Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/3013
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
[naam eiser],eiser,
V-nummer: [nummer]
gemachtigde: mr. H.H. Veurtjes,
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
gemachtigde: mr. A. Houben.
ProcesverloopBij besluit van 14 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser ongewenst verklaard.
Bij besluit van 6 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2021. Verschenen zijn beide gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is geboren op [geboortedatum eiser] en is staatloos. Eiser was met ingang van 9 mei 2006 in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor verblijf bij zijn Nederlandse echtgenote, welke vergunning daarna meerdere malen is verlengd. Bij besluit van 16 november 2012 is deze vergunning ingetrokken met terugwerkende kracht tot 5 augustus 2010 omdat eiser niet meer voldeed aan de voorwaarden waaronder de vergunning was verleend. Eiser woont sinds 2010 in het Verenigd Koninkrijk met zijn echtgenote en hun drie minderjarige kinderen, die eveneens de Nederlandse nationaliteit hebben.
2. Op 27 april 2016 heeft eiser een aanvraag tot naturalisatie ingediend. Bij besluit van 18 december 2017 is deze aanvraag afgewezen en artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag toepasselijk geacht omdat eiser in verband kan worden gebracht met het opzettelijk en met voorbedachten rade uitvoeren van een liquidatie in Libanon in 1997, die geresulteerd heeft in zwaar lichamelijk letsel bij de bodyguard van het beoogde slachtoffer. Dit besluit staat in rechte vast.
3. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, houdt het volgende in. Verweerder heeft eiser ongewenst verklaard op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw, in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 27, eerste lid, van Richtlijn 2004/38 (Verblijfsrichtlijn) eisers recht van vrij verkeer beperkt kan worden omdat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Volgens verweerder wordt voldaan aan het Unierechtelijk openbare ordecriterium van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. Verweerder heeft verder ervan afgezien eiser te horen omdat het bezwaar volgens hem kennelijk ongegrond is.
Het toetsingskader dat volgt uit het arrest van het Hof van 2 mei 2018
4. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) heeft in het arrest K. en H.F. van 2 mei 2018 (C-331/16 en C-366/16) uiteengezet hoe er met het Unierechtelijke openbare orde-begrip moet worden omgegaan in relatie tot vreemdelingen op wie artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is.
Geoordeeld is dat de bevoegde autoriteiten niet automatisch op grond van de tegenwerping van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag mogen bepalen dat enkel de aanwezigheid van de vreemdeling in de lidstaat, ongeacht of er gevaar voor recidive bestaat, een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, die de vaststelling van maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid kan rechtvaardigen.
Het bestaan van zo’n bedreiging moet volgens het HvJEU worden vastgesteld op basis van een beoordeling van het persoonlijke gedrag van de vreemdeling. Daarbij moet rekening worden gehouden met de vaststellingen in het besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus. In het bijzonder de aard en de ernst van de aan de vreemdeling verweten misdrijven of gedragingen, de mate waarin hij persoonlijk betrokken was bij die misdrijven of gedragingen, het eventuele bestaan van gronden voor uitsluiting van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid en het al dan niet bestaan van een strafrechtelijke veroordeling. Verder dienen te worden meegewogen: het tijdsverloop sinds de verweten gedragingen, het gedrag van de vreemdeling nadien, het gevaar voor recidive en de specifieke historische en maatschappelijke context waarin het gedrag zich heeft afgespeeld. Daarnaast heeft het HvJEU geoordeeld dat een maatregel waarbij het recht op vrij verkeer wordt beperkt slechts gerechtvaardigd kan zijn indien het evenredigheidsbeginsel is geëerbiedigd.
5. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft zich in haar uitspraken van 22 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3954) en 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3017) daarbij aangesloten en overwogen dat haar eerdere lijn dat de enkele 1(F)-tegenwerping voldoende is om aan te nemen dat de vreemdeling een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt niet langer kan gelden.
Het Unierechtelijk openbare orde-begrip
6. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de ongewenstverklaring van eiser zich verdraagt met het vereiste, neergelegd in artikel 27, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn. Daarin is bepaald dat sprake moet zijn van gedrag dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
7. Eiser heeft allereerst aangevoerd dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag op hem van toepassing is. Eiser erkent weliswaar dat de beslissing in de procedure met betrekking tot zijn naturalisatieaanvraag in rechte vaststaat, maar in de huidige procedure had verweerder eisers 1F-status moeten onderbouwen en motiveren, omdat het toetsingskader anders is. Eisers poging tot liquidatie in 1997 had een politieke achtergrond en daaraan is onvoldoende waarde toegekend. Daarbij was het een absoluut ondeugdelijke poging tot moord omdat er een andere persoon in de auto zat dan het beoogde doelwit, en op grond van de objectieve leer zoals gehanteerd door de Hoge Raad is dat straffeloos. Bovendien was het recht tot strafvordering naar Nederlands recht vervallen, zoals volgt uit de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 22 juli 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:8846.
7.1
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit niet ziet op de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag, nu dit in rechte vaststaat. Anders dan eiser betoogt, hoeft verweerder dus niet de aard en ernst van het misdrijf en eisers gedragingen, de mate van (persoonlijke) betrokkenheid en het eventuele bestaan van strafrechtelijke uitsluitingsgronden opnieuw te beoordelen. Dit volgt ook uit overweging 66 van het arrest K. en H.F. waarin staat dat de bevoegde instanties van het gastland bij de beoordeling of de vreemdelingen een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, rekening dienen te houden met de vaststellingen in het besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus en met de daaraan ten grondslag liggende aspecten. Verweerder moet bij die beoordeling dus uitgaan van het in rechte vaststaande besluit waarbij artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is verklaard op eiser.
8. Eiser voert verder aan dat verweerder zich gezien het tijdsverloop sinds de gebeurtenis in 1997 en zijn gedrag nadien ten onrechte op het standpunt stelt dat zijn persoonlijk gedrag een actuele en voldoende ernstige bedreiging oplevert. Daarvoor is geen enkele aanwijzing. Eiser heeft sinds de gebeurtenis in 1997 geen strafbaar feit meer gepleegd in of buiten Nederland. Vroeger gedrag is volgens eiser alleen van belang in geval van recidivegevaar. Dat doet zich hier niet voor, er is sprake van een positieve gedragsverandering.
8.1
Ten aanzien van de actualiteit van de van eisers gedrag uitgaande werkelijke en ernstige bedreiging van de openbare orde heeft verweerder betrokken dat de misdrijven al enige tijd geleden zijn gepleegd maar dat de ernst van de misdrijven van dien aard is dat deze naar hun aard zeer lang actueel blijven. Verweerder heeft verder betrokken dat uit de gronden van bezwaar blijkt dat eiser geen afstand heeft genomen, noch verantwoordelijkheid heeft genomen voor zijn daad, geen berouw toont en probeert de poging tot moord te minimaliseren, en dat bewijs van beter gedrag ontbreekt.
8.2
Uit deze motivering blijkt dat verweerder heeft onderkend dat sprake is van een aanzienlijk tijdsverloop sinds de misdrijven plaatsvonden (in 1997), maar zich op het standpunt heeft gesteld dat in de aard van de aan eiser verweten misdrijven besloten ligt dat nog steeds sprake is van een actuele bedreiging. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderkend dat tijdsverloop een stellig relevant gegeven is waarbij alleen een eventuele uitzonderlijke ernst van de betrokken handelingen kan maken dat ook na een betrekkelijk lang tijdsverloop nog steeds sprake is van een actuele bedreiging (rechtsoverweging 58, arrest K. en H.F). Verweerder heeft echter niet gemotiveerd waarom de handelingen die aan eiser zijn tegengeworpen als uitzonderlijk ernstig moeten worden aangemerkt. Dit deel van de beroepsgrond slaagt.
8.3
Voor wat betreft eisers gedrag en houding na het plegen van het 1(F)-misdrijf heeft verweerder tegengeworpen dat in het bezwaarschrift geen verklaringen staan waarin eiser afstand heeft genomen van zijn daad of spijt betuigt, en dat eiser probeert de poging tot moord te minimaliseren, door het gebruik van de term ‘mogelijke slachtoffers’ terwijl er wel degelijk sprake was van slachtoffers.
8.4
De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 16 december 2020 geoordeeld dat tijdsverloop vooral een rol speelt bij de vraag of een vreemdeling na het plegen van de 1(F)-misdrijven zijn leven aantoonbaar en duurzaam heeft gebeterd. Van betekenis bij de beoordeling zijn met name de momenten waarop een vreemdeling zich rekenschap geeft van zijn daden, daarvoor de verantwoordelijkheid neemt en oprecht berouw toont voor die daden (punt 58-60 van het arrest K. en H.F.), aldus de Afdeling (rechtsoverweging 9.4).
8.5
De rechtbank hecht er allereerst aan op te merken dat dit vereiste niet met zoveel woorden uit het arrest K. en H.F. voortvloeit. Uit punt 60 van dit arrest blijkt immers dat het gaat om de vraag of de vreemdeling een houding aanneemt die zich niet verdraagt met de in artikel 2 en 3 van het VEU bedoelde fundamentele waarden, welke houding moet blijken uit zijn gedrag. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de enkele verwijzing naar (de gebruikte formulering in) het bezwaarschrift, in het verweerschrift aangevuld met een verwijzing naar de zienswijze, geen deugdelijke motivering heeft gegeven van de actualiteit van eisers bedreiging voor de openbare orde op dit punt. Verweerder heeft evenmin aangeven uit welke andere actuele feiten of omstandigheden wel zou blijken dat eiser nog steeds een houding aanneemt die zich niet verdraagt met de in artikel 2 en 3 van het VEU bedoelde fundamentele waarden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder niet heeft betwist dat eiser sinds de 1(F)-gedraging in 1997 zich niet meer schuldig heeft gemaakt aan enig misdrijf, en hij tevens heeft onderkend dat het recidiverisico marginaal is. Dit deel van de beroepsgrond slaagt eveneens.
9. Eiser voert verder aan dat verweerder onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat zijn aanwezigheid in Nederland een bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de Nederlandse samenleving. Eisers aanwezigheid hier te lande en in de EU in de afgelopen decennia heeft geen bedreiging opgeleverd voor de door verweerder genoemde belangen van de Nederlandse samenleving en eiser is nooit in contact gekomen met slachtoffers van gedragingen waarmee hij in verband is gebracht. Het is onwaarschijnlijk dat zij bekend zijn met het gebeurde en nog onwaarschijnlijker dat zij naar Nederland zijn gekomen. Een confrontatie is bovendien een algemeen risico en daarmee onvoldoende voor het opleggen van een beperkende maatregel.
9.1
In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de ongewenstverklaring gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde ter bescherming van de fundamentele waarden van de samenleving en de internationale rechtsorde, het voorkomen van schade aan internationale betrekkingen, het behoud van de sociale samenhang, het publieke vertrouwen in het rechtsbedelings- en immigratiesysteem en de geloofwaardigheid van de inzet voor Nederland voor de bescherming van de fundamentele waarden als genoemd in de artikelen 2 en 3 van het VEU. Misdrijven en gedragingen in de zin van artikel 1 F van het Vluchtelingenverdrag vormen namelijk een aantasting van de fundamentele waarden in de zin van de artikelen 2 en 3 van het VEU, aldus verweerder. Bovendien moet volgens verweerder worden verhinderd dat eiser in contact kan komen met eventueel op het grondgebied van Nederland verblijvende (familieleden van) slachtoffers van de misdrijven en gedragingen. De mogelijkheid dat de slachtoffers op het grondgebied van Nederland blijven kan niet worden uitgesloten en gelet op de aanwezigheid van een niet onaanzienlijke Libanese populatie geenszins onvoorzienbaar, aldus verweerder.
9.2
De rechtbank is van oordeel dat ook deze motivering tekortschiet. Gesteld noch gebleken is dat door eisers (eerdere) aanwezigheid schade is toegebracht aan de internationale betrekkingen, de sociale samenhang, het publiek vertrouwen in het rechtsbedelings- en immigratiesysteem en het vertrouwen in de inzet van Nederland voor de bescherming van fundamentele waarden. Verweerders standpunt dat met de ongewenstverklaring van eiser wordt beoogd (toekomstige) schade aan genoemde belangen door de aanwezigheid van eiser te voorkomen, is daarom onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft immers niet aannemelijk gemaakt dat het risico op schade als gevolg van eisers aanwezigheid reëel is.
Voor zover verweerder er op heeft gewezen dat voorkomen dient te worden dat eiser in Nederland in contact komt met (familie van) slachtoffers, stelt de rechtbank vast dat verweerder met de gegeven motivering dat deze mogelijkheid niet kan worden uitgesloten en een confrontatie geenszins onvoorzienbaar is, niet heeft onderbouwd hoe reëel dit risico is, daarbij in aanmerking genomen dat eiser sinds 2010 met zijn gezin in het Verenigd Koninkrijk woont.
Voor zover verweerder met de ongewenstverklaring van eiser elk denkbaar risico op een verstoring van de openbare orde in de toekomst heeft willen uitsluiten, geldt dat algemene preventieve maatregelen op grond van artikel 27, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn niet mogen worden aangevoerd, zoals eiser terecht naar voren heeft gebracht.
De onder 9. weergegeven beroepsgrond slaagt.
10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
Het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
11. Eiser voert verder aan dat verweerder het evenredigheidsbeginsel onvoldoende heeft meegewogen. Daarbij merkt eiser op dat een uit te voeren evenredigheidstoets in zijn voordeel had moeten uitpakken, gelet op de criteria van het arrest K. en H. F. Eiser heeft al 20 jaar legaal in Nederland verbleven, het feit vond 24 jaar geleden plaats, sindsdien heeft eiser geen strafbare feiten meer gepleegd, en is hij geen actueel gevaar. Hij heeft familieleven in de zin van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het Verenigd Koninkrijk, maar gelet op de Brexit is het wellicht beter dan wel noodzakelijk het familieleven in Nederland voort te zetten. Daarbij heeft hij privéleven met in Nederland wonende familieleden, dat door de ongewenstverklaring wordt geblokkeerd.
11.1
Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat er geen schending van het evenredigheidsbeginsel is. Eiser heeft tussen 9 mei 2006 en 5 augustus 2010 (met een verblijfsgat van 9 mei 2007 tot 25 oktober 2007) een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd gehad, maar van een langdurig rechtmatig verblijf van ongeveer 20 jaar in Nederland is geen sprake. Verder stelt verweerder dat er geen sprake is van inmenging in het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, omdat eiser duurzaam in het Verenigd Koninkrijk verblijft en daar samen met zijn gezinsleden het familie- en gezinsleven uitoefent en kan blijven uitoefenen. Eiser is in het bezit van een residence card voor permanent verblijf in het Verengd Koninkrijk, geldig tot 11 juni 2028. Eisers betoog dat het wellicht beter dan wel noodzakelijk zou zijn om het gezinsleven in Nederland voort te zetten, is niet concreet en niet onderbouwd. Dat eiser in Nederland (nog steeds) privéleven heeft, volgt verweerder niet nu eiser op 5 augustus 2010 is geëmigreerd naar het Verenigd Koninkrijk. Voor zover aangenomen zou moeten worden dat eiser in Nederland wel privéleven heeft, valt de belangenafweging volgens verweerder in eisers nadeel uit nu gesteld noch gebleken is dat hij en de familieleden, vrienden en kennissen geen contact kunnen blijven houden via telefoon, sociale media en andere elektronische communicatiemiddelen dan wel door middel van (vakantie)bezoeken in andere landen dan Nederland.
11.2
Gelet op het arrest K. en H.F moet in het kader van het evenredigheidsbeginsel de dreiging die van de betrokkene uitgaat worden afgewogen tegen de rechten die Unieburgers en hun familieleden ontlenen aan de Verblijfsrichtlijn (punt 62). Daarbij moet rekening worden gehouden met de fundamentele belangen waarvan het HvJEU de eerbiediging waarborgt, in het bijzonder het recht op privé- en gezinsleven (punt 63). Ook dient te worden nagegaan of er andere maatregelen zijn die het recht op vrij verkeer minder aantasten en even doeltreffend zijn om de bescherming van de ingeroepen fundamentele belangen van de samenleving te waarborgen (punt 64).
11.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft nagelaten aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. De belangenafweging die verweerder vervolgens in het verweerschrift heeft gemaakt, heeft betrekking op de vraag of artikel 8 van het EVRM aan de ongewenstverklaring in de weg staat. Dit is een beperktere toets. Ook heeft verweerder geheel nagelaten te beoordelen of een minder vergaande maatregel kan worden getroffen die even doeltreffend is. De onder 11. weergegeven beroepsgrond slaagt.
Hoorplicht
12. Ook de beroepsgrond van eiser dat ten onrechte is afgezien van horen in bezwaar, treft doel. Uit het voorgaande blijkt immers dat niet gesproken kan worden van een kennelijk ongegrond bezwaar.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond.
14. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens schending van de artikelen 3:2, 7:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet gelet op de aard en omvang van de gebreken geen mogelijkheden voor finale geschilbeslechting, bijvoorbeeld door toepassing van de bestuurlijke lus. Zij zal daarom volstaan met een vernietiging.
15. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. Verweerder zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt;
-bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P. Hameete, rechter, in aanwezigheid van
mr. S. van der Hell. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.
de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking.