ECLI:NL:RBDHA:2020:9181

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 18/8294 en SGR 19/5396

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2020 in de zaken tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),

het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard, verweerder

(gemachtigde: mr. S.W. Boot).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
VOF Melkgeitenbedrijf Mooimekkerland, te Stolwijk ,

(gemachtigde: mr. J. van Groningen).

Procesverloop

Bij brief van 23 november 2017 heeft verweerder aan eiser bericht dat zijn verzoek tot handhaving inzake het bedrijf van derde-partij (Mooimekkerland) wordt toegewezen.

Bij besluit van 3 december 2018 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de brief van 23 november 2017 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij afzonderlijk besluit van 3 december 2018 heeft verweerder aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd.

Bij besluit van 11 juli 2019 (bestreden besluit II) heeft verweerder het daartegen door eiser ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder de last onder dwangsom van 3 december 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2020. Eiser is verschenen met zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Namens Mooimekkerland zijn verschenen de vennoten
[vennoot 1] en [vennoot 2] , bijgestaan door de gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Aan de [weg] [nummer] en [huisnummer] te [vestigingsplaats] is sinds 2001 melkgeitenbedrijf Mooimekkerland gevestigd. Op 3 augustus 2017 heeft eiser een verzoek om handhaving ingediend bij verweerder ten aanzien van bouwwerkzaamheden op het perceel van Mooimekkerland.
Op 23 augustus 2017 heeft eiser opnieuw een verzoek om handhaving gedaan.

2. Op 22 november 2017 heeft verweerder aan Mooimekkerland een waarschuwingsbrief gestuurd waarin Mooimekkerland in de gelegenheid wordt gesteld om uiterlijk 3 januari 2018 diverse overtredingen ongedaan te maken. Bij brief van 23 november 2017 heeft verweerder aan eiser bericht dat zijn verzoek tot handhaving wordt toegewezen.

3. Bij brief van 27 december 2017, ingekomen bij verweerder op 2 januari 2018, heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van 23 november 2017.

4. Op 13 maart 2018 heeft eiser beroep ingesteld bij deze rechtbank wegens het uitblijven van een beslissing op zijn handhavingsverzoeken van 3 en 23 augustus 2017. Bij uitspraak van 9 mei 2018 (SGR 18/1949) heeft deze rechtbank het beroep kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat verweerder op 23 november 2017 op de verzoeken van eiser heeft beslist. Tegen deze uitspraak is geen rechtsmiddel ingesteld.

5. Bij bestreden besluit I heeft verweerder het door eiser ingediende bezwaar tegen de brief van 23 november 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Daarnaast heeft verweerder te kennen gegeven in te stemmen met het verzoek om handhaving en een last onder dwangsom op te leggen aan Mooimekkerland, zoals neergelegd in het afzonderlijke besluit van 3 december 2018.

6. Tegen het besluit van 3 december 2018 waarbij aan Mooimekkerland een last onder dwangsom is opgelegd, heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij bestreden besluit II heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit van 3 december 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

SGR 18/8294

7. Bestreden besluit I berust op het standpunt dat de brief van 23 november 2017 niet als een besluit op het handhavingsverzoek kan worden aangemerkt, omdat uit die brief blijkt dat aan de overtreder slechts een waarschuwingsbrief is gestuurd. Ten opzichte van de overtreder is volgens verweerder van een rechtsgevolg geen sprake zonder nadere besluitvorming.

8. In geschil is de vraag of de brief van 23 november 2017 is aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

9. Eiser stelt dat de waarschuwingsbrief van 23 november 2017 een besluit is, omdat het een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing betreft en, vooruitlopend op een bestuursrechtelijke handhavingsprocedure, een essentieel en onlosmakelijk onderdeel vormt van het sanctieregime. Immers, het geldt als voorwaarde om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie of maatregel te kunnen opleggen. Eiser verwijst in dit verband naar de conclusie van 24 januari 2018 van Advocaat-Generaal R.G.J.M. Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2018:249). In de uitspraak van 9 mei 2018 is de rechtbank ook uitgegaan van een besluit.

10. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

11. Voor zover thans van belang, is in de brief van 23 november 2017 het volgende opgenomen:

“Wij hebben vastgesteld dat er op en rond [weg] [nummer] en [huisnummer] in [vestigingsplaats] diverse overtredingen plaatsvinden en hebben plaatsgevonden. Gelet op onze beginselplicht tot handhaving zijn wij daarom een handhavingstraject gestart. Conform ons Handhavingsbeleid 2016-2020 is in dat verband de bijgevoegde waarschuwingsbrief aan Melkgeitenbedrijf MooiMekkerland verzonden.”

12. Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 23 november 2017 niet aan te merken als besluit in de zin van de Awb. Uit die brief blijkt dat op 22 november 2017 aan Mooimekkerland een waarschuwingsbrief is gestuurd. Anders dan eiser veronderstelt, is deze waarschuwing niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar op een beleidsregel. Met deze waarschuwing wordt aan Mooimekkerland geen verplichting opgelegd of een recht onthouden. De waarschuwing is dus niet gericht op rechtsgevolg.

13.1

Voor zover de brief van 23 november 2017 niet als een besluit wordt aangemerkt, verzoekt eiser de uitspraak van deze rechtbank van 9 mei 2018 te herroepen en verweerder alsnog te veroordelen in de proceskosten in die zaak.

13.2

De rechtbank vat het verzoek van eiser op als een verzoek tot het vervallen verklaren van genoemde uitspraak. Het feit dat de rechtbank in de onderhavige uitspraak een ander oordeel geeft over de brief van 23 november 2017 dan in haar eerdere uitspraak van 9 mei 2018, betekent niet dat laatstgenoemde uitspraak moet komen te vervallen. Een uitspraak kan slechts in zeer bijzondere gevallen vervallen worden verklaard. Vervallenverklaring van een uitspraak dient uitsluitend tot herstel van evidente, niet voor rectificatie vatbare fouten van de rechter, die niet door het instellen van enig rechtsmiddel kunnen worden ondervangen. Naar het oordeel van de rechtbank is in haar uitspraak van 9 mei 2018 geen sprake van een dergelijke fout, omdat tegen die uitspraak verzet had kunnen worden aangetekend. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om in te gaan op het verzoek van eiser om verweerder alsnog te veroordelen in de proceskosten in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 9 mei 2018.

14. De rechtbank concludeert dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard nu dit bezwaar niet was gericht tegen een besluit in de zin van de Awb. Het beroep in de zaak met zaaknummer SGR 18/8294 is ongegrond.

15.1

Ter zitting heeft eiser verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

15.2

Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser.

15.3

Het is vaste rechtspraak dat de redelijke termijn voor een procedure bij een bestuursorgaan en de rechtbank in beginsel twee jaar is, waarbij de termijn voor de bezwaarfase een half jaar en voor de beroepsfase anderhalf jaar is. Wat betreft de hoogte van de voor de overschrijding toe te kennen schadevergoeding wordt in het algemeen een vergoeding gepast geacht van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Het totaal van de overschrijding wordt naar boven afgerond.

15.4

De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift, te weten op 2 januari 2018. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn twee jaar en ruim acht maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder vanaf de ontvangst van het bezwaar tot het bestreden besluit van 3 december 2018 afgerond elf maanden geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase is afgerond vijf maanden. De behandeling door de rechtbank heeft vanaf de ontvangst door de rechtbank op 19 december 2018 van het beroepschrift van eiser tot de datum van deze uitspraak ruim twintig maanden geduurd. Dit betekent dat de rechtbank de haar toekomende behandelingsduur van anderhalf jaar met afgerond twee maanden heeft overschreden. De redelijke termijn is dus zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase geschonden. Er is geen aanleiding om deze lange behandelduur gerechtvaardigd te achten.

15.5

Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan eiser tot een bedrag van € 714,- (5/7 deel van € 1.000,-). De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan eiser tot een bedrag van € 286,- (2/7 deel van € 1.000,-).

16. In deze zaak ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

SGR 19/5396

17. De rechtbank stelt vast dat Mooimekkerland in de loop der jaren het aantal geiten als ook de bebouwing van het bedrijf heeft uitgebreid. In 2016 heeft Mooimekkerland verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning (in twee fasen) te verlenen ter legalisatie van de door haar gerealiseerde uitbreidingen en de met het bestemmingsplan strijdige gebruiksactiviteiten. Op deze aanvragen heeft verweerder nog niet beslist.

18.1

Met het primaire besluit van 3 december 2018 heeft verweerder aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd omdat (bouw)werkzaamheden zijn verricht zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunningen. Daarnaast is volgens verweerder sprake van gebruiksactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan.

18.2

Het primaire besluit heeft betrekking op 34 overtredingen die – kort gezegd – bestaan uit het oprichten van bebouwing op het terrein van Mooimekkerland en op de inrichting en het gebruik van dit terrein. Verweerder heeft de overtredingen in zijn besluit voorzien van een letter- en/of cijferaanduiding en in drie groepen onderverdeeld:

I. overtredingen die mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland (GS) en de gemeenteraad;

II. overtredingen die te vergunnen zijn zonder instemming van GS en de gemeenteraad;

III. overtredingen die niet gelegaliseerd kunnen worden.

18.3

Ten aanzien van de onder I en II genoemde overtredingen is volgens verweerder sprake van concreet zicht op legalisatie, zodat niet tot handhaving wordt overgegaan.

Ten aanzien van de onder III genoemde overtredingen heeft verweerder aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd. Indien Mooimekkerland niet voldoet aan de gegeven last binnen de gegeven begunstigingstermijn verbeurt zij de in het primaire besluit van 3 december 2018 genoemde dwangsommen.

19. Op 17 mei 2019 heeft verweerder in het kader van de door Mooimekkerland in 2016 gevraagde omgevingsvergunningen een aanvraag gedaan bij GS om ontheffing te verlenen van de in de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening) opgenomen zogenoemde geitenstop.

20. Bestreden besluit II berust op het standpunt dat verweerder geen uitvoering hoeft te geven aan de beginselplicht tot handhaving ten aanzien van de onder II genoemde overtredingen, omdat ten aanzien van deze overtredingen legalisatie mogelijk is en dat met het oog hierop door Mooimekkerland een omgevingsvergunning is aangevraagd die verweerder voornemens is te verlenen met gebruikmaking van de reguliere voorbereidingsprocedure. Er bestaat daarom volgens verweerder concreet zicht op legalisatie. Ten aanzien van de onder I genoemde overtredingen stelt verweerder dat handhaving eveneens achterwege kan blijven, omdat sprake is van een bijzondere situatie op grond waarvan aangenomen kan worden dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verweerder stelt in dit verband dat hij concrete stappen heeft gezet om te komen tot (gedeeltelijke) legalisatie, door bij GS een verzoek in te dienen om ontheffing van de Omgevingsverordening Zuid‑Holland. Deze gang van zaken rechtvaardigt volgens verweerder een uitzondering op het uitgangspunt dat concreet zicht op legalisatie pas kan worden aangenomen zodra een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd waarmee de illegale activiteiten worden gelegaliseerd.

21.1

Eiser stelt allereerst dat verweerder niet heeft beslist op alle onderdelen van zijn handhavingsverzoek. Hij heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de aangebrachte verharding in de vorm van een pad. Weliswaar is het asfalt inmiddels verwijderd, maar er is volgens eiser door Mooimekkerland ander bodemvreemd materiaal op dat pad aangebracht.

21.2

De rechtbank stelt vast dat niet wordt betwist dat de verharding in de vorm van asfalt reeds was verwijderd voordat verweerder bestreden besluit II nam. In zoverre was dus geen sprake meer van een overtreding die ongedaan gemaakt moest worden. De rechtbank stelt voorts vast dat de door eiser ingediende verzoeken om handhaving geen betrekking hebben op mogelijk ander bodemvreemd materiaal op het pad. Voor zover eisers verzoek om handhaving ziet op de aanleg van het kavelpad, overweegt de rechtbank dat verweerder daarop heeft beslist en niet tot handhaving overgaat omdat er volgens verweerder concreet zicht op legalisatie bestaat.

21.3

Gelet hierop concludeert de rechtbank dat verweerder op alle onderdelen van de door eiser ingediende verzoeken om handhaving van 3 en 23 augustus 2017 heeft beslist.

22. Tussen partijen is niet in geschil dat Mooimekkerland de overtredingen heeft begaan zoals die door verweerder in het primaire besluit van 3 december 2018 zijn vastgesteld.

23. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

24. Eiser stelt, kort samengevat, dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het gaat om (bouw)werken en het gebruik ervan. Deze kunnen niet los van elkaar worden gezien. Door verweerder was nog geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd, omdat daarvoor ontheffing van de Omgevingsverordening nodig was. Het lag volgens eiser in de lijn der verwachting dat GS die ontheffing niet zouden verlenen.

25. Niet in geschil is en de rechtbank stelt ook vast dat op de gefaseerde aanvraag die Mooimekkerland in 2016 heeft ingediend de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit komt doordat de beslissing op de aanvraag voor de activiteit milieu, te weten de uitbreiding van het aantal geiten, op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure dient te worden voorbereid. Op grond van artikel 2.5, tweede lid, van de Wabo geldt deze voorbereidingsprocedure dan voor beide fasen.

26. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure pas sprake van concreet zicht op legalisatie als een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd samen met de, voor zover van toepassing, benodigde verklaring(en) van geen bedenkingen.

27. Naar het oordeel van de rechtbank bestond ten tijde van bestreden besluit II ten aanzien van de in rechtsoverweging 18.2 onder I genoemde overtredingen geen concreet zicht op legalisatie. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder op dat moment nog geen ontwerpbesluit van de benodigde omgevingsvergunning ter inzage had gelegd. Daarnaast beschikte verweerder niet over een ontheffing van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop. Dit betekent dat verweerder op dat moment nog niet de beschikking had over een verklaring van geen bedenkingen van GS. De omstandigheid dat verweerder concrete stappen had gezet om tot (gedeeltelijke) legalisatie te komen door bij GS een ontheffing van de Omgevingsverordening aan te vragen, is onvoldoende voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie. Dat is temeer het geval nu GS bij brieven van 23 januari 2019 en 17 mei 2019 reeds te kennen hadden gegeven niet bereid te zijn een eventueel ontheffingsverzoek van verweerder in te willigen. Het betoog van eiser slaagt.

28.1

Voor zover eiser betoogt dat ook ten aanzien van de hierboven in rechtsoverweging 19.2 onder II genoemde overtredingen geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, overweegt de rechtbank als volgt.

28.2

De rechtbank stelt vast dat de onder II genoemde overtredingen onder meer betrekking hebben op het aanleggen van een pad, het dempen van een sloot en het vervangen van een brug. Voor deze activiteiten heeft Mooimekkerland in 2018 een omgevingsvergunning bij verweerder aangevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze activiteiten niet onlosmakelijk verbonden met de activiteiten waarvoor Mooimekkerland in 2016 aanvragen heeft gedaan. De rechtbank stelt vast dat de reguliere procedure van toepassing is op de in 2018 gedane aanvraag. Aangezien verweerder bereid is de benodigde omgevingsvergunning te verlenen, is verweerder ten aanzien van de onder II genoemde overtredingen terecht uitgegaan van concreet zicht op legalisatie. Het betoog van eiser faalt.

29. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd, voor zover verweerder heeft besloten niet handhavend op te treden tegen de hierboven onder I genoemde overtredingen (in het bestreden besluit aangeduid als overtredingen C, Db, E, F, G, H1 t/m 4 en M t/m V). De rechtbank zal verweerder opdragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

30. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt.

31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank verklaart:

- het beroep in de zaak met zaaknummer SGR 18/8294 ongegrond;

- het beroep in de zaak met zaaknummer SGR 19/5396 gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2019, voor zover verweerder heeft besloten niet handhavend op te treden tegen de overtredingen die in dat besluit worden aangeduid als overtredingen welke mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland en de gemeenteraad;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in het beroep met zaaknummer SGR 18/8294 tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eiser tot een bedrag van € 714,-;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) in het beroep met zaaknummer SGR 18/8294 tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eiser tot een bedrag van

€ 286,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht (SGR 19/5396) van € 174,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser (SGR 19/5396) tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. E.M.M. Kettenis-de Bruin en mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.