeggenschap niet zover reiken dat zij die stukken van private partijen kan opeisen. Zij kan dus niet zelfstandig vaststellen of haar de gegevens volledig zijn verstrekt. Waarom de opmerkingen dienaangaande ‘suggestief’ zouden zijn is de voorzieningenrechter niet duidelijk, laat staan dat die opmerkingen als onrechtmatig moeten worden gekwalificeerd.

3.34.

De slotsom is dat noch de wijze van totstandkoming, noch de inhoud van de rapporten voorshands onrechtmatig wordt geacht. De vorderingen van SvPO slagen daarom niet.

3.35.

SvPO zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).

4.De beslissing

De voorzieningenrechter:

4.1.

wijst de vorderingen af;

4.2.

veroordeelt SvPO om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken de kosten van dit geding aan de Inspectie te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Inspectie begroot op € 1.683,--, waarvan € 1.016,-- aan salaris advocaat en € 667,-- aan griffierecht, in voorkomende gevallen te vermeerderen met btw;

4.3.

bepaalt dat SvPO bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;

4.4.

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. mr. S.J. Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2021.

mvt