Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/1178
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
C.J. van der Hout Vastgoed B.V., te Maasdijk, eiseres
(gemachtigde: mr. B.J.P.M. Zwinkels),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Kartal).
Procesverloop
Bij brief van 10 februari 2021 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2021. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres is eigenaar van het perceel aan de [adres] [nummer] , te [plaats] . Dit perceel is gelegen op het bedrijventerrein Honderdland fase 2. Op het perceel bevindt zich een bedrijfshal. De bedrijfshal wordt gebruikt door een zustermaatschappij van eiseres: Freight Line Europe B.V. (FLE). FLE is gespecialiseerd in het transport van consumptiegoederen.
2. Op het dak van de bedrijfshal is een parkeerdek aanwezig, dat zich op een hoogte bevindt van 11,5 meter. Op het parkeerdek zijn parkeerplaatsen voor personenauto’s gerealiseerd.
3. Eiseres had zonder omgevingsvergunning lichtmasten geplaatst op het parkeerdek.
4. Naar aanleiding van verzoeken om handhaving van omwonenden heeft verweerder op 14 augustus 2020 een aankondiging gestuurd tot de oplegging van een last onder dwangsom om onder andere de lichtmasten te verwijderen.
5. Op 13 november 2020 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van vijf lichtmasten van 3 meter hoog op het parkeerdek.
6. Bij besluit van 4 december 2020 heeft verweerder eiseres gelast de lichtmasten op het parkeerdek van het bedrijfsgebouw binnen vier weken te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,-. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres heeft gehandeld in strijd met het vigerende bestemmingsplan en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In het besluit is verder vermeld dat legalisatie van de op het dak geplaatste lichtmasten niet mogelijk is vanwege de hinder voor de omgeving en de verrommeling van het straatbeeld.
7. Eiseres heeft ter uitvoering van de last onder dwangsom de lichtmasten verwijderd.
8. In reactie op de aanvraag van 13 november 2020 heeft verweerder naar eiseres een brief gestuurd waarin onder meer is vermeld dat voor de aanvraag van de omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt met een maximale beslistermijn van zes maanden.
9. Op 13 januari 2021 heeft eiseres een brief naar verweerder gestuurd waarin zij zich op het standpunt stelt dat de aangevraagde vergunning voor het plaatsen van de lichtmasten van rechtswege is ontstaan. In de brief staat dat de vergunning kan worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, eerste en vierde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Omdat de vergunning met toepassing van de zogeheten kruimelregeling kan worden verleend, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing waardoor verweerder – aldus eiser – binnen acht weken na 13 november 2020 had moeten besluiten. Nu verweerder dit heeft nagelaten, is volgens eiser op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege een vergunning ontstaan. In de brief wordt verweerder gevraagd om de van rechtswege ontstane vergunning uiterlijk 22 januari 2021 te publiceren.
10. Op 26 januari 2021 heeft eiseres wederom een brief naar verweerder gestuurd waarin verweerder in gebreke wordt gesteld.
11. Op 27 januari 2021 heeft verweerder een reactie naar eiseres gestuurd. Hierin is vermeld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en niet – zoals eiseres stelt – de reguliere voorbereidingsprocedure. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor en dat er evenmin sprake is van een bouwdeel van ondergeschikte aard als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van bijlage II bij het Bor.
12. Op 29 januari 2021 heeft verweerder een brief naar eiser gestuurd waarin is medegedeeld dat de aanvraag en de ontwerpbeschikking met ingang van 12 februari 2021 ter inzage zullen worden gelegd. In de ontwerpbeschikking wordt de aanvraag geweigerd.
13. Bij brief van 10 februari 2021 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van de – volgens eiseres – van rechtswege verleende vergunning. Naast het standpunt dat de vergunning met toepassing van artikel 4, eerste dan wel vierde lid, van bijlage II bij het Bor kan worden verleend, heeft eiseres betoogd dat de lichtmasten passen binnen het vigerende bestemmingsplan.
14. Verweerder heeft in zijn verweerschrift de eerder genoemde standpunten nader toegelicht en zich op het standpunt gesteld dat de lichtmasten strijd opleveren met het bestemmingsplan. Verweerder heeft de rechtbank verzocht het beroep ongegrond te verklaren.
15. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
15.1.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of op de aanvraag voor het plaatsen van de lichtmasten de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Alleen indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, kan een vergunning van rechtswege ontstaan.
Wettelijk kader
15.2.
In artikel 3.10 van de Wabo zijn de activiteiten benoemd waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Indien een activiteit niet in dit artikel wordt genoemd, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.
15.3.
Artikel 3.10 van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
15.4.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
15.5.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts een omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
15.6.
Met de in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen wordt gedoeld op artikel 4 in Pro bijlage II bij het Bor. Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor gaat het om een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan. In artikel 4, vierde lid, van bijlage II zijn benoemd: een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw.
Passen de lichtmasten binnen het bestemmingsplan?
15.7.
Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is in de eerste plaats aangevoerd dat het plaatsen van de lichtmasten past binnen het vigerende bestemmingsplan. Daarom is – aldus eiseres – alleen een omgevingsvergunning nodig voor de activiteit bouwen, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wabo. Aangezien deze activiteit niet wordt genoemd in artikel 3.10 van de Wabo, is volgens eiseres de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.
15.8.
Het vigerende bestemmingsplan is Honderdland fase 2 (het bestemmingsplan). Op grond van artikel 4.2.1. van het bestemmingsplan en de bijbehorende verbeelding geldt op het perceel van eiseres voor gebouwen een maximale bouwhoogte van 20 meter. Een gebouw is in artikel 1.39 van het bestemmingsplan gedefinieerd als: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
15.9.
Op grond van artikel 4.2.4, onder d, van het bestemmingsplan geldt voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde een bouwhoogte van ten hoogste 3 meter.
15.10.
In artikel 1.28 van het bestemmingsplan is een bouwwerk gedefinieerd als elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
15.11.
Op grond van artikel 2.3 van het bestemmingsplan wordt de bouwhoogte gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen. Het peil is op grond van artikel 1.66 – voor zover van belang – de hoogte van het aansluitende maaiveld, waarbij plaatselijke, niet bij verdere verloop van het terrein passende ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw ervan buiten beschouwing blijven.
15.12.
Eiseres heeft betoogd dat de lichtmasten moeten worden aangemerkt als onderdeel van het gebouw. De bedrijfshal is ook met de lichtmasten in zijn geheel aan te merken als een gebouw, waarvoor op grond van het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte geldt van 20 meter. Nu de bedrijfshal 11,5 meter hoog is en de lichtmasten 3 meter hoog zijn, past dit binnen het bestemmingsplan, aldus eiseres.
15.13.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. De lichtmasten moeten naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als aparte bouwwerken als bedoeld in artikel 1.28 van het bestemmingsplan. Het gaat – met een hoogte van 3 meter – immers om constructies van enige omvang en de lichtmasten voldoen ook voor het overige aan de definitie van een bouwwerk.
15.14.
Dat de lichtmasten op het parkeerdek worden geplaatst, doet aan het voorgaande niet af. In de eerste plaats kan het bij een bouwwerk op grond van artikel 1.28 van het bestemmingsplan ook gaan om indirecte verbondenheid met de grond. In de tweede plaats brengt de plaatsing op het parkeerdek naar het oordeel van de rechtbank, en anders dan eiseres heeft betoogd, niet met zich mee dat de lichtmasten als een onderdeel van het gebouw moeten worden gezien. In dat verband heeft eiseres verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 juni 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AP0402) en 6 februari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC3620). In de uitspraak van 2 juni 2004 heeft de Afdeling geoordeeld dat een balkon moet worden aangemerkt als een onderdeel van het hoofdgebouw en niet als een ander bouwwerk, geen gebouw zijnde. De rechtbank is van oordeel dat de lichtmasten niet op soortgelijke wijze als een balkon als onderdeel van het gebouw kunnen worden aangemerkt. Anders dan het balkon hebben de lichtmasten - zoals al blijkt uit het feit dat de lichtmasten na realisering van de bedrijfshal zijn geplaatst en nadien ook weer zijn verwijderd - in constructief opzicht immers geen noodzakelijke samenhang met het gebouw. Zoals de Afdeling in vergelijkbare zin heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2008 over keerwanden, moeten de lichtmasten naar het oordeel van de rechtbank daarom worden aangemerkt als bouwwerken, geen gebouw zijnde.
15.15.
Gelet op het bovenstaande is op de lichtmasten artikel 4.2.4, onderdeel d, van het bestemmingsplan van toepassing. De lichtmasten mogen een maximale bouwhoogte hebben van 3 meter. De hoogte wordt ingevolge artikel 2.3, in samenhang gelezen met artikel 1.66 van het bestemmingsplan, gemeten vanaf het aansluitende maaiveld. Niet in geschil is dat de bedrijfshal een hoogte heeft van 11,5 meter en dat de lichtmasten hierop worden geplaatst. De hoogte van de lichtmasten vanaf het maaiveld bedraagt daarom 14,5 meter en is dus in strijd met artikel 4.2.4, onderdeel d, van het bestemmingsplan.
15.16.
Eiseres wordt gelet op het voorgaande niet gevolgd in haar betoog dat de plaatsing van de lichtmasten past binnen het bestemmingsplan.
Een bijbehorend bouwwerk?
15.17.
Eiseres heeft – voor zover er sprake is van strijd met het bestemmingsplan – betoogd dat de lichtmasten zijn aan te merken als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
15.18.
Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor moet onder een bijbehorend bouwwerk worden begrepen een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. In artikel 1, eerste lid, is verder bepaald dat onder een hoofdgebouw moet worden begrepen: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
15.19.
Tussen partijen is niet in geschil – en ook de rechtbank gaat hiervan uit – dat het parkeerdek deel uitmaakt van het hoofdgebouw. Partijen verschillen echter van mening over de vraag of de lichtmasten als een uitbreiding van het hoofdgebouw kunnen worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Zoals hiervoor al is overwogen, kunnen de lichtmasten relatief eenvoudig op het parkeerdek worden geplaatst en daar ook weer van worden verwijderd. Ter zitting is van de zijde van eiseres toegelicht dat de lichtmasten op het parkeerdek worden geschroefd. Het ontbreekt daarmee aan constructieve verbondenheid, waardoor de lichtmasten naar het oordeel van de rechtbank niet zijn aan te merken als een onderdeel van het hoofdgebouw en daarmee dus ook niet als een uitbreiding daarvan. Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt, zoals al is overwogen, ook als bijbehorend bouwwerk aangemerkt: een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander bouwwerk, met een dak. De lichtmasten zijn niet voorzien van een dak, waardoor zij ook om deze reden niet kunnen worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor vindt daarom geen toepassing.
Een bouwdeel van ondergeschikte aard?
15.20.
Tot slot is de vraag aan de orde of de lichtmasten kunnen worden aangemerkt als een bouwdeel van ondergeschikte aard als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Bor.
15.21.
In het Bor is niet gedefinieerd wat onder een bouwdeel van ondergeschikte aard moet worden begrepen. Uit de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2014, 333, p. 54) blijkt dat bij bouwdelen van ondergeschikte aard moet worden gedacht aan liftopbouwen, schoorstenen, ventilatiekanalen, airco-units, luchtbehandelingsinstallaties, glazenwasserinstallaties, brandtrappen of bouwwerken die samenhangen met installaties binnen een gebouw. De rechtbank is van oordeel dat het plaatsen van een lichtmast niet een uitbreiding betreft gelijk aan of vergelijkbaar met een bouwdeel zoals hiervoor is genoemd. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3937, waarin in soortgelijke zin is overwogen dat het vergroten van een reclamemast niet onder artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Bor kan worden geschaard.
15.22.
De lichtmast is in plaats daarvan een op zichzelf staand bouwwerk. Voor het begrip bouwwerk is in de Wabo – anders dan in het bestemmingsplan – geen definitie opgenomen. Ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk in de Wabo aansluiting worden gezocht bij de definitie van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt (net als in het bestemmingsplan): elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. Zoals al is overwogen: de lichtmast is met een hoogte van 3 meter een constructie van enige omvang, is indirect met de grond verbonden en voldoet ook voor het overige aan de definitie van een bouwwerk. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 25 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1247) en 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4075) waarin in soortgelijke zin wordt overwogen ten aanzien van de kwalificatie van lichtmasten als bouwwerk.
15.23.
De lichtmasten kunnen gelet op het voorgaande niet worden aangemerkt als bouwdelen van ondergeschikte aard.
15.24.
Wat hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het plaatsen van de lichtmasten strijdig is met het bestemmingsplan en dat vergunningverlening met toepassing van artikel 4, eerste of vierde lid, van bijlage II van het Bor niet mogelijk is. Nu uit wat eiseres heeft aangevoerd niet is gebleken dat de vergunning op een andere manier kan worden verleend dan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, a, onder 3°, van de Wabo, is op de aanvraag ingevolge artikel 3.10 van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
15.25.
Gelet hierop is er, anders dan eiseres stelt, niet van rechtswege een vergunning ontstaan. Dat betekent dat er ook geen sprake is van het niet tijdig bekend maken van een zodanige vergunning. Daarmee doet de situatie zoals bedoeld in artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb zich niet voor en staat er voor eiseres geen beroep op de bestuursrechter open. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk.
15.26.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Pereth, rechter, in aanwezigheid van mr. Z. Jainullah, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.