ECLI:NL:RBDHA:2021:7761

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 19/3373

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2021 in de zaak tussen

[eiser] en [eiseres] , te [woonplaats] , eisers

het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn, verweerder

(gemachtigde: R.M. Klerks).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1]en
[derde-partij 2] B.V.,te [vestigingsplaats] , belanghebbenden

(gemachtigde: mr. J. Booij).

Procesverloop

Bij besluit van 29 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van

[eiser] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de loods/garage op het perceel de [weg] [huisnummer] te [plaats] afgewezen.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het naar hun mening niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift van [eiseres] door verweerder.

Bij besluit van 30 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft nadere stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op een op 15 september 2020 gehouden online-zitting. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens belanghebbenden is verschenen [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te onderzoeken of het geschil via mediation zou kunnen worden opgelost .

Partijen hebben nadien meegedeeld dat de poging tot mediation niet is geslaagd en verzocht om uitspraak te doen.

Zij hebben vervolgens toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten.

De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.

Overwegingen

1.1

Op 21 juni 2018 heeft [eiser] verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van de loods/garage op het perceel de [weg] [huisnummer] te [plaats] .

1.2

Op 22 juni 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Alphen aan den Rijn een onaangekondigde controle uitgevoerd aan de [weg] [huisnummer] en de daarbij behorende loods.

Daarbij is geconstateerd dat de garage/loods bij de Firma [Firma] , zijnde een meubelzaak die gevestigd is op het [plein] te [plaats] , als op- en overslaglocatie voor de winkel in gebruik is. In het rapport van de toezichthouder van 22 juni 2018 is geconstateerd dat dit gebruik van de loods in strijd is met de regels van de ter plaatse geldende beheersverordening, maar dat het strijdige gebruik overgangsrechtelijk beschermd is en mag worden voortgezet.

1.3

Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen. Verweerder heeft hierin overwogen dat het gebruik van de loods ten behoeve van bedrijfsmatige doeleinden niet binnen de gebruiksvoorschriften van de geldende beheersverordening/het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp 2007” past, maar dat dit gebruik op grond van artikel 25.3 van de planregels van dat bestemmingsplan mag worden voortgezet zolang en voor zover de strijdigheid naar aard en omvang niet wordt vergroot. Verder is overwogen dat eisers, zonder dat zij dit hebben aangetoond of aannemelijk hebben gemaakt, stellen dat de hoeveelheid bewegingen richting de loods is toegenomen. Voor het gebruik is dit echter irrelevant, want de strijdigheid ten opzichte van de bestemming blijft naar aard (opslag voor bedrijfsmatige doeleinden) en omvang (de schuur wordt niet vergroot) gelijk, aldus verweerder.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, conform het advies van de commissie bezwaarschriften van 17 juni 2019, gehandhaafd en voorzien van een nadere motivering. Verweerder heeft hierin overwogen dat het gebruik van de loods niet strijdig is met de geldende beheersverordening dan wel met het bestemmingsplan, omdat het gebruik wordt beschermd door overgangsrechtelijke bepalingen. Het gebruik van de loods was volgens verweerder destijds in overeenstemming met het “Dorpsvernieuwingsplan Hazerswoude-Dorp” (vastgesteld op 26 maart 1992) en met het bestemmingsplan “Dorpskern Oost” uit 1973. De gronden en gebouwen op het in geding zijnde perceel waren destijds al in bezit van, dan wel in gebruik bij, de firma Huisman, zoals blijkt uit diverse stukken uit het bestemmingsplandossier “Dorpskern Oost”. Hetzelfde bedrijfsmatige gebruik ten behoeve van dezelfde winkel voor woninginrichting vindt nu nog steeds plaats. Daarbij zijn de afmetingen van de loods door de jaren heen hetzelfde gebleven. De strijdigheid van het gebruik naar aard en omvang is volgens verweerder dan ook niet vergroot. Verder is naar de mening van verweerder geen sprake van andere gebruikers, van de loods. [derde-partij 2] B.V. is blijkens de gegevens uit het Handelsregister reeds op

1 november 1928 opgericht en de datum van de akte van oprichting van de huidige besloten vennootschap dateert van 29 december 1972. Een uitzondering op het gebruiksovergangsrecht, als bedoeld in artikel 25.4, onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan doet zich volgens verweerder dan ook niet voor.

3. Eisers voeren aan dat van overgangsrechtelijke bescherming op het feitelijke gebruik geen sprake meer is, omdat de gebruiker(s) die de gronden strijdig gebruikten respectievelijk nu strijdig gebruiken in de periode tussen het van kracht worden van het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” en de beheersverordening “Hazerswoude-Dorp 2017” zijn verwisseld en vermeerderd. Tevens is de bedrijvigheid in zijn planologische uitstraling intensiever van aard geworden. De bedrijvigheid kenmerkt zich in de huidige feitelijke situatie naast de opslag van goederen als een transport/overslag bedrijf. Volgens eisers worden de voor de omgeving hinderlijke bedrijfsmatige activiteiten na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Hazerswoude–Dorp” in mei 2007 ontplooid, zodat die activiteiten niet onder het overgangsrecht vallen. Dit blijkt volgens eisers uit een verklaring van omwonenden. Uit de verklaring van een medewerker van Renewi blijkt volgens hen niet dat reeds sinds 2005 ter plaatse afval wordt opgehaald. Daarnaast voeren eisers aan dat binnenplanse afwijking niet mogelijk is.

Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit

4.1

De rechtbank stelt voorop dat eisers in eerste instantie beroep hebben ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift. Nu verweerder alsnog het bestreden besluit heeft genomen en dat besluit niet aan de bezwaren tegemoet komt, wordt dat ingestelde beroep, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit. Bij een beoordeling van het beroep tegen het niet-tijdig beslissen hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank nog procesbelang, aangezien zij hebben gesteld dat verweerder een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.

4.2

Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op grond van het derde lid van dit artikel kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.

4.3

Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.

4.4

Eisers hebben op 26 mei 2019 beroep ingesteld en daarbij tevens verweerder in gebreke gesteld.

4.5

Aangezien niet gebleken is dat eisers verweerder eerder dan bij het beroepschrift van 26 mei 2019 in gebreke hebben gesteld, is dit beroepschrift naar het oordeel van de rechtbank, gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, prematuur ingediend. Het beroep niet-tijdig beslissen is daarom niet-ontvankelijk.

Het beroep tegen het bestreden besluit

5. Het beroep is ingesteld door eisers, maar alleen eiseres [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiser [eiser] heeft geen bezwaarschrift ingediend. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het beroep, voor zover dat door eiser is ingediend, gelet op artikel 6:13 van de Awb, eveneens niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Ten aan zien van het beroep van eiseres overweegt de rechtbank als volgt.

6.1

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening.

6.2

Ter plaatse geldt de beheersverordening “Hazerswoude-Dorp 2017” (de beheersverordening), die op 25 januari 2018 is vastgesteld door de gemeenteraad en op

5 maart 2018 gepubliceerd in het Gemeenteblad van de gemeente Alphen aan den Rijn.

Dit betekent dat deze beheersverordening van kracht was ten tijde van de indiening van het handhavingsverzoek op 21 juni 2018, zodat verweerder primair aan deze verordening moet toetsen.

6.3

In artikel 1, aanhef en onder a, van de regels van deze beheersverordening is bepaald dat (onder meer) de voorschriften en de plankaart van het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp”, dat is vastgesteld op 8 maart 2007, van overeenkomstige toepassing zijn. Dat betekent dat bij de beoordeling van het handhavingsverzoek (ook) de regels van het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” moeten worden betrokken. Dit bestemmingsplan is op 30 oktober 2007 goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland. Bij uitspraak van 15 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF8949) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bepaalde onderdelen van dit plan vernietigd. Dit heeft echter geen betrekking op het in geding zijnde perceel. Het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” is dan ook zes weken na de publicatie van het goedkeuringsbesluit van 30 oktober 2007 - dus in december 2007 (de peilmaand) - in werking getreden, aangezien niet gebleken is dat destijds schorsing van dat plan is gevraagd bij de Voorzitter van de Afdeling.

6.4

De in geding zijnde gronden hebben hierin de bestemming “Wonen”.

Ingevolge artikel 14.1 van de planregels zijn gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor het wonen en voor beroepsmatige activiteiten.

Op grond van artikel 14.5, aanhef en onder b, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten in hoofd- en bijgebouwen.

Uit artikel 14.1, gelezen in samenhang met artikel 14.5 van die regels, blijkt dat het gebruik van het in geding zijnde bijgebouw voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten wordt aangemerkt als strijdig met het bestemmingsplan.

In artikel 9, aanhef en onder a, van de beheersverordening is bepaald dat artikel 25 van het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” vervalt.

In plaats daarvan is in artikel 8 van de regels bepaald:

“1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van

inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden

voortgezet.

2. Het is verboden het met de beheersverordening strijdige gebruik, bedoeld in het

eerste lid te veranderen of te laten veranderen in een ander met de

beheersverordening strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar

aard en omvang wordt verkleind.

3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding

van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt

onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met

het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de

overgangsbepalingen van dat plan.”

In artikel 25.3 van de regels van het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” is bepaald dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dit plan mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.

In artikel 25.4, aanhef en onder b, van die planregels is bepaald dat het bepaalde in 25.3 niet van toepassing is op gebruik dat voortgezet wordt nadat de betreffende gronden en/of bouwwerken na de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen, van eigenaar en/of gebruiker zijn verwisseld.

Voor zover artikel 9, aanhef en sub a van de beheersverordening geacht wordt strijdig te zijn met het bepaalde in artikel 8, vierder lid, van de beheersverordening, dient artikel 9, aanhef en sub a, als onverbindend te worden beschouwd, omdat bestaand legaal gebruik, zoals beschermd door artikel 8, vierde lid, van de beheersverordening niet in artikel 9, aanhef en sub a, gelijktijdig vervallen kan worden verklaard. Dat is in strijd met artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).

7.1

Anders dan eisers stellen is van het verwisselen van eigenaar en/of gebruiker naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake, aangezien de loods reeds tientallen jaren in gebruik is bij [derde-partij 2] B.V. Dit betekent dat artikel 25.3 van de planregels in dit geval van toepassing is. Dat betekent dat het feitelijk gebruik van de loods zoals dat in december 2007 plaatsvond onder de werking van het overgangsrecht is komen te vallen. Gelet op artikel 25.3 van de planregels mag de aard en omvang van dat gebruik nadien niet zijn vergroot.

7.2

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraken van

11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2700) en van 24 december 2019 (ECLI:NL:RVS: 2019:4439), moet degene die een beroep op het overgangsrecht doet, in dit geval verweerder, aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maken dat het overgangsrecht inderdaad van toepassing is. Zoals de Afdeling evenzeer heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:306), brengt intensivering van het gebruik naar de aard een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan met zich mee. Dit betekent dus dat verweerder in dit geval aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk moet maken dat het gebruik van de loods na december 2007 niet is geïntensiveerd. Verweerder is daar naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende in geslaagd.

7.3

Hetgeen verweerder in het bestreden besluit hieromtrent heeft overwogen, te weten dat de strijdigheid van het gebruik naar aard en omvang niet is vergroot, omdat hetzelfde bedrijfsmatige gebruik ten behoeve van dezelfde winkel voor woninginrichting zoals dat ten tijde van het van kracht zijn van het dorpsvernieuwingsplan plaatsvond, nu nog steeds plaatsvindt en de afmetingen van de loods door de jaren heen hetzelfde zijn gebleven, kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een voldoende dragende en daarmee toereikende motivering worden beschouwd.

Naar het oordeel van de rechtbank moet een toename van het aantal verkeersbewegingen ten behoeve van laden en lossen namelijk mede als een verandering van het gebruik worden beschouwd, waardoor de afwijking naar aard en omvang wordt vergroot als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de regels van de beheersverordening.

De rechtbank overweegt in dit verband dat de door verweerder in dit kader bij brief van 27 augustus 2020 overgelegde verklaring van afvalverwerkingsbedrijf Renewi geen inzicht geeft in het aantal verkeersbewegingen en kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet als onderbouwing dienen van het standpunt dat het gebruik van de loods sinds de peilmaand niet is geïntensiveerd. Ook de schriftelijke verklaring van [derde-partij 2] van 15 juli 2019 geeft naar het oordeel van de rechtbank geen inzicht in het aantal verkeerbewegingen dat sinds december 2007 plaatsvindt. Aan de hand van de omzetcijfers van het bedrijf vanaf 2006 kan dit immers niet worden bepaald. De brief van gemachtigde van belanghebbende van 18 april 2019 gericht aan de commissie bezwaarschriften geeft hierin naar het oordeel van de rechtbank evenmin voldoende inzicht.

7.4

Weliswaar is noch door eisers in hun handhavingsverzoek(en), noch door de heer en mevrouw Baxmeier in hun verklaring van 8 oktober 2018 een overzicht overgelegd van het aantal verkeersbewegingen van en naar de loods door de jaren heen, of een overzicht waaruit blijkt dat er voorheen slechts bestelbussen heen en weer reden in plaats van vrachtauto’s, maar het is verweerder die gelet op de onder 7.2 genoemde jurisprudentie gehouden is om in het kader van artikel 3:2 van de Awb onderzoek te doen naar het aantal verkeersbewegingen van en naar de loods in de peilmaand en de ontwikkeling daarvan nadien. De rechtbank herhaalt dat verweerder zich beroept op het overgangsrecht en het dus verweerder is die in zijn besluitvorming aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk moet maken dat het gebruik van de loods na december 2007 niet is geïntensiveerd.

7.5

Los van het oordeel dat verweerder het bestreden besluit aldus niet van een deugdelijke motivering op basis van zorgvuldig onderzoek heeft voorzien, biedt het dossier naar het oordeel van de rechtbank aanknopingspunten dat het gebruik van de loods ten tijde van het handhavingsverzoek anders was dan ten tijde van de peilmaand. De gronden waarop de loods is gesitueerd hadden in het “Dorpsvernieuwingsplan Hazerswoude-Dorp” (het dorpsvernieuwingsplan), dat gold voorafgaand aan het bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp”, immers de bestemming “Gemengde doeleinden”. De betreffende gronden waren op grond van artikel 14 van de planregels van dat dorpsvernieuwingsplan onder andere bestemd voor wonen, detailhandel, dienstverlening en bedrijfsactiviteiten. De bestemming “Gemengde doeleinden” is bij het bestemmingsplan Hazerswoude-Dorp, dat op 8 maart 2007 is vastgesteld, wegbestemd. In het bezwaarschrift is in dit verband verwezen naar een reactie van de zijde van de gemeente op de zienswijze van [A] die in het kader van de bestemmingsplanprocedure was ingediend. Deze luidt als volgt:

“Inspreker heeft een tekening uit het oude bestemmingsplan “Dorpskern Oost” uit 1973

overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel [weg] [huisnummer] (naast de bestaande woning

[weg] [huisnummer] ) een bouwblok voor “Woondoeleinden” (W4) is opgenomen. De bestemming “Woondoeleinden” wordt in het nieuwe bestemmingsplan “Hazerswoude-Dorp” overgenomen. De op de plankaart genoemde bestemming “Bedrijfsdoeleinden” binnen het plan “Dorpskern-Oost” wordt niet overgenomen in het nieuwe plan. Binnen de voorgestelde bestemming “Woondoeleinden” is het gebruik als opslag planologisch mogelijk. Van een overwegende bedrijfsfunctie blijkt geen sprake meer.”

7.6

Gelet hierop is de rechtbank dan ook van oordeel dat kan worden betwijfeld of verweerder er op goede gronden vanuit is gegaan dat het gebruik van de loods na de peilmaand niet is geïntensiveerd en dus zijn besluitvorming terecht heeft gestoeld op het standpunt dat het gebruik onder de bescherming van het overgangsrecht valt. Daarvoor ontbreken voldoende dragende concrete en objectieve gegevens was nader onderzoek, naar het gebruik van de loods en in het bijzonder naar het aantal en de aard van de verkeersbewegingen dat thans plaatsvindt ten opzichte van december 2007, dan ook noodzakelijk.

7.7

Dit betekent dat het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk is gemotiveerd en tevens niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand gekomen.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door eiser [eiser] , niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door eiseres [eiseres] , gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. O.M. Harms, rechter, in aanwezigheid van drs.

A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.