Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/2730
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.M. van Breet),
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigde: majoor mr. Y.J. Foliant).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 27 juli 2018 bevorderd tot de rang van vaandrig.
Bij besluit van 18 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via een videoverbinding plaatsgevonden op 27 oktober 2020.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Op de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) worden cadetten opgeleid tot officier. Met een afgeronde hoger beroepsopleiding (HBO) of een wetenschappelijke opleiding (WO) kan de Korte Officiers Opleiding (KOO) van één jaar worden gevolgd. Met een afgeronde middelbare schoolopleiding op het niveau van het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (VWO) kan de Militair-Wetenschappelijke Officiersopleiding (MWO) van vier jaar worden gevolgd. Een driejarige, geaccrediteerde bachelor verzorgd door de Faculteit Militaire Wetenschappen (FMW) is onderdeel van de MWO. Tijdens de opleiding zijn er verschillende momenten waarop er bevorderingen kunnen plaatsvinden. De grondslag hiervan is te vinden in artikel 24b van het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) en de bepalingen van de Voorlopige voorziening Uitvoeringsregeling AMAR (VV URAMAR).
Regelgeving
2. Ingevolge artikel 24b, eerste lid, van het AMAR kan de militair door de Minister tijdens een initiële opleiding worden bevorderd wegens het afsluiten van de opleiding of een gedeelte daarvan.
Ingevolge artikel 24b, zevende lid, van het AMAR kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld voor bevorderingen tijdens of aansluitend op een opleiding dan wel op grond van ervaringsopbouw.
Ingevolge artikel 3:9 van de VV URAMAR wordt de militair met inachtneming van het bepaalde in artikel 24b van het AMAR tijdens de initiële opleiding bevorderd op de tijdstippen waarop hij afgeronde delen van de opleiding heeft voltooid.
Ingevolge artikel 3:11, vierde lid, aanhef en onder c, van de VV URAMAR wordt de militair die via de niet-wetenschappelijke officiersopleiding wordt opgeleid tot officier van de Koninklijke Marechaussee bevorderd tot tweede luitenant, nadat de algemene luitenantsopleiding (ALO) 1 en 2 en de Vaktechnische Opleiding (VTO), waarvan een duale HBO-bacheloropleiding deel uitmaakt, succesvol zijn afgerond, met ingang van de dag waarop die militair zijn functie is toegewezen waaraan de rang van luitenant is verbonden.
Ingevolge artikel 3:11, vijfde lid, aanhef onder d, van de VV URAMAR wordt de militair die via de MWO wordt opgeleid tot officier, bevorderd tot de rang van tweede luitenant nadat: (1) de volledige MWO, waarvan de bachelor studie deel uitmaakt, succesvol is afgerond, met ingang van de dag waarop die militair een functie is toegewezen waaraan de rang van luitenant is verbonden, dan wel (2) met ingang van de dag gelegen vier jaar na aanvang van de opleiding, indien het voor hem geldende reguliere opleidingstraject tot dan toe binnen de normale termijnen succesvol is doorlopen.
Primaire besluit en het bezwaar daartegen
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres bevorderd tot de rang van vaandrig met ingang 27 juli 2018, de datum van voltooiing van de KOO. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt, omdat zij vindt dat zij op grond van het gelijkheidsbeginsel, evenals haar collega’s die de MWO met succes hebben voltooid, na afronding van hun opleiding, en vóórdat zij beginnen aan de VTO te Apeldoorn, moet worden bevorderd tot tweede luitenant.
Het bestreden besluit
4. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres primair niet-ontvankelijk verklaard omdat het AMAR een algemeen verbindend voorschrift is en de VV URAMAR een beleidsregel is, waartegen, gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar openstaat.
Verweerder heeft subsidiair het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel verworpen en het primaire bevorderingsbesluit gehandhaafd.
Verweerder stelt dat de bevordering van eiseres tot vaandrig, nadat zij de KOO en de ALO 1 en 2 had gevolgd, in overeenstemming is met artikel 3:11, vierde lid, aanhef en onder b, van de VV URAMAR.
Eiseres komt, nu zij de verkorte officiersopleiding heeft gedaan, pas voor bevordering naar de rang van tweede luitenant in aanmerking, zo begrijpt de rechtbank verweerders standpunt, indien haar een functie is toegewezen waaraan de rang van luitenant is verbonden, zoals staat in artikel 3:11, vierde lid, aanhef en onder c van de VV URAMAR (alsook in artikel 3:11, derde lid, aanhef en onder c, van de VV URAMAR, voor zover het gaat om militairen van de Koninklijke Landmacht of Koninklijke Luchtmacht).
Voorts is de bevordering tot tweede luitenant van cadetten die de MWO hebben voltooid, voordat hen een functie is toegewezen waaraan de rang van tweede luitenant is verbonden, in overeenstemming met artikel 3:11, vijfde lid, aanhef en onder d, sub 2, van de VV URAMAR.
Deze regelgeving acht verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zodat niet kan worden gezegd dat de bestreden besluiten niet op deze regelgeving gebaseerd zouden mogen worden (de zogenoemde exceptieve toetsing). Verweerder betwist niet dat de eindeisen van de KOO en MWO gelijkwaardig zijn, maar stelt dat op essentiële punten geen sprake is van gelijke gevallen. Allereerst krijgen de MWO-cadetten, vanwege de langere initiële opleiding, op grond van artikel 12k, tweede lid, aanhef onder a, van de Militaire Ambtenarenwet 1931, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit, jo. artikel 7 van het AMAR een langere dienverplichting opgelegd. Daarnaast hebben de KOO-cadetten een HBO- of WO-opleiding gevolgd en de MWO-cadetten een van de door de FMW aangeboden militair gerelateerde opleidingen. Verder hebben de MWO-cadetten drie jaar langer op de NLDA gestudeerd en in die tijd heeft een belangrijke vorming tot militair of officier plaatsgevonden, zodat er ook in ervaring grote verschillen zijn.
Het betoog van eiseres
5. Eiseres handhaaft in beroep haar stelling dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden omdat de MWO-cadetten vóór de start van de VTO wel worden bevorderd tot de rang van tweede luitenant.
Een dienverplichting wordt uit rendementsoverwegingen opgelegd. Daarmee wordt gewaarborgd dat de krijgsmacht te allen tijde kan beschikken over voldoende beschikbaar en direct inzetbaar personeel. De dienverplichting speelt geen rol bij het bepalen van de bevorderingsmomenten van de militair. Gelet hierop kan niet worden volgehouden dat MWO-cadetten, mede vanwege de langere dienverplichting, wel voorafgaand aan de start van de VTO kunnen worden bevorderd tot tweede luitenant.
Ook het argument dat KOO-cadetten een HBO- of WO-opleiding hebben gevolgd met een niet specifiek militair karakter, terwijl de MWO-cadetten een van de door de FMW aangeboden opleidingen met een specifiek militair karakter hebben gevolgd kan volgens eiseres geen stand houden. Uit de toelatingseisen tot de KOO volgt niet dat een HBO- of WO-opleiding met een specifiek militair karakter een pre is.
Het argument dat de MWO-cadetten drie jaar langer op de NLDA hebben gestudeerd en dat in die tijd een belangrijke vorming tot militair en officier heeft plaatsgevonden, houdt naar de mening van eiseres ook geen stand. Nu MWO-cadetten na het succesvol afronden van het derde studiejaar worden bevorderd tot kornet, en zij op dat moment reeds het overgrote deel van de MWO hebben afgerond, terwijl KOO-cadetten na afronding van de onderdelen ALO 1 en ALO 2 worden bevorderd tot kornet, kan de langere duur van de opleiding aan de NLDA voor MWO-cadetten, gelet op de resterende duur van de MWO na bevordering tot kornet, niet als argument worden opgevoerd ter verklaring van het verschil in moment van bevordering tot tweede luitenant tussen KOO-cadetten en MWO-cadetten. Verder is niet gebleken dat in het geval van MWO-cadetten een belangrijke vorming tot militair en officier plaatsvindt gedurende de langere opleiding die zij aan de NLDA volgen. Zowel uit het opleidingsplan van de KOO als het opleidingsplan van de MWO volgt dat de militaire vorming bij KOO-cadetten en MWO-cadetten met name tijdens de BO 1 geschiedt.
Oordeel rechtbank
6. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen (bepalingen van) het AMAR of de VV URAMAR zelf, maar tegen een daarop gebaseerd haar individueel rakend bevorderingsbesluit. Tegen dat besluit staat beroep en, daaraan voorafgaand, bezwaar open. Het beroep is reeds om die reden gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het bezwaar van eiseres primair niet-ontvankelijk is verklaard.
7. De rechtbank stelt voorop dat de bevordering van eiseres tot vaandrig in overeenstemming is met de regelgeving, in het bijzonder artikel 3:11, vierde lid, aanhef en onder b, van de VV URAMAR. Het bepaalde in artikel 3:11, vierde lid, aanhef en onder c, van de VV URAMAR is op eiseres niet van toepassing aangezien haar op 27 juli 2018 nog geen luitenantsfunctie was toegewezen.
8. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, zoals de VV URAMAR, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van de beoordeling kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, minder of meer terughoudend zijn (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).
9. Verweerder komt een grote mate van beoordelingsruimte toe bij de inrichting van zijn organisatie en meer bepaald op welk moment cadetten tijdens en na afronding van hun opleiding worden bevorderd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in voldoende mate heeft onderbouwd dat de verschillen in bevorderingsmomenten tussen MWO-cadetten en KOO-cadetten kunnen worden gedragen door de tussen de beide groepen bestaande verschillen. Verweerder heeft daarbij terecht gewezen op de volgende drie verschillen:
a. De MWO-cadetten wordt, vanwege de langere initiële opleiding, op grond van artikel 12k, tweede lid, aanhef onder a, van de Militaire Ambtenarenwet 1931, zoals dat ten tijde van het bestreden besluit gold, gelezen in samenhang met artikel 7 van het AMAR een langere dienverplichting opgelegd;
b. De KOO-cadetten hebben een HBO- of WO-opleiding gevolgd met een niet specifiek militair karakter, terwijl de MWO-cadetten een van de door de FMW aangeboden opleidingen met een specifiek militair karakter hebben gevolgd;
c. De MWO-cadetten hebben drie jaar langer op de NLDA gestudeerd dan de KOO-cadetten en hebben derhalve een langere ervaring als militair binnen de defensieorganisatie opgedaan.
10. Gelet daarop kan, gelet op de terughoudende beoordeling van de rechtbank in dit geval, niet worden gezegd dat aan de inhoud van het VV URAMAR op het punt van de bevordering van cadetten tijdens en na afronding van de opleiding tot officier, zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dat eiseres de door verweerder genoemde verschillen geen afdoende verklaring acht voor de verschillende behandeling, is onvoldoende om de VV URAMAR op dit punt in strijd met het gelijkheidsbeginsel te achten.
11. Dit betekent dat het bestreden besluit voor zover daarbij subsidiair het bezwaar inhoudelijk ongegrond is verklaard, in rechte standhoudt.
Conclusie
12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar primair niet-ontvankelijk is verklaard. Voor zover het bezwaar subsidiair ongegrond is verklaard, blijft het bestreden besluit dus in stand.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij primair het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is verklaard en laat dit voor het overige in stand;
- draagt verweerder op aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E. Dutrieux, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.