Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/4606
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] (België), eiseres
(gemachtigde: mr. C. Lamuadni),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J.C. Garrels).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toepassing te geven aan de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF) afgewezen.
Bij besluit van 6 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via videoverbinding plaatsgevonden op 21 juli 2020. Eiseres heeft deelgenomen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 10 juni 2016 is eiseres met ingang van 1 juli 2016 geplaatst als generalist Gebiedsgebonden Politie (GGP), gewaardeerd op schaal 7, bij het basisteam Eindhoven-Zuid van de Eenheid Oost-Brabant. Zij begeleidt studenten en minder ervaren collega’s. In deze hoedanigheid is eiseres het vaste aanspreekpunt voor studenten, trajectbegeleiders, overige coaches, teams en docenten van de Politieacademie.
Op 10 oktober 2017 heeft eiseres een aanvraag gedaan, primair om haar te plaatsen in de LFNP-functie senior GGP, gewaardeerd op schaal 8, subsidiair om haar te plaatsen in de LFNP-functie operationeel begeleider A, gewaardeerd op schaal 8.
Het bestreden besluit
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de Bezwaaradviescommissie HRM (de commissie) van 3 juni 2019.
3. De commissie is van mening dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar werkzaamheden voldoen aan het niveaubepalend element het opstellen van plannen van aanpak voor de uitvoering van (werkterreingerelateerde) operationele politietaken en voor de aanpak van (werkterreingerelateerde) veiligheidsproblematiek.
Eiseres heeft gesteld dat zij plannen van aanpak opstelt voor bijvoorbeeld verkeerscontroles, maar zij heeft geen concrete plannen van aanpak als bewijsstuk overgelegd, waardoor geen toets heeft kunnen plaatsvinden. De commissie is van mening dat uit een duidelijke beschrijving van feitelijke werkzaamheden met een accordering van een teamchef zou kunnen blijken dat een medewerker voldoet aan een niveaubepalend element. Daarvan is echter geen sprake. Uit de beschrijving van de feitelijke werkzaamheden van eiseres noch de antwoorden van de teamchef noch de bijgevoegde e-mails volgt dat eiseres binnen de referteperiode plannen van aanpak heeft opgesteld als bedoeld in de functiebeschrijving van de gevraagde functie. Het is de commissie niet gebleken dat in de plannen van aanpak een verantwoordelijkheidsverdeling en werkwijze is opgenomen en dat het plan ook een kwalitatieve en kwantitatieve inzet van mensen en middelen bevat.
De commissie is verder van mening dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar feitelijke werkzaamheden voldoen aan het niveaubepalend element het verrichten van zaakscoördinatie. Eiseres heeft alleen gesteld dat zij zaakscoördinatie verricht, maar eiseres heeft onvoldoende stukken overgelegd waaruit blijkt dat sprake is van zaakscoördinatie als bedoeld in de gevraagde functie. Evenmin heeft zij aangetoond dat deze werkzaamheden in de referteperiode hebben plaatsgevonden. De commissie is van mening dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij medewerkers aanstuurt, voortgangsgesprekken houdt met de haar toegewezen mensen en de leidinggevende rapporteert ten behoeve van het maken van resultaat- en ontwikkelafspraken, functionering en beoordeling.
Naar de mening van de commissie heeft eiseres voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij verbetervoorstellen heeft geïmplementeerd als bedoeld in de LFNP-functie van senior GGP. Het is de commissie althans niet gebleken dat eiseres zelf verbetervoorstellen implementeert tot verbeteringen in de aanpak van (werkterreingerelateerde) veiligheidsproblematiek en in de uitvoering van operationele politietaken.
Aangezien eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij voldoet aan alle niveaubepalende elementen die tevens discriminerend zijn ten opzichte van haar huidige functie en ook niet heeft aangetoond dat haar dit niet kan worden tegengeworpen in het kader van enige organisatorische context, is de commissie van mening dat eiseres niet heeft voldaan aan de ondergrens dat de kern van de functie in overwegende mate tot uitdrukking is gekomen.
Wat betreft de subsidiaire aanvraag heeft de commissie opgemerkt dat het vakgebied operationele begeleiding uitgaat van het geven van begeleiding (leraar, coach en begeleider) en (vaardigheids)trainingen aan een politiemedewerker (individueel en in teamverband), waarbij ook het daadwerkelijk werkzaam zijn in de praktijk bepalend is. De commissie heeft geconstateerd dat eiseres met name studenten en medewerkers begeleidt en trainingen geeft aan studenten, maar geen (vaardigheids)trainingen geeft in de praktijk, zoals bedoeld in de functie van operationele begeleider A, hetgeen wel de essentie van het vakgebied betreft. De commissie is dan ook van mening dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat haar werkzaamheden vallen binnen het vakgebied operationele begeleiding. Daarbij heeft de commissie opgemerkt dat ten aanzien van de feitelijke werkzaamheden van eiseres al is overwogen dat eiseres niet heeft aannemelijk gemaakt dat zij voldoet aan alle niveaubepalende elementen van de functie van senior GGP, die voor een groot deel overeenkomen met die van de functie van operationeel begeleider A.
Dat eiseres aangeeft dat zij feitelijk dezelfde werkzaamheden uitvoert als de collega’s in het eigen team, zoals ook blijkt uit de overgelegde vacatureteksten, maakt de beoordeling van de aanvraag in het kader van de RAAF niet anders. De RAAF heeft immers een eigen toetsingskader dat met de vakorganisaties expliciet is overeengekomen. Het gaat bij de toetsing van een aanvraag in het kader van de RAAF om de vraag of de feitelijke werkzaamheden van de aanvrager aan de niveaubepalende elementen van de gevraagde LFNP-functie voldoen. Dat (een deel van) de feitelijke werkzaamheden mogelijk overeenkomen met de feitelijke werkzaamheden van een collega die reeds is aangesteld in de gewenste LFNP-functie en in vacatureteksten ook deze werkzaamheden worden gevraagd, rechtvaardigt niet de conclusie dat de feitelijke werkzaamheden ook voldoen aan de niveau elementen van de gevraagde LFNP-functie. De organisatie is immers nog nadrukkelijk in ontwikkeling.
Het is de commissie niet gebleken dat collega’s in dezelfde situatie als eiseres op grond van de RAAF wel in de gevraagde functie zijn geplaatst. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan naar de mening van de commissie dan ook niet slagen.
Het betoog van eiseres
4. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder heeft miskend dat de haar opgedragen werkzaamheden wezenlijk afwijken van haar huidige functie. Eiseres is van mening dat verweerder niet toereikend heeft gemotiveerd dat eiseres niet in overwegende mate zou voldoen aan niveaubepalende elementen van de beoogde LFNP-functie(s).
Volgens eiseres heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt welke elementen die deel uitmaken van de kern van de beoogde functies discriminerend zijn en het waarderingsniveau bepalen van deze functies ten opzichte van de (lager ingeschaalde) huidige functie.
Ten aanzien van de functie van senior GGP heeft eiseres aangevoerd dat zij meerdere plannen van aanpak heeft opgesteld, zowel voor de begeleiding van studenten als voor de uitvoering van de operationele politietaak. Ook heeft eiseres aangevoerd dat zij aan het element zaakscoördinatie invulling geeft. Zij beoordeelt aan de hand van plannen van aanpak welke student een bepaalde taak uit dient te voeren. De voortgang van de werkafspraken wordt bewaakt in voortgangsgesprekken. Het rapporteren aan de leidinggevende met betrekking tot ontwikkelafspraken, functionering en beoordeling vindt plaats middels het opmaken van voortgangsrapportages en eindverslagen die aan de leidinggevende worden voorgelegd. Ook worden door eiseres feedbackformulieren ingevuld die aan de leidinggevende worden getoond. Wat betreft het implementeren van vastgestelde verbeteringen heeft eiseres aangevoerd dat zij de inzet van loktelefoons heeft onderzocht en nauw betrokken is geweest bij de uitvoering/implementatie van de vastgestelde verbeteringen. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte een aantal bewijsstukken niet heeft meegenomen. Hoewel de bewijsstukken buiten de referteperiode vallen, maken deze wel inzichtelijk welke taken in de referteperiode zijn uitgevoerd.
Ten aanzien van de functie van operationeel begeleider A heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat zij wel degelijk trainingen geeft in de praktijk. Zij gaat met studenten de straat op en draait baliediensten met de studenten.
Verder heeft eiseres zich op het gelijkheidsbeginsel beroepen. Het is immers niet mogelijk om binnen een politieorganisatie voor dezelfde werkzaamheden verschillende functies te laten bestaan. Eiseres vindt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de organisatorische context. Eiseres heeft, onder verwijzing naar vacatureteksten en de beschrijving van het profiel Praktijkbegeleider uit het document ‘OBT Trajectbegeleiding’ van 27 december 2015, aangevoerd dat andere praktijkcoaches in de functie van senior GGP of operationeel begeleider A ook niet de taken uitvoeren die als niveaubepalende elementen worden aangemerkt.
Tot slot heeft eiseres zich op de hardheidsclausule beroepen. Indien gesteld zou moeten worden dat eiseres niet in overwegende mate voldoet aan de niveaubepalende elementen van een andere LFNP-functie, maar overduidelijk is dat eiseres belast is met werkzaamheden van een hoger niveau dan haar huidige functie, dan zou de hardheidsclausule uitkomst dienen te bieden.
Het juridisch kader
5. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
6. Eiseres heeft op 10 juli 2020 nadere stukken overgelegd. De rechtbank acht het meenemen van deze stukken niet in strijd met de goede procesorde. Gelet op de omvang daarvan, heeft verweerder daarop naar het oordeel van de rechtbank adequaat kunnen reageren.
7. Bij de beoordeling van een RAAF-aanvraag gaat het om de vraag of de ambtenaar thuishoort in een andere LFNP-functie. Immers: volgens de RAAF-definitie van ‘wezenlijk afwijken’ gaat het niet alleen om de vraag of andere werkzaamheden worden verricht dan bij de geldende functie behoren, maar is doorslaggevend of in overwegende mate wordt voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere functie. Bij een dergelijke beoordeling is naar het oordeel van de rechtbank een terughoudende toetsing overeenkomstig de inpassingsjurisprudentie op zijn plaats. Gedoeld wordt op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die tot uitdrukking komt in de uitspraken van 17 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP9661, en van 13 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6084.
8. In de toelichting op artikel 1 van de RAAF (Stcrt.2016, nr. 38696), in de derde alinea, staat dat de bij de beoordeling of sprake is van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF door verweerder primair wordt gekeken naar die elementen van de andere functie die discriminerend zijn ten opzichte van de huidige functie. Deze differentiërende elementen staan gedefinieerd in ‘kern van de functie’, tweede alinea, van de respectievelijke LFNP-functies.
Volgens de vijfde alinea van de toelichting moet de ambtenaar in beginsel kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. De rechtbank verwijst ook naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 januari 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:367.
Ten aanzien van de functie van senior GGP
9. Verweerder heeft het opstellen van plannen van aanpak, het verrichten van zaakscoördinatie, het bouwen en onderhouden van (nieuwe) (werkterreingerelateerde) netwerken ten behoeve van gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblematiek en het hierin maken van afstemmingsafspraken, het implementeren van vastgestelde verbeteringen en het als mentor bevorderen van de professionaliteit van collega’s als niveaubepalende elementen van de functie van senior GGP aangemerkt. Deze elementen staan wel in de kern van de functie van senior GGP, maar niet in de functie van generalist GGP. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze elementen dan ook als niveaubepalend mogen aanmerken.
Opstellen van plannen van aanpak
10. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij binnen de referteperiode plannen van aanpak heeft opgesteld als bedoeld in de functiebeschrijving van de functie van senior GGP.
De ongedateerde stukken die eiseres bij haar bezwaarschrift heeft overgelegd, kunnen niet worden aangemerkt als plannen van aanpak in de zin van de functiebeschrijving van de functie van senior GGP. Het gaat daarbij niet om de uitvoering van operationele politietaken ten behoeve van de aanpak van (werkterreingerelateerde) veiligheidsproblematiek.
Tijdens de zitting heeft zij bovendien gezegd dat zij plannen van aanpak voor verkeerscontroles niet zelf heeft opgesteld, maar dat zij de beslissing daarover nam en de verantwoordelijkheid droeg nadat studenten deze hadden opgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit echter niet als het opstellen van plannen van aanpak worden aangemerkt. Dat geldt ook voor de tijdens de zitting genoemde mondeling gemaakte plannen om een persoon aan te houden.
Verrichten van zaakscoördinatie
11. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij binnen de referteperiode de uitvoering van vastgestelde plannen van aanpak heeft georganiseerd en aangestuurd.
Weliswaar heeft eiseres voortgangsgesprekken gevoerd en haar leidinggevende daarover geïnformeerd, maar van samenhang met plannen van aanpak is niet gebleken. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan het niveaubepalende element van zaakscoördinatie heeft voldaan.
Implementeren van vastgestelde verbeteringen
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij verbetervoorstellen heeft geïmplementeerd als bedoeld in de functiebeschrijving van de functie van senior GGP.
In het verslag van D. Klessens van 22 februari 2018 staat dat de inzet van loktelefoons door eiseres is onderzocht. Voor zover dit kan worden aangemerkt als het implementeren van verbeteringen in de aanpak van (werkterreingerelateerde) veiligheidsproblematiek en in de uitvoering van operationele politietaken, gaat het om slechts een activiteit.
In het verslag van D. Klessens van 22 februari 2018 staat ook dat eiseres het plan mentorschap heeft gemaakt en na afstemming met de leiding heeft geïmplementeerd. Dit betreft echter naar het oordeel van de rechtbank niet het doen van een voorstel vanuit de uitvoeringspraktijk ter verbetering van de aanpak van (werkterreingerelateerde) aanpak van veiligheidsproblematiek en in de uitvoering van operationele politietaken. Dit geldt ook en aanzien van andere werkzaamheden in het kader van begeleiding.
Ten aanzien van de functie van operationeel begeleider A
13. Verweerder heeft de uitvoering van operationele begeleiding aan individuen en teams, het verzorgen van op en in de praktijk gerichte en op de (beoogde) functie aansluitende trainingen, het opstellen van plannen van aanpak voor de uitvoering van operationele begeleiding, het bouwen en onderhouden van (nieuwe) netwerken ten behoeve van de gezamenlijke aanpak van operationele begeleiding, het maken van uitvoeringsafspraken, het doen van voorstellen vanuit de uitvoeringspraktijk ter verbetering van de aanpak van operationele begeleiding, het implementeren van vastgestelde verbeteringen en het als mentor bevorderen van de professionaliteit van collega’s als niveaubepalende elementen van de functie van operationeel begeleider A aangemerkt. Deze elementen staan wel in de kern van de functie van operationeel begeleider A, maar niet in de functie van generalist GGP. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze elementen dan ook als niveaubepalend mogen aanmerken.
Het verzorgen van op en in de praktijk gerichte en op de (beoogde) functie aansluitende trainingen
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres met name studenten en medewerkers begeleidt, maar geen (vaardigheids)trainingen geeft in de praktijk. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij met studenten de straat op gaat en baliediensten draait met studenten. Dit bevestigt naar het oordeel van de rechtbank dat eiseres begeleiding geeft. Hiermee heeft eiseres echter niet aannemelijk gemaakt dat zij (vaardigheids)trainingen geeft.
Ten aanzien van beide functies
Gelijkheidsbeginsel
15. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat een collega in vergelijkbare omstandigheden naar aanleiding van een RAAF-aanvraag in de functie van senior GGP of de functie van operationeel begeleider A is geplaatst. Die situatie doet zich niet voor.
Context in de organisatorische eenheid
16. Eiseres heeft niet gesteld dat sprake is van de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten bepaalde werkzaamheden die in de kern van de functies niveaubepalende elementen zijn bij een andere functie binnen haar team zijn belegd. Uit de vacaturetekst en de beschrijving van het profiel van de praktijkbegeleider van 27 december 2015 kan dit niet worden afgeleid. Bovendien is niet gebleken dat eiseres heeft voldaan aan de essentie van de betreffende functies. Het beroep op de context in de organisatorische eenheid gaat daarom niet op.
Hardheidsclausule
17. De rechtbank is van oordeel dat er voor verweerder geen aanleiding bestond om de hardheidsclausule toe te passen. De hardheidsclausule ziet naar zijn aard op bijzondere individuele omstandigheden. Daarvan is niet gebleken. De rechtbank wijst erop dat in de toelichting op het RAAF staat dat met de invoering van het LFNP bewust de praktijk is verlaten dat voor een aanvraag tot functieonderhoud voldoende was dat werd aangetoond dat sprake was van wezenlijk afwijkende werkzaamheden ten opzichte van de eigen organieke functie van de ambtenaar. Om in de huidige situatie relevante betekenis te kunnen hebben, moet deze wezenlijke afwijking vervolgens kunnen worden vertaald naar de andere, beoogde LFNP-functie, dan wel een ander werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit.
18. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de aanvraag om eiseres te plaatsen in een van de gevraagde functies terecht afgewezen.
19. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF wordt in deze regeling verstaan onder wezenlijk afwijken: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ‘kern van de functie’ van de desbetreffende functie, dan wel overeenkomen met de definitie van het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie opgenomen in de bijlage 4, horende bij artikel 3, vierde lid, van de Regeling vaststelling LFNP.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de RAAF maakt de ambtenaar in de
aanvraag aannemelijk dat hij gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag, feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de RAAF vangt de periode van één jaar niet eerder aan dan de dag waarop de ambtenaar de huidige aan hem opgedragen functie feitelijk uitoefent.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de RAAF wijst het bevoegd gezag de aanvraag toe, indien de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2:
a. (…);
b. (…);
c. wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar, en
d. (…).
In artikel 7 van de RAAF is bepaald dat het bevoegd gezag een bijzondere voorziening kan treffen in individuele gevallen waarin de RAAF niet of niet naar billijkheid voorziet.