Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 19/4119
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2020 in de zaak tussen
[naam] , eiseres
(gemachtigde: mr. N. Vollebergh)
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
(gemachtigde: mr. N.H.T. Jansen)
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) in het kader van nareis afgewezen.
Op 16 augustus 2017 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
Op 19 februari 2018 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld. Bij beslissing van 22 november 2018 heeft verweerder met een dwangsombesluit beslist op de ingebrekestelling.
Op 24 mei 2019 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 30 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog op het bezwaar beslist.
Eiseres heeft op 20 augustus 2019 haar beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft op 8 januari 2020 een verweerschrift ingediend.
De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens waren aanwezig [naam 2] , referent, en A. Hidad, tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek is ter zitting geschorst teneinde eiseres de gelegenheid te geven een nieuwe vertaling over te leggen van de kopie van haar Soedanese vluchtelingenpas. Na ontvangst van deze vertaling is het onderzoek op 6 februari 2020 gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres is, naar gesteld, geboren op [geboortedatum] en heeft, naar gesteld, de Eritrese nationaliteit. Zij verblijft naar eigen zeggen in een vluchtelingenkamp in Soedan. Op 7 april 2016 heeft referent, de gestelde echtgenoot van eiseres, namens haar een aanvraag ingediend tot verlening van een mvv in het kader van nareis. Referent is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Ter onderbouwing van de aanvraag heeft eiseres een originele kerkelijke huwelijksakte overgelegd, afgegeven op 1 maart 2012 te Eritrea.
2. Verweerder heeft bij primair besluit van 20 juli 2017 de aanvraag afgewezen omdat eiseres geen officiële documenten heeft overgelegd die haar identiteit onderbouwen. Verweerder heeft geen bewijsnood aangenomen voor het ontbreken hiervan. Eiseres heeft volgens verweerder evenmin de feitelijke gezinsband met referent aangetoond.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat eiseres haar identiteit nog altijd niet heeft aangetoond met officiële documenten en dat zij geen op de persoon toegespitste verklaring heeft gegeven voor het ontbreken hiervan. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen substantieel bewijs van haar identiteit heeft overgelegd. Het door eiseres in bezwaar overgelegde indicatief document, namelijk een kopie van haar Soedanese vluchtelingenpas, voorzien van een pasfoto, is volgens verweerder onvoldoende om haar identiteit aannemelijk te achten. Verweerder kent aan het pasje beperkte waarde toe omdat het een kopie betreft, en omdat de hierop vermelde gegevens zijn gebaseerd op informatie die eiseres zelf heeft verstrekt. Verweerder is niet toegekomen aan de beoordeling van de gestelde familierelatie met referent.
Ten aanzien van het in de bezwaarfase op 5 juni 2018 te Soedan geboren kind, waarvan eiseres en referent stellen de biologische ouders te zijn, heeft verweerder ten overvloede het volgende opgemerkt. Nu de identiteit van eiseres niet vaststaat, kan ook de identiteit van het kind niet worden aangenomen. Er kan immers niet met voldoende zekerheid vastgesteld worden wie de biologische moeder (ouders) van het kind zijn. De in bezwaar door eiseres overgelegde geboorteakte van dit kind maakt dit volgens verweerder niet anders, nu deze akte is afgegeven door de Soedanese autoriteiten en deze is opgemaakt op basis van eigen verklaringen. Nu de identiteit en de familierechtelijke relatie niet zijn aangetoond met documenten en/of verklaringen, én er geen sprake is van bewijsnood, bestaat er geen aanleiding om verder (DNA) onderzoek aan te bieden, aldus verweerder.
4. Eiseres heeft in beroep primair aangevoerd dat het bestreden besluit en de toepassing van de nieuwe vaste gedragslijn die verweerder in nareiszaken hanteert, niet in overeenstemming is met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 13 maart 2019, E. t Nederland (hierna: het arrest) [1] . Eiseres en referent hebben voldaan aan de samenwerkingsplicht (zoals verwoord in punten 60 tot en met 62 van het arrest). Verweerder heeft volgens eiseres nagelaten een juiste individuele beoordeling te maken volgens het bepaalde in de punten 68 en 69 van het arrest. Niet gebleken is dat rekening is gehouden met alle individuele omstandigheden. Er is onvoldoende gewicht toegekend aan haar vluchtelingenpas en deze had in ieder geval aanleiding moeten geven om eiseres aanvullend onderzoek aan te bieden.
Subsidiair stelt eiseres dat zij wel degelijk met substantiële indicatieve documenten haar identiteit aannemelijk heeft gemaakt, namelijk met de kopie van haar vluchtelingenpas.
5. Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift van 8 januari 2020 op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met het arrest van het Hof. Verweerder verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 16 september 2019 [2] (hierna: de uitspraak van de Afdeling), waaruit volgt dat de nieuwe vaste gedragslijn in algemene zin in overeenstemming is met de overwegingen van het Hof. Zoals blijkt uit het bestreden besluit, is de aanvraag van eiseres bovendien niet alleen afgewezen vanwege het ontbreken van officiële documenten, maar is zij ook in de gelegenheid gesteld om een op de persoon toegespitste verklaring te geven voor het ontbreken van die documenten en om haar identiteit met onofficiële documenten aan te tonen. De in bezwaar gegeven verklaring dat eiseres niet over een identiteitskaart heeft beschikt omdat ze op het platteland woonde en haar ouders haar niet hebben geregistreerd vanwege de dienstplicht, is onvoldoende geacht voor het aannemen van bewijsnood. Voorts is verweerder van mening dat in het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd dat de overgelegde kopie van een Soedanese vluchtelingenpas geen substantieel indicatief bewijs van haar identiteit vormt. Dus is terecht geconcludeerd dat eiseres haar identiteit niet heeft aangetoond en dat er geen aanleiding bestaat om aanvullend onderzoek aan te bieden.
De rechtbank oordeelt als volgt.
6. In beroep ligt de vraag voor of het bestreden besluit en de toepassing van de nieuwe vaste gedragslijn die verweerder hanteert in nareiszaken (hierna: de gedragslijn) in overeenstemming zijn met de overwegingen van het Hof in het arrest. Meer specifiek ligt de vraag voor of verweerder in het geval van eiseres aanvullend onderzoek had moeten aanbieden.
7. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden van eiseres op 20 augustus 2019 zijn ingediend en dat de Afdeling nadien in de hierboven onder 5 genoemde uitspraak van 16 september 2019 heeft geoordeeld dat de nieuwe vaste gedragslijn in algemene zin in overeenstemming is met wat het Hof heeft overwogen in het arrest. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen. De rechtbank zal zich dan ook beperken tot de vraag of het bestreden besluit en de toepassing van de gedragslijn in het geval van eiseres in overeenstemming is met wat het Hof heeft overwogen.
8. De relevante overwegingen van de Afdeling in de uitspraak en de relevante overwegingen van het Hof in het arrest zijn opgenomen in de bijlagen die deel uitmaken van deze uitspraak.
9. Zoals de Afdeling in haar uitspraak onder 5.1 heeft overwogen, zal de rechtbank de vraag moeten beantwoorden of verweerder in het geval van eiseres voldoende rekening heeft gehouden met de overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en welke betekenis hij hieraan moet toekennen.
10. De rechtbank stelt voorop dat eiseres in de procedure geen officiële identiteitsdocumenten afkomstig van de Eritrese autoriteiten heeft overgelegd. Voorts is niet in geschil dat verweerder zich niet op het standpunt heeft gesteld dat eiseres de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen of dat sprake is van een frauduleus verzoek. Verweerder moet dan het ontbreken van officiële documenten en het ontbreken van plausibele uitleg daarover betrekken bij de individuele beoordeling van alle relevante elementen van het geval. Verweerder is dan niet vrijgesteld van zijn verplichting om andere bewijsmiddelen in aanmerking te nemen, zoals de Afdeling in haar uitspraak onder 7 heeft overwogen. Daarnaast dient verweerder bij het maken van de individuele beoordeling in het bijzonder rekening te houden met de belangen van het kind en het streven om het gezinsleven te bevorderen, zoals de Afdeling onder 6 heeft overwogen.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de zaak van eiseres niet alle relevante elementen van het geval heeft betrokken en met name onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van het gestelde biologisch kind van eiseres en referent. Zij overweegt daartoe als volgt en gaat daarbij uit van de volgende gegevens.
12. Eiseres heeft gesteld te verblijven in het Vluchtelingenkamp El Ghirba in Soedan. Ter onderbouwing van hun gezinsband heeft eiseres in oktober 2017 in bezwaar naar voren gebracht dat referent haar in september 2017 in Soedan heeft opgezocht in verband met haar slechte gezondheid. Ter onderbouwing hiervan zijn de vluchtgegevens van referent overgelegd en een medische verklaring van 1 oktober 2017 van het ziekenhuis van het Vluchtelingenkamp over de ziekenhuisopname van eiseres. Vervolgens hebben eiseres en referent verweerder bij brief van 27 november 2017 laten weten dat eiseres in verwachting is van hun eerste kind, waarbij een medische verklaring omtrent zwangerschap was bijgevoegd. Bij brief van 3 juli 2018 is verweerder op de hoogte gesteld van de geboorte van hun kind op [geboortedatum 2] , waarvoor een aanvraag om gezinshereniging is ingediend bij verweerder. Ter onderbouwing van de geboorte van het kind heeft eiseres op 13 juli 2018 een kopie van een verklaring van het ziekenhuis van het Vluchtelingenkamp overgelegd. Hierin worden bij de namen van de vader en de moeder de namen van referent en eiseres vermeld. Eiseres heeft vervolgens in bezwaar op 2 januari 2019 een kopie van haar Soedanese vluchtelingenpasje overgelegd, met als afgiftedatum 10 oktober 2018, volgens de op 20 januari 2020 overgelegde vertaling. Op dit vluchtelingenpasje, met pasfoto, staan de personalia van eiseres vermeld en bij het aantal kinderen staat ‘1’ genoteerd.
13. De rechtbank stelt vast dat niet gebleken is dat verweerder bij de beoordeling van de zaak van eiseres alle relevante elementen zoals hierboven opgesomd en de overgelegde stukken in de beoordeling heeft betrokken. De gestelde geboorte van het gestelde biologisch kind van eiseres en referent heeft verweerder hoe dan ook niet bij de beoordeling betrokken. Immers, in het bestreden besluit zijn ten aanzien van dit kind slechts opmerkingen ten overvloede opgenomen en gesteld dat niet met voldoende zekerheid vastgesteld kan worden wie de biologische ouders van het kind zijn, nu de identiteit van eiseres niet vast staat. De rechtbank stelt vast dat die gewenste zekerheid juist eenvoudigweg met het aanbieden van DNA-onderzoek verkregen kan worden. Gelet op het belang van het kind, waar verweerder volgens het Hof (punten 52 tot en met 59) en volgens de Afdeling (rechtsoverweging 6) in het bijzonder rekening mee moet houden, had verweerder eiseres en referent nader onderzoek (DNA-onderzoek) moeten aanbieden. De jonge leeftijd van het kind en zijn verblijf in een vluchtelingenkamp zijn naar het oordeel van de rechtbank in het bijzonder van invloed op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek (punt 59 van het arrest).
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder, gezien de hierboven opgesomde omstandigheden onvoldoende waarde heeft toegekend aan de overgelegde kopie van het Soedanese vluchtelingenpasje. Het pasje is immers afgegeven door de Soedanese autoriteiten, is voorzien van een pasfoto, en van eiseres kan niet verwacht worden een origineel pasje over te leggen nu zij deze zelf in het vluchtelingenkamp nodig heeft.
14. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond.
Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn [3] en artikel 7, in samenhang met artikel 24, tweede en derde lid van het Handvest [4] . Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven of zelf in de zaak te voorzien.
Beroep tegen niet tijdig beslissen
15. Omdat verweerder alsnog op het bezwaar van eiseres heeft beslist en tot toekenning van een dwangsom is overgegaan, is het procesbelang aan het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beluit komen te ontvallen. De rechtbank zal daarom het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaren.
Proceskosten
16. Er is aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.050 in verband met het beroep tegen het bestreden besluit (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1).
Voor het beroep tegen het niet tijdig beslissen stelt de rechtbank de door eiseres gemaakte proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van
€ 262,50 (1 punt met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 0,5 gelet op het geringe gewicht van de zaak). Verweerder erkent immers dat te laat is beslist op het bezwaar van eiseres en verweerder heeft pas op het bezwaar beslist, nadat het beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van een besluit had ingesteld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden beluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken DNA-onderzoek aan te bieden aan eiseres;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 1.312,50 (dertienhonderdtwaalf euro en vijftig eurocent) te betalen aan eiseres;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174 (honderdvierenzeventig euro) aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. van Boven-Hartogh, rechter, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Mentink, griffier.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE 1 – Overwegingen van de Afdeling in zijn uitspraak, voor zover van belang:
“De gedragslijn
4. Blijkens de gedragslijn betrekt de staatssecretaris, als een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. Het overleggen van één onofficieel document is volgens de staatssecretaris in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie. De staatssecretaris beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is. De staatssecretaris verlangt niet dat een Eritrese vreemdeling zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wendt om, bijvoorbeeld, alsnog officiële documenten te verkrijgen (zie de uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508, en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:576 en ECLI:NL:RVS:2019:649).
Vergelijking tussen de gedragslijn en de overwegingen van het Hof
De samenwerkingsplicht
5. Uit het arrest volgt dat de betrokkenen verplicht zijn om met de staatssecretaris samen te werken zodat hij hun identiteit, hun gezinsband en hun redenen voor hun aanvraag kan vaststellen. Zij moeten alle relevante bewijsmiddelen verstrekken, antwoord geven op vragen en verzoeken hierover, zich ter beschikking houden voor gesprekken of andere onderzoeken en, als zij geen officiële bewijsstukken kunnen overleggen, uitleggen waarom zij dat niet kunnen. Relevante bewijsmiddelen zijn officiële bewijsstukken en - als deze ontbreken - andere bewijsmiddelen voor het bestaan van een gezinsband. De staatssecretaris kan desgewenst gesprekken houden met de betrokkenen en ander onderzoek verrichten dat hij nodig acht (punten 60 tot en met 62).
5.1.
De staatssecretaris biedt de betrokkenen blijkens de gedragslijn de mogelijkheid om onofficiële documenten over te leggen of met een op de persoon toegespitste verklaring bewijsnood aannemelijk te maken. Aangezien hij verder niet van hen verlangt dat zij zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wenden om officiële documenten te bemachtigen, stelt hij hen in zijn algemeenheid voldoende in de gelegenheid om aan hun samenwerkingsplicht te voldoen. In zoverre voldoet de gedragslijn aan het door het Hof uiteengezette algemene beoordelingskader in nareiszaken. De vraag of de staatssecretaris in een individuele zaak voldoende rekening heeft gehouden met de overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en welke betekenis hij hieraan moet toekennen, zal echter per geval moeten worden beantwoord.
De beoordeling door de staatssecretaris
6. Daarnaast volgt uit het arrest dat de staatssecretaris een beoordelingsmarge heeft en bewijsmiddelen beoordeelt overeenkomstig het nationale recht. Hij mag zijn beoordelingsmarge echter niet zo gebruiken dat hij afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn. Verder moet de staatssecretaris een individuele beoordeling maken en rekening houden met alle relevante elementen van het geval. Daarbij dient hij in het bijzonder rekening te houden met de belangen van de betrokken kinderen en het streven om het gezinsleven te bevorderen (punten 52 tot en met 59).
De staatssecretaris moet de overgelegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg objectief beoordelen aan de hand van zowel algemene als specifieke relevante, objectieve, betrouwbare, precieze en geactualiseerde landeninformatie. Hij moet bij die beoordeling rekening houden met de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de herkomst en de sociale positie van de betrokkenen en eventuele specifieke culturele aspecten. Dit geldt ook voor de concrete situatie waarin zij zich bevinden en de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd. De eisen die de staatssecretaris stelt aan de bewijskracht van bewijsmiddelen en aan de plausibiliteit van verklaringen en uitleg, met name over de reden waarom het niet mogelijk is om officiële documenten over te leggen, moeten evenredig zijn aan en afhangen van de aard en het niveau van de problemen waarmee de betrokkenen worden geconfronteerd (punten 63 tot en met 66). Hoewel de staatssecretaris de overgelegde bewijsmiddelen en afgelegde verklaringen dus bij zijn beoordeling moet betrekken, overweegt het Hof verder, zoals onder 5 weergegeven, dat hij desgewenst gesprekken kan houden en ander onderzoek kan doen dat hij nodig acht. Hieruit leidt de Afdeling af dat hij niet verplicht is om in alle gevallen aanvullend onderzoek aan te bieden.
6.1.
Blijkens de gedragslijn betrekt de staatssecretaris alle verklaringen en bewijselementen, officieel of onofficieel, in onderlinge samenhang bij zijn beoordeling en houdt hij rekening met de persoon van de betrokkenen door hen in de gelegenheid te stellen een op de persoon toegespitste verklaring te geven voor het ontbreken van officiële documenten.
De staatssecretaris beoordeelt de overgelegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg in het licht van de beschikbare landeninformatie, in de regel het toepasselijke ambtsbericht. Zo'n ambtsbericht is een deskundigenadvies, gebaseerd op eigen onderzoek ter plaatse, informatie van VN-organisaties, ngo's, de Eritrese overheid, vakliteratuur en mediaberichten. De staatssecretaris mag in beginsel van de juistheid van de hierin opgenomen informatie uitgaan, tenzij een vreemdeling concrete aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD5964).
De vraag of de staatssecretaris in een individuele zaak voldoende rekening heeft gehouden met deze omstandigheden, zal per geval moeten worden beantwoord. Hetzelfde geldt voor de vereiste evenredigheid tussen deze omstandigheden en de bewijskracht en plausibiliteit van de verstrekte elementen. In zijn algemeenheid voldoet de gedragslijn echter, gelet op het voorgaande, ook op dit punt aan de eisen die het Hof hieraan stelt.
Niet nakomen samenwerkingsplicht en contra-indicaties
7. Verder volgt uit het arrest dat de staatssecretaris een aanvraag mag afwijzen als de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen of objectief duidelijk is dat een aanvraag frauduleus is. In andere gevallen moet hij het ontbreken van officiële documenten en het ontbreken van plausibele uitleg daarover betrekken bij de individuele beoordeling van alle relevante elementen van het geval. Hij is dan niet vrijgesteld van zijn verplichting om andere bewijsmiddelen in aanmerking te nemen. Het ontbreken van officiële documenten mag niet de enige reden zijn voor de afwijzing van een aanvraag (punten 67 tot en met 69).
7.1.
Volgens paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000 neemt de staatssecretaris een contra-indicatie aan als de betrokkenen tegenstrijdige verklaringen hebben afgelegd over documenten of het ontbreken hiervan, valse of vervalste documenten hebben overgelegd of anderszins onjuiste of misleidende informatie hebben verstrekt. Hij biedt dan geen aanvullend onderzoek aan. Er bestaan op dit uitgangspunt volgens de schriftelijke uiteenzetting van de staatssecretaris wel enkele nuanceringen. Tegenstrijdige verklaringen over het al dan niet kunnen overleggen van onofficiële documenten leveren op zichzelf namelijk geen contra-indicatie op. Ook staat het overleggen van valse of vervalste documenten niet in de weg aan het aanbieden van DNA-onderzoek aan minderjarige kinderen en hun biologische ouders, hoewel dit formeel wel een contra-indicatie oplevert. Aan de belangen van achtergebleven minderjarige kinderen wordt in die gevallen meer gewicht toegekend dan aan de samenwerkingsplicht en de bewijslast van betrokkenen.
De staatssecretaris licht in zijn schriftelijke uiteenzetting toe dat hij, als zich een contra-indicatie voordoet, andere verklaringen of bewijsmiddelen nog steeds bij zijn beoordeling betrekt. Voor zover een contra-indicatie voor de staatssecretaris aanleiding is om geen aanvullend onderzoek aan te bieden, staat dit dus niet in de weg aan de beoordeling van andere overgelegde bewijsmiddelen of afgelegde verklaringen en aan een eventuele inwilliging van een aanvraag.
7.2.
Een contra-indicatie duidt erop dat een betrokkene in bepaalde mate de samenwerkingsplicht niet is nagekomen. Alleen als er een dusdanig zwaarwegende en ernstige contra-indicatie is die maakt dat hij de samenwerkingsplicht overduidelijk niet is nagekomen of dat objectief duidelijk is dat een aanvraag frauduleus is, mag de staatssecretaris een aanvraag alleen al daarom afwijzen. In de overige gevallen moet de staatssecretaris het niet overleggen van officiële documenten en het ontbreken van een aannemelijke verklaring hiervoor, volgens het Hof, als relevant element bij zijn beoordeling betrekken. Dit geldt dus ook voor een contra-indicatie die op zichzelf niet tot afwijzing van een aanvraag leidt of mag leiden.
Zoals overwogen onder 6 en 6.1, moet de staatssecretaris de overlegde bewijsmiddelen, afgelegde verklaringen en gegeven uitleg beoordelen en is hij niet verplicht om in alle gevallen aanvullend onderzoek te verrichten. Voor zover louter een contra-indicatie aanleiding is voor de staatssecretaris om geen aanvullend onderzoek aan te bieden, moet hij dit per geval echter wel deugdelijk motiveren.
Dit in aanmerking nemend, is de gedragslijn ook op dit punt in algemene zin in overeenstemming met de overwegingen van het Hof.”
BIJLAGE 2 - Overwegingen van het Hof in het arrest, voor zover nu van belang:
"Onderzoek door de bevoegde nationale autoriteiten van een verzoek om gezinshereniging
52. Wat het onderzoek betreft dat de nationale autoriteiten moeten verrichten, volgt uit zowel artikel 5, lid 2, als artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 dat die autoriteiten over een beoordelingsmarge beschikken, met name bij het onderzoek van de kwestie of er al dan niet sprake is van gezinsbanden, en dat die beoordeling moet plaatsvinden overeenkomstig het nationale recht (zie in die zin arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 59, en 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 74).
53. De lidstaten mogen de aan hen toegekende beoordelingsmarge echter niet zodanig gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en aan het nuttig effect van richtlijn 2003/86. Bovendien volgt uit overweging 2 van die richtlijn dat deze de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: "Handvest") neergelegde grondrechten en beginselen erkent (zie in die zin arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punten 74 en 75).
54. Derhalve moeten de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht uitleggen, maar er ook op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten (zie in die zin arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad,
C-540/03, EU:C:2006:429, punt 105; 23 december 2009, Detiček, C-403/09 PPU, EU:C:2009:810, punt 34, en 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 78).
55. Artikel 7 van Pro het Handvest, dat het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- of gezinsleven erkent, moet echter worden gelezen in samenhang met de verplichting van artikel 24, lid 2, van het Handvest om rekening te houden met de belangen van het kind, en met inachtneming van de in artikel 24, lid 3, van het Handvest tot uitdrukking gebrachte noodzaak dat een kind regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders onderhoudt (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 58).
56. Hieruit volgt dat de bepalingen van richtlijn 2003/86 tegen de achtergrond van artikel 7 en Pro artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest moeten worden uitgelegd en toegepast zoals overigens blijkt uit de bewoordingen van overweging 2 en van artikel 5, lid 5, van deze richtlijn, op grond waarvan de lidstaten de betrokken verzoeken om gezinshereniging moeten onderzoeken in het belang van de betrokken kinderen en teneinde het gezinsleven te begunstigen (arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 80).
57. De bevoegde nationale autoriteiten dienen in dit verband een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te maken en daarbij in het bijzonder rekening te houden met de belangen van de betrokken kinderen (arrest van 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 81).
58. Voorts moet rekening worden gehouden met artikel 17 van Pro richtlijn 2003/86, volgens hetwelk verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld (arresten van 9 juli 2015, K en A, C-153/14, EU:C:2015:453, punt 60, en 21 april 2016, Khachab,
C-558/14, EU:C:2016:285, punt 43), waarbij eveneens rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met zijn land van herkomst (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 64).
59. Mitsdien dienen de bevoegde nationale autoriteiten bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 en de behandeling van verzoeken om gezinshereniging met name een individuele beoordeling te verrichten, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen van het geval en waarbij, indien nodig, bijzondere aandacht wordt besteed aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen. Omstandigheden als de leeftijd van de betrokken kinderen, hun situatie in het land van herkomst en de mate waarin zij van verwanten afhankelijk zijn, kunnen in het bijzonder van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek (zie in die zin arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 56). In elk geval en zoals gepreciseerd in punt 6.1 van de richtsnoeren mag een factor afzonderlijk niet automatisch tot een beslissing leiden.
Verplichtingen van de gezinshereniger en van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid
60. Wat de verplichtingen van de gezinshereniger en van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid betreft, zij eraan herinnerd dat een dergelijk verzoek volgens artikel 5, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 met name vergezeld moet gaan van „documenten waaruit de gezinsband blijkt". Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn preciseert dat het om „officiële bewijsstukken" moet gaan en dat bij gebreke daarvan de lidstaat „andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking neemt". Artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn preciseert dat „teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, de lidstaten desgewenst gesprekken [kunnen] houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht".
61. Zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit deze bepalingen dat de gezinshereniger en zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid de verplichting hebben om met de bevoegde nationale autoriteiten samen te werken, met name om hun identiteit en gezinsband vast te stellen alsmede de redenen die hun verzoek rechtvaardigen, hetgeen inhoudt dat zij, voor zover mogelijk, de gevraagde bewijzen verstrekken en, in voorkomend geval, de gevraagde toelichtingen en inlichtingen verschaffen (zie naar analogie arrest van 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punt 38).
62. Deze samenwerkingsplicht impliceert derhalve dat de gezinshereniger of zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid alle relevante bewijselementen verstrekt om te beoordelen of de door hen aangevoerde gezinsband daadwerkelijk bestaat, maar ook dat zij antwoord geven op vragen en verzoeken daarover van de bevoegde nationale autoriteiten, dat zij zich ter beschikking van die autoriteiten houden voor gesprekken of andere onderzoeken en dat zij, wanneer zij geen officiële bewijsstukken kunnen overleggen waaruit de gezinsband blijkt, uitleggen waarom zij dat niet kunnen doen.
Onderzoek van de verstrekte bewijselementen en van de afgelegde verklaringen
63. Wat het onderzoek betreft dat de bevoegde nationale autoriteiten instellen naar de bewijskracht of de plausibiliteit van de bewijselementen en de verklaringen of uitleg die de gezinshereniger of het bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid heeft verstrekt, verlangt de vereiste individuele beoordeling dat die autoriteiten rekening houden met alle relevante elementen, daaronder begrepen de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de herkomst en de sociale positie van de gezinshereniger of van het betrokken gezinslid alsmede met de specifieke culturele aspecten, zoals eveneens gepreciseerd in punt 6.1.2. van de richtsnoeren.
64. Zoals de advocaat-generaal in de punten 65, 66, 77, 79 en 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit dat deze elementen, verklaringen en uitleg ten eerste objectief moeten worden beoordeeld aan de hand van zowel algemene als specifieke relevante, objectieve, betrouwbare, precieze en bijgewerkte informatie over de situatie in het land van herkomst, daaronder begrepen met name de wettelijke bepalingen en de wijze waarop deze worden toegepast, het functioneren van de administratieve diensten en eventueel het bestaan van tekortkomingen in bepaalde plaatsen of voor bepaalde groepen personen.
65. Ten tweede moeten de nationale autoriteiten ook rekening houden met de persoon van de gezinshereniger of van zijn bij het verzoek om gezinshereniging betrokken gezinslid, met de concrete situatie waarin zij zich bevinden en de bijzondere problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zodat de eisen die kunnen worden gesteld aan de bewijskracht of de plausibiliteit van de elementen die de gezinshereniger of het gezinslid verstrekt, met name om aan te tonen dat het niet mogelijk is om officiële bewijsstukken van de gezinsband over te leggen, evenredig moeten zijn en moeten afhangen van de aard en het niveau van de problemen waaraan zij blootstaan.
66. Volgens overweging 8 van richtlijn 2003/86 vraagt de situatie van vluchtelingen en personen die een subsidiaire bescherming genieten, immers bijzondere aandacht wegens de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hun beletten aldaar een normaal gezinsleven te leiden. Zo wordt in punt 6.1.2 van de richtsnoeren eveneens gepreciseerd dat de bijzondere situatie van vluchtelingen betekent dat het voor hen vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten in te dienen of contact op te nemen met de diplomatieke of consulaire instanties van hun land van herkomst.
67. Bovendien volgt uit de voorgaande overwegingen dat die nationale autoriteiten, indien de gezinshereniger de op hem rustende samenwerkingsplicht overduidelijk niet nakomt of indien op basis van objectieve elementen waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken, duidelijk blijkt dat het om een frauduleus verzoek om gezinshereniging gaat, zijn verzoek mogen afwijzen.
68. Is echter geen sprake van dergelijke omstandigheden, dan moet het ontbreken van officiële bewijsstukken waaruit de gezinsband blijkt en het eventuele gebrek aan plausibiliteit van de daarover gegeven uitleg, eenvoudigweg worden aangemerkt als elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de individuele beoordeling van alle relevante elementen van het geval en zijn de bevoegde nationale autoriteiten niet vrijgesteld van de in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 opgenomen verplichting om rekening te houden met andere bewijzen.
69. Zoals eveneens in herinnering gebracht in punt 6.1.2 van de richtsnoeren, bepaalt artikel 11, lid 2, van die richtlijn immers expliciet, zonder dat daarbij sprake is van een beoordelingsmarge, dat het ontbreken van bewijsstukken niet de enige reden mag zijn voor de afwijzing van een verzoek en dat de lidstaten in dergelijke gevallen verplicht zijn om rekening te houden met andere bewijzen van het bestaan van een gezinsband.
[…]
80. Het staat aan de verwijzende rechter, die als enige rechtstreekse kennis heeft van het bij hem aanhangige geding, om, rekening houdend met de in de voorgaande punten uiteengezette elementen, na te gaan of het onderzoek door de Staatssecretaris van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verzoek voldoet aan de vereisten van richtlijn 2003/86.
81. Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een gezinshereniger die subsidiaire bescherming geniet een verzoek om gezinshereniging heeft ingediend ten behoeve van een minderjarige van wie zij de tante is en de voogd zou zijn, en die als vluchteling en zonder familieband in een derde land woont, zich verzet tegen de afwijzing van dat verzoek alleen op grond dat de gezinshereniger geen officiële bewijsstukken van het overlijden van de biologische ouders van de minderjarige en dus van de feitelijke gezinsband met hem heeft overgelegd, en de uitleg die de gezinshereniger heeft verstrekt voor haar onvermogen om dergelijke stukken over te leggen door de bevoegde autoriteiten niet plausibel is geacht, alleen op grond van algemene informatie die over de situatie in het land van herkomst beschikbaar is, zonder rekening te houden met de concrete situatie van de gezinshereniger en de minderjarige alsmede met de bijzondere problemen waarmee zij vóór en na hun vlucht uit het land van herkomst volgens hun zeggen zijn geconfronteerd."