Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/605
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.A.J. Nieuwmans),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder
(gemachtigde: G.M. Folkers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[werkneemster] (de werkneemster), te [woonplaats] .
[werkneemster] (de werkneemster), te [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2018 (primair besluit I) heeft verweerder eiseres een loonsanctie van maximaal 52 weken opgelegd.
Bij besluit van 21 juni 2018 (primair besluit II) heeft verweerder de behandeling van de aanvraag van de werkneemster om een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) uitgesteld tot 26 juli 2019.
Bij besluit van 19 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2020. Eisers heeft zich laten vertegenwoordigen door haar algemeen directeur [A] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De werkneemster is verschenen, bijgestaan door E. Vleut.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en
omstandigheden. De werkneemster was laatstelijk werkzaam als inkoper/administratief medewerker bij eiseres voor 40 uur per week. Zij is op 29 juli 2016 uitgevallen voor dit werk vanwege vermoeidheid, hoofdpijn en cognitieve klachten ten gevolge van een neurologische infectieuze aandoening. Op 1 juli 2017 is de werkneemster gestart met vier keer één uur per week reïntegratie bij eiseres. Op advies van de bedrijfsarts M.A. van der Kleij (de bedrijfsarts) is dit in oktober 2017 terug gebracht naar twee keer één uur per week. De werkneemster heeft gedurende het resterende deel van de wachttijd twee keer één uur per week hand- en spandiensten bij eiseres gedaan.
1.2.
In verband met het aflopen van de wachttijd op 27 juli 2018 heeft verweerder onderzocht of eiseres heeft voldaan aan haar reïntegratieverplichtingen in het kader van de Wet verbetering poortwachter. Verweerder heeft geconcludeerd dat dit niet het geval is. Volgens verweerder is eiseres er ten onrechte van uitgegaan dat de werkneemster geen benutbare mogelijkheden voor het verrichten van arbeid had, waardoor onvoldoende reïntegratie-inspanningen zijn verricht. Dit standpunt heeft verweerder gebaseerd op de conclusies in de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep (b&b) en de arbeidsdeskundige b&b.
Het beroep
2. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert – kort samengevat – aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat bij de werkneemster sprake is van loonvormende mogelijkheden. Volgens eiseres is ten onrechte uitgegaan van het medisch rapport van bedrijfsarts R. Ouwens en verzekeringsarts M.M. Schuckman van Ergatis van 28 augustus 2017 (het rapport van Ergatis). Verweerder heeft er geen rekening mee gehouden dat de gezondheid van de werkneemster na dit onderzoek is verslechterd en haar werkuren in oktober 2017 daarom zijn teruggebracht. Volgens eiseres had moeten worden uitgegaan van de adviezen van de bedrijfsarts en het onderzoek van arbeidsdeskundige H. Bultema van 4 oktober 2017. Zij concluderen dat de werkneemster nagenoeg geen belastbaarheid heeft. Verweerder heeft bovendien de urenbeperkingen van de bedrijfsarts en Ergatis niet overgenomen. Ook heeft verweerder geen waarde aan het dagverhaal van de werkneemster gehecht. Eiseres heeft in beroep een rapport van Heliomare van 20 oktober 2019 ingebracht. Dit rapport bevestigt het oordeel van de bedrijfsarts en Bultema dat een hogere urenbeperking bij de werkneemster aan de orde was. Eiseres voert verder aan dat verweerder per 26 juli 2019 de werkneemster een uitkering ingevolge de Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA) heeft toegekend. Volgens eiseres bevestigt dit dat de werkneemster geen loonvormende mogelijkheden had. Verder wijst eiseres op een brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 4 juli 2019 waarin wordt voorgesteld het medisch advies van de bedrijfsarts bij de toets op reïntegratie-inspanningen leidend te maken per 1 januari 2021. Eiseres heeft tevens een brief van deze Minister van 21 april 2016 ingebracht waarin wordt voorgesteld een werkgever geen loonsanctie op te leggen als een bedrijfsarts adviseert dat een tweede spoor traject niet zinvol is.
Het juridisch kader
3. In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) (Beleidsregels) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of de werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de reïntegratie-inspanningen die zijn verricht. Blijkens de Beleidsregels staat bij de beoordeling het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat de werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de reïntegratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als is gekomen tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer en de hervatting een structureel karakter heeft. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op datgene wat door de werkgever en werknemer daadwerkelijk is ondernomen. Als het Uwv de inspanningen van de werkgever op basis van dit beoordelingskader wel voldoende acht, wordt geen loonsanctie opgelegd. Dat is evenmin het geval als het Uwv de reïntegratie-inspanningen weliswaar onvoldoende acht, maar tot het oordeel komt dat de werkgever daarvoor een deugdelijke grond heeft.
3.1.
Het besluit tot oplegging van de in geding zijnde loonsanctie is een door verweerder ambtshalve genomen besluit met een voor werkgevers als eiseres belastend karakter. Op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3343, dient verweerder aannemelijk te maken dat de betrokken werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Verweerder dient zijn besluit in dit verband deugdelijk te motiveren.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de werkneemster ten tijde van de beoordeling van de reïntegratie-inspanningen niet in loonvormende arbeid is hervat. Verweerder heeft daarom terecht aangenomen dat in dit geval geen sprake is van een bevredigend resultaat als bedoeld in de Beleidsregels. Dit brengt mee dat verweerder kon toekomen aan een beoordeling van de reïntegratie-inspanningen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is geweest van onvoldoende inspanningen gericht op de reïntegratie in het zogenoemde eerste en tweede spoor zonder dat eiseres daarvoor een deugdelijke grond had.
De medische rapportages
4. In het rapport van Ergatis staat dat de werkneemster door een neuropsycholoog is onderzocht. In het rapport wordt geconcludeerd dat bij de werkneemster sprake is van medisch geobjectiveerde afwijkingen waardoor beperkingen rechtstreeks zijn vast te stellen. Een overzicht van de functionele mogelijkheden van de werkneemster is weergegeven in een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML). Hierin staat dat de werkneemster gemiddeld niet meer dan ongeveer 4 uur per dag en 20 uur per week kan werken. Voor het bereiken van de vier uur per dag is een geleidelijke opbouw aangewezen.
4.1.
De bedrijfsarts heeft in haar reïntegratie-advies van 4 oktober 2017 geconcludeerd dat vier keer één uur per week werken te veel is voor de werkneemster. De bedrijfsarts heeft geadviseerd om terug te gaan naar twee keer één uur per week. In het arbeidsdeskundig onderzoek van Bultema van 2 november 2017 staat onder het kopje ‘realisatie verdienvermogen’ dat de werkneemster momenteel twee keer één uur werkt en naar de mening van de bedrijfsarts niet in staat kan worden geacht haar werkuren uit te breiden. Dit betekent dat momenteel geen sprake is van reële loonwaarde.
4.2.
De primaire verzekeringsarts is in zijn rapport van 11 juni 2018 tot de conclusie gekomen dat bij de werkneemster sprake is van meer dan marginale mogelijkheden. De primaire verzekeringsarts heeft de beperkingen van de werkneemster vastgelegd in de FML van 11 juni 2018. Volgens deze arts is de werkneemster aangewezen op rustige en overzichtelijke werkzaamheden die niet te veel eisen stellen aan concentratie en geheugen. Er is geen overtuigende noodzaak voor een bijkomende urenbeperking, de zorgtaken buiten beschouwing gelaten en ruimte biedend voor geleidelijke opbouw. Nu er sprake is van meer dan marginale mogelijkheden zijn er mogelijk reïntegratiekansen gemist, aldus de primaire verzekeringsarts.
4.3.
De primaire arbeidsdeskundige concludeert in haar rapport van 18 juni 2018 dat de reïntegratie-inspanningen van eiseres onvoldoende zijn. De mogelijkheden in het eerste en tweede spoor zijn niet adequaat onderzocht. De werkneemster werkt twee uur per week boven sterkte zonder loonwaarde terwijl zij wel arbeidsmogelijkheden heeft in loonvormende arbeid. Eiseres is ten onrechte gedurende de gehele ziekteperiode uitgegaan van marginale mogelijkheden. Bultema heeft ten onrechte de adviezen van de bedrijfsarts gevolgd in plaats van het rapport van Ergatis. Op basis van deze adviezen concludeert Bultema dat er geen mogelijkheden voor reïntegratie in het eerste en tweede spoor zijn. Eiseres heeft nagelaten kritisch tegenover het arbeidskundig onderzoek van Bultema en de adviezen van de bedrijfsarts te staan. Eiseres heeft eveneens nagelaten een deskundigenoordeel aan te vragen. De primaire arbeidsdeskundige komt tot de conclusie dat eiseres geen deugdelijke grond heeft voor het verrichten van onvoldoende reïntegratie-inspanningen. Eiseres dient daarom alsnog de mogelijkheden binnen het eigen bedrijf dan wel buiten het bedrijf te onderzoeken.
4.4.
De verzekeringsarts b&b heeft in haar rapport van 27 oktober 2018 gereageerd op de in bezwaar aangevoerde gronden. De verzekeringsarts b&b ziet geen aanleiding om af te wijken van het oordeel van de primaire verzekeringsarts. Er is geen sprake van geen benutbare mogelijkheden, omdat de werkneemster conform het dagverhaal in staat is tot het zelfstandig uitvoeren van zorgtaken en activiteiten van het dagelijks leven. Voor reïntegratie op de werkplek werd door eiseres niet of onvoldoende aangepast aan de beperkingen en de mogelijkheden die de werkneemster zich na lange tijd thuis eigen heeft kunnen maken. De sorteertaken die de werkneemster op het werk deed in het kader van de reïntegratie zijn niet passend bij haar mogelijkheden, nu juist planningstaken moeilijk zijn om aan te leren en meer tijd, energie en begeleiding op de werkplek vergen. Uitvoering van enkelvoudige routinematige taken in een prikkelarme omgeving zonder hoog handelingstempo en afleiding zijn mogelijk voor halve dagen, aldus de verzekeringsarts b&b.
4.5.
De arbeidsdeskundige b&b heeft in zijn rapport van 21 november 2018 het standpunt van de primaire arbeidsdeskundige onderschreven. Eiseres had actiever kunnen en moeten zijn in het eerste en wellicht ook het tweede spoor. De arbeidsdeskundige b&b merkt hierbij op dat het standpunt van eiseres dat zij de bedrijfsarts en Bultema beschouwt als deskundigen en hun adviezen daarom heeft gevolgd, invoelbaar is. Dit is echter geen deugdelijke grond voor het verrichten van onvoldoende reïntegratie-inspanningen. De werkgever kan zich niet beroepen op inadequaat handelen en oordelen van de door hem ingeschakelde deskundigen, aldus de arbeidsdeskundige b&b.
4.6.
In beroep heeft eiseres een rapport van senior stafarts revalidatie A.A. Broug, registerpsycholoog M. van Dormolen en psychodiagnostisch werker A. Zeemering van Heliomare van 20 oktober 2019 ingebracht. Uit het onderzoek van Heliomare volgt dat de werkneemster beperkt wordt geacht in het adequaat omgaan met werkdruk, verantwoordelijkheid, deadlines, productiepieken, sociale druk, conflicten of emotionele situaties. Wegens verstorende factoren kunnen de testresultaten niet als volledig valide worden beschouwd. De vraag of bij de werkneemster sprake is van duurzaam benutbare mogelijkheden en beperkingen kan daarom niet met zekerheid worden beantwoord. De duurbelastbaarheid van de werkneemster wordt in dit rapport geschat op minder dan twee uur per dag met regelmatige pauzes. De werkneemster wordt niet als voldoende belastbaar beschouwd om zich een nieuwe functie eigen te maken. In het rapport wordt geconcludeerd dat er interventies mogelijk zijn om de functionele belastbaarheid van de werkneemster te vergroten. Deze zijn in eerste instantie gericht op verbetering van de dagelijkse kwaliteit van leven. Het kan niet voorspeld worden in hoeverre deze zullen leiden tot verbetering van de duurzaam benutbare mogelijkheden. Ten aanzien van het organisch herstel zal sprake zijn van een medische eindsituatie.
4.7.
Een tweede verzekeringsarts b&b heeft in beroep een rapport van 27 februari 2020 ingebracht naar aanleiding van het rapport van Heliomare. Deze verzekeringsarts stelt dat dit rapport is gebaseerd op onderzoek verricht in september 2019. Dit is ruim na de datum in geding. Uit het onderzoek volgt dat in het algemeen lager gepresteerd wordt dan bij het onderzoek van Ergatis in augustus 2017. Er wordt hierover gesteld dat er geen aanleiding is een verslechtering in de cognitieve vermogens gedurende de afgelopen twee jaar te veronderstellen. De testresultaten bieden geen betrouwbaar inzicht in de cognitieve vermogens en beperkingen. Wel zijn er duidelijke aanwijzingen voor acceptatie- en stemmingsproblematiek, waarin een potentiële verklaring wordt gezien voor het verminderde presteren. Dat er met deze bijkomende aandoeningen een andere visie is op de belastbaarheid, brengt geen twijfel over het rapport van Ergatis van 2017. De door Ergatis geadviseerde cognitieve trainingen en revalidatie zijn niet ingezet. Ook in het rapport van Heliomare wordt aanvullende begeleiding geadviseerd. Tot slot concludeert de verzekeringsarts b&b dat er geen gebleken onvermogen tot reïntegratie is. Zij verwijst hierbij naar het rapport van Ergatis, waarin wordt gesteld dat het “geleidelijk in passend werk hervatten en ruimte krijgen voor de geïndiceerde therapie” bij zal dragen aan het verdere herstel. De geclaimde praktijk van een slechts marginale belastbaarheid is niet nader door de bedrijfsarts onderzocht. Er mag verwacht worden dat een dergelijke stagnatie nader wordt geobjectiveerd, ook om na te gaan of er wellicht bijkomende factoren spelen die een aangrijpingspunt bieden voor interventie, aldus de verzekeringsarts b&b.
Het oordeel van de rechtbank
5.1.
Hetgeen eiseres aanvoert biedt onvoldoende onderbouwing om de door de verzekeringsartsen verrichte onderzoeken niet zorgvuldig te achten en de daarop gebaseerde conclusies in twijfel te trekken. Beide verzekeringsartsen hebben de werkneemster gezien en kennisgenomen van het dossier, zij hebben hun bevindingen op inzichtelijke en overtuigende wijze gerapporteerd en geconcludeerd dat bij de werkneemster geen sprake was van geen benutbare mogelijkheden. De rechtbank ziet in de gedingstukken te weinig aanknopingspunten om de stelling van eiseres te kunnen volgen dat bij de werkneemster feitelijk sprake was van het geheel ontbreken van arbeidsmogelijkheden.
5.2.
De rechtbank volgt de stelling van eiseres dat de verzekeringsartsen meer waarde hadden moeten toekennen aan de opvattingen van de bedrijfsarts en Bultema dan aan het rapport van Ergatis niet. In het kader van het rapport van Ergatis is de werkneemster neuropsychologisch onderzocht op basis waarvan haar beperkingen zijn vastgesteld. De beperkingen van de werkneemster zijn dus medisch geobjectiveerd. De bedrijfsarts heeft in haar advies van 4 oktober 2017 de conclusie dat de werkneemster slechts twee keer één uur per week kan werken niet met medische gegevens onderbouwd. De geclaimde marginale mogelijkheden zijn door de bedrijfsarts niet nader onderzocht en medisch geobjectiveerd. De stelling van eiseres dat de gezondheid van de werkneemster na het rapport van Ergatis is verslechterd is ook niet met objectieve medische gegevens onderbouwd. Het had op de weg van eiseres gelegen een nieuw medisch onderzoek naar de werkneemster te laten verrichten om te onderbouwen dat zij slechts twee keer één uur per week kon werken en daarmee geen reële arbeidsmogelijkheden had. Dat een verzoek van de werkneemster van 7 november 2017 om een deskundigenoordeel niet in behandeling is genomen, vindt de rechtbank onvoldoende reden om dit achterwege te laten. In de afwijzing staat immers duidelijk dat niet de werkneemster, maar eiseres het deskundigenoordeel moet aanvragen.
5.3.
De verzekeringsartsen hebben, op grond van het rapport van Ergatis, de overige medische gegevens en de eigen onderzoeksbevindingen, afdoende gemotiveerd dat de klachten van de werkneemster niet dusdanig waren ten tijde hier in geding dat sprake is van geen benutbare mogelijkheden, zoals geformuleerd in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Dit wordt verder bevestigd in het in het rapport van de primaire verzekeringsarts opgenomen dagverhaal waarin naar voren komt dat de werkneemster in staat is tot het zelfstandig uitvoeren van zorgtaken en activiteiten van het dagelijks leven. Het feit dat geen sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid betekent dat benutbare mogelijkheden moeten worden aangenomen. Deze zijn vermeld in de FML. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat deze beperkingen niet juist zouden zijn vastgesteld. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het aannemen van een urenbeperking niet tot een ander oordeel zou leiden. De verzekeringsarts b&b gaat bovendien uit van een belastbaarheid van halve dagen. Dit betekent dat de verzekeringsarts b&b, met inachtneming van deze belastbaarheid, alsnog van oordeel is dat bij de werkneemster geen sprake is van geen benutbare mogelijkheden.
5.4.
Het door eiseres in beroep overgelegde rapport van Heliomare leidt niet tot een ander oordeel. De verzekeringsarts b&b heeft hierover in het een rapport van 27 februari 2020 geconcludeerd dat dit rapport is gebaseerd op onderzoek uit september 2019 waarbij bij de werkneemster bijkomende aandoeningen zijn geconstateerd, zodat dit geen aanleiding biedt voor twijfel aan het rapport van Ergatis. Eiseres heeft deze conclusie van de verzekeringsarts niet gemotiveerd betwist.
5.5.
Uitgaande van de situatie dat de werkneemster nog belastbaar was, konden reïntegratie-inspanningen niet achterwege worden gelaten. De arbeidsdeskundige b&b heeft terecht geconcludeerd dat eiseres geen adequate reïntegratie-inspanningen heeft verricht door de mogelijkheden van passend werk in het eerste spoor dan wel het tweede spoor niet voldoende te onderzoeken. Met de arbeidsdeskundige b&b is de rechtbank van oordeel dat het volgen van de adviezen van de bedrijfsarts en Bultema geen deugdelijke grond is voor het verrichten van onvoldoende reïntegratie-inspanningen. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder meer de uitspraak van 18 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3713) is de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie bij de werkgever gelegen en is hij in dat kader ook verantwoordelijk voor de kwaliteit van de geleverde diensten van de door hem ingeschakelde deskundigen. Dat betekent dat het voor rekening van eiseres is dat zij haar gedrag op deze adviezen heeft afgestemd. De omstandigheid dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voornemens is de wet op dit punt te wijzigen, brengt geen relevante wijziging van het recht met zich. Van een wetswijziging is thans (nog) geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
5.6.
Aan de inmiddels toegekende IVA-uitkering komt niet de betekenis toe die eiseres hieraan gehecht zou willen zien. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 20 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ4864 en 10 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1940) kunnen uit de toekenning van een IVA-uitkering aan een werkneemster geen conclusies worden getrokken over de vraag of de werkgever aan zijn reïntegratieverplichtingen heeft voldaan. De toekenning van een dergelijke uitkering heeft achteraf plaatsgevonden op basis van andere beoordelingsmaatstaven dan aan de orde zijn in het kader van de beoordeling van de reïntegratie-inspanningen van een werkgever. Daarbij merkt de rechtbank op dat de verzekeringsarts b&b in haar rapport dat ten grondslag ligt aan de toekenning van de IVA-uitkering niet is uitgegaan van een situatie van geen benutbare mogelijkheden, maar dat toekenning op arbeidskundige gronden is toegekend, nu geen passende functies voor de werkneemster konden worden geduid. Daarbij verdient voorts nog opmerking dat het in een loonsanctiezaak als hier aan de orde gaat om de vraag of een werkgever in redelijkheid heeft kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen die zijn verricht, niet of, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, er voor de werkneemster theoretische functies kunnen worden geduid zoals dat gebeurt in het kader van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling.
5.7.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op juiste gronden heeft geconcludeerd dat eiseres zonder deugdelijke grond onvoldoende adequate reïntegratie-inspanningen heeft verricht, zodat terecht een loonsanctie is opgelegd.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. A. Drahmann, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.