ECLI:NL:RBDHA:2019:6860

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team handel – voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/575326 / KG ZA 19/540

Vonnis in kort geding van 11 juli 2019

in de zaak van

STICHTING ISLAMITISCH ONDERWIJS NEDERLAND, te Amsterdam,

eiseres

advocaat mr. W.E. Pors te Den Haag,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs),te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.

Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘SIO’ en ‘de Inspectie’.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding in kort geding van 14 juni 2019, met producties;

- de door de Inspectie overgelegde conclusie van antwoord, met producties;

- de door SIO overgelegde aanvullende producties;

- de op 20 juni 2019 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

1.2.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

2.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.

SIO vormt het bevoegd gezag van een bijzondere school voor voortgezet onderwijs op Islamitische grondslag in Amsterdam, te weten het Cornelius Haga Lyceum (hierna ook: ‘de school’). De school is in 2017/2018 gestart met ruim 40 leerlingen in leerjaar 1. De school beschikt in het huidige schooljaar over ruim 170 leerlingen in leerjaar 1 en 2. SIO ontvangt op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (‘WVO’) van de rijksoverheid bekostiging voor kort gezegd exploitatiekosten en personele kosten. SIO ontvangt huisvesting voor de school van de gemeente Amsterdam.

2.2.

Het bestuur van de school kent een eenlaags model met een functionele scheiding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur bestaat uit twee personen. Het algemeen bestuur vervult de rol van intern toezichthouder en werkgever ten aanzien van de directeur-bestuurder. De directeur-bestuurder voert het dagelijks bestuur en is tevens de schoolleider. De directeur-bestuurder wordt hiervoor bijgestaan door een beleidsmedewerker.

2.3.

In oktober 2018 heeft de Inspectie een regulier vierjaarlijks onderzoek gedaan bij de school. Op 16 november 2018 heeft de Inspectie een conceptrapport van het onderzoek opgemaakt. In dit conceptrapport heeft de Inspectie geoordeeld, kort gezegd, dat zowel de kwaliteitszorg als het onderwijsproces op alle onderzochte onderdelen van voldoende kwaliteit zijn. Ook heeft de Inspectie geoordeeld dat de financiële rechtmatigheid in orde is en dat de Inspectie op de korte of middellange termijn geen risico’s voor de financiële continuïteit van de school ziet. Ook is de standaard Verantwoording en dialoog in het conceptrapport, waaronder ook het interne toezicht valt, als voldoende beoordeeld. Op een aantal onderdelen heeft de Inspectie tekortkomingen gesignaleerd, die hersteld moeten worden. Ook is op alle onderdelen ruimte voor verbetering gesignaleerd. Daartoe zijn diverse aanbevelingen gedaan. De Inspectie merkt daarbij op dat de school net is begonnen en dat de aanbevelingen zijn bedoeld om het bestuur en de school te stimuleren de school verder te verbeteren. Een van de aanbevelingen ziet op de samenhang in het aanbod voor burgerschapsonderwijs. Over het aanbod aan burgerschapsonderwijs heeft de Inspectie in het conceptrapport onder meer het volgende opgemerkt:

“Uit de schooldocumenten komt naar voren dat de school ook veel waarde hecht aan goed (wereld)burgerschap. In het schoolplan staat dat de school ernaar streeft bewuste en verantwoordelijke wereldburgers af te leveren met behoud van identiteit en met een open blik naar de samenleving. In de eerder genoemde kernwaarden van de school zijn onder meer 'openheid, 'respect' en 'wereldburgerschap' opgenomen. De concrete invulling hiervan vindt in eerste instantie plaats in de vaklessen (met name geschiedenis, biologie (seksualiteit en seksuele diversiteit), maatschappijleer en aardrijkskunde) alsook in de islamlessen waarin ook aandacht besteed wordt aan andere religies dan het islamitische geloof. Daarnaast heeft de school een aantal excursies en projecten gepland met burgerschapselementen waaronder een bezoek aan de Tweede Kamer en een project rondom een zorgcentrum in de omgeving van de school. Burgerschapsvaardigheden zijn, behalve een debatwedstrijd, niet expliciet opgenomen in het curriculum. Wel is er een leerlingenraad geïnstalleerd en maakt de voorzitter daarvan deel uit van de medezeggenschapsraad.

Op grond van deze bevindingen, en ook omdat zich geen contra-indicaties hebben voorgedaan, is de standaard Aanbod als voldoende beoordeeld. We geven geen herstelopdrachten maar doen wel enkele aanbevelingen:

(…)

• Er is herkenbaar aanbod voor burgerschap maar van een samenhangend aanbod, gericht op sociale en maatschappelijke competenties en de bevordering van basiswaarden is nog maar beperkt sprake. Concrete leerdoelen over burgerschap ontbreken en de school heeft geen zicht op de resultaten en ook geen instrument om deze resultaten vast te stellen. We rekenen de school dit in deze fase van het bestaan van de school niet aan - ook al veel langer bestaande scholen worstelen met de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs. Wel is aandacht voor burgerschap van essentieel belang, juist ook op een school met een uitgesproken identiteit als het Cornelius Haga Lyceum.”

2.4.

Kort voordat de Inspectie tot vaststelling van het rapport wilde overgaan, ontving de Inspectie via de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) ernstige signalen over het bestuur en de school, vooral met betrekking tot de bevordering van burgerschap en het bestuurlijk en financieel handelen van het bestuur. De Inspectie heeft daarop besloten het rapport aan te houden. De Inspectie heeft SIO bij brief van 31 januari 2019 over de aanhouding van het rapport geïnformeerd, met de mededeling dat de Inspectie vooralsnog geen nadere mededelingen kan doen over de aard en herkomst van de signalen die de reden voor de aanhouding vormen, anders dan dat de signalen betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs (waaronder burgerschap), sturing en kwaliteitszorg en financieel beheer.

2.5.

Bij brief van 26 februari 2019 heeft de Inspectie aangekondigd het in oktober 2018 gestarte onderzoek te zullen voortzetten. De Inspectie deelt verder mee dat het onderzoek zich zal richten op de kwaliteit van het onderwijs (waaronder het burgerschapsonderwijs), de veiligheid van leerlingen, het bestuurlijk handelen en het financieel beheer. De Inspectie voegt daaraan toe dat vanwege genoemde signalen verdere verdieping en verbreding van het onderzoek zal plaatsvinden.

2.6.

Op 6 maart 2019 heeft de Inspectie een onaangekondigd schoolbezoek afgelegd. Het inspectiebezoek is afgebroken, nadat de schoolleider liet weten dat het inspectiebezoek voor onrust zorgde onder ouders en personeel en bij doorgang mogelijk ordeverstoringen zouden kunnen ontstaan. Bij brief van diezelfde dag heeft de Inspectie bij het schoolbestuur volledige medewerking aan het onderzoek gevorderd. Vervolgens is het vervolgonderzoek in de periode maart-mei 2019 uitgevoerd.

2.7.

Op 14 mei 2019 heeft de Inspectie een nieuw conceptrapport afgerond. In dit nieuwe conceptrapport concludeert de Inspectie onder meer dat sprake is van onrechtmatig financieel handelen van de directeur-bestuurder en dat het onderwijsaanbod, in tegenstelling tot de conclusie in het eerdere conceptrapport, als onvoldoende wordt beoordeeld, omdat de school naar het oordeel van de Inspectie onvoldoende invulling geeft aan de wettelijke opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie (artikel 17 WVO).

2.8.

Het conceptrapport is diezelfde dag aan SIO is aangeboden. In de aanbiedingsbrief is SIO verzocht om uiterlijk op 28 mei 2019 (dus binnen veertien dagen) een reactie te geven op de inhoud van het conceptrapport. Verder staat in de brief dat SIO naast deze inhoudelijke reactie ook een beleidsreactie kan geven, waarin SIO kan toelichten op welke wijze zij de bevindingen uit het rapport betrekt bij de verdere ontwikkeling van haar bestuurlijke kwaliteitszorg en de onderwijskwaliteit.

2.9.

Bij brief van 20 mei 2019 heeft de advocaat van SIO de Inspectie gesommeerd om het conceptrapport van 14 mei 2019 in te trekken en dit niet vast te stellen en openbaar te maken. In de brief voert de advocaat van SIO onder meer aan dat de Inspectie buiten de wet is getreden door een eigen uitwerking van de wettelijke bepalingen van de WVO te geven en die eigen beleidsopvattingen in de plaats van het kader van de wet te stellen.

2.10.

Bij brief van 22 mei 2019 heeft de Inspectie geantwoord dat het rapport niet zal worden ingetrokken en dat de inhoud van de sommatiebrief als onderdeel van de reactie van het schoolbestuur zal worden beschouwd en bij de vaststelling van de definitieve versie zal worden betrokken. Ook wordt herhaald dat SIO tot uiterlijk 28 mei 2019 nog andere of aanvullende opmerkingen kan maken op het rapport.

2.11.

In antwoord op deze brief heeft de advocaat van SIO het volgende aan de Inspectie bericht:

“Ter vermijding van misverstand laat ik u weten dat de Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland op dit moment geen zienswijze op het concept-rapport van 14 mei 2019 zal indienen. Dit rapport is op zoveel onderdelen onrechtmatig, dat een zienswijze, waarbij het de intentie van de inspectie is om die tegelijk met het rapport te publiceren, absoluut geen recht zou doen aan de situatie. Bovendien hebt u al op voorhand aangegeven dat de inspectie het rapport zal handhaven, waarmee het in wezen zinloos is geworden om de zienswijzeprocedure te volgen. In plaats daarvan zal de SIO haar commentaar op het concept-rapport opnemen in de kort geding dagvaarding.

U kunt hieruit dus niet afleiden dat de SIO zich kan vinden in uw concept-rapport of daar geen commentaar op zou hebben.”

2.12.

Op 29 mei 2019 heeft de Inspectie het definitieve rapport vastgesteld (dit vastgestelde rapport van hierna te noemen: ‘het Rapport’). Het Rapport is bij brief van diezelfde dag aan SIO toegezonden. Daarbij is aangekondigd dat de Inspectie het Rapport conform de Wet op het onderwijstoezicht (‘WOT’) in de vijfde week na de vaststelling daarvan openbaar zal maken.

2.13.

Bij dagvaarding van 14 juni 2019 is SIO deze kortgeding procedure gestart.

3.Het geschil

3.1.

SIO vordert – zakelijk weergegeven – dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

i. de Inspectie beveelt om binnen drie dagen na het wijzen van dit vonnis het Rapport in te trekken;

ii. de Inspectie verbiedt om het Rapport opnieuw vast te stellen zolang de passages die door de voorzieningenrechter onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast;

iii. de Inspectie verbiedt het Rapport, zoals vastgesteld op 29 mei 2019, openbaar te maken;

met veroordeling van de Inspectie in de proceskosten.

3.2.

De Inspectie voert verweer. De stellingen van partijen zullen hierna, voor zover nodig, worden besproken.

4.De beoordeling van het geschil

bevoegdheid burgerlijke rechter en spoedeisend belang

4.1.

SIO verzet zich in deze kortgedingprocedure tegen de vaststelling van het Rapport in de huidige vorm en tegen de publicatie daarvan. Volgens SIO zijn de negatieve oordelen die de Inspectie in het Rapport over onder andere het burgerschapsonderwijs, het bestuurlijk handelen en de kwaliteitszorg heeft gegeven, in strijd met de wet (in het bijzonder de WOT en artikel 17 WVO) en met de Grondwettelijke vrijheid van onderwijs en de vrijheid van vereniging. Ook heeft de Inspectie volgens SIO ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van onrechtmatige bestedingen en dat de financiële continuïteit van de school in gevaar is.

4.2.

Het betoog van SIO komt erop neer dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is, omdat de inhoud daarvan (met name het daarin opgenomen oordeel van de Inspectie) onjuist is en in strijd is met wettelijke bepalingen. Uit de rechtspraak en de wetsgeschiedenis van de WOT volgt dat de onderwijsinstelling die publicatie van een inspectierapport door de rechter wil laten verbieden omdat de instelling van oordeel is dat de inhoud van het rapport onrechtmatig is, zich tot de burgerlijke rechter kan wenden.^[1]Daaruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat deze voorzieningenrechter bevoegd is om op de vorderingen van SIO te beslissen.

4.3.

De voorzieningenrechter stelt verder vast dat SIO voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij een spoedeisend belang heeft bij haar vorderingen. Weliswaar is de inhoud van het rapport al grotendeels publiekelijk bekend geworden via de media, maar dat maakt niet dat SIO geen belang meer heeft bij een publicatieverbod van het Rapport. Indien het Rapport door de Inspectie op Internet wordt gepubliceerd, zal dit voor iedereen volledig inzichtelijk zijn. Weliswaar heeft SIO op grond van artikel 20 lid 4 WOT de mogelijkheid om haar eigen zienswijze te geven die als bijlage samen met het Rapport wordt gepubliceerd, maar in acht moet worden genomen dat het oordeel van de Inspectie, als ter zake deskundig onafhankelijk toezichthouder, als gezaghebbend wordt ervaren. Een oordeel van de Inspectie over de onderwijskwaliteit, het bestuur en de rechtmatigheid van het financieel beheer van een school kan van belang zijn voor (aspirant-) ouders en leerlingen bij het maken van een schoolkeuze. Een onrechtmatig oordeel van de Inspectie over dergelijke onderwerpen kan de beeldvorming van de school (en de aantrekkingskracht van de school voor ouders en leerlingen) negatief beïnvloeden en zo tot schade leiden voor de school, ook al heeft de school in een zienswijze haar eigen standpunt daar tegenover geplaatst. SIO heeft er dan ook belang bij om via een publicatieverbod te voorkomen dat een inspectierapport wordt gepubliceerd voor zover dat inhoudelijk en /of wat betreft de daarin opgenomen conclusies onrechtmatig is. De voorzieningenrechter voegt daar, ten overvloede, aan toe dat een rechterlijk oordeel in kort geding over de onrechtmatigheid ook de al via de media bekend geworden onderdelen van het Rapport kan kleuren. Ook daarom betekent de omstandigheid dat de inhoud van het Rapport tot op zekere hoogte al openbaar is geworden, niet dat SIO haar belang bij de door haar gevorderde voorzieningen heeft verloren.

toetsingskader

4.4.

Voordat wordt ingegaan op de door SIO bestreden onderdelen van het Rapport, stelt de voorzieningenrechter het volgende voorop. In dit kort geding is niet aan de orde dat aan SIO een bestuursrechtelijke maatregel is opgelegd die wordt bestreden (zoals bijvoorbeeld een aanwijzing van de Minister op grond van artikel 103g WOT). De voorzieningenrechter dient zich in dit geding uitsluitend te buigen over de vraag of de inhoud van het vastgestelde Rapport onrechtmatig is en zo ja, of dat moet leiden tot een nadere voorziening, zoals het gevorderde publicatieverbod. Bij de beantwoording van de vraag of de Inspectie onrechtmatig tegenover SIO handelt door een bepaalde vaststelling of conclusie in het Rapport op te nemen, is het volgende van belang. Het gaat in dit geval om toetsing van de rechtmatigheid van handelen van een toezichthouder in het kader van de uitoefening van het hem opgedragen toezicht. De wetgever heeft de Inspectie onder meer belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en de financiële rechtmatigheid van de besteding van de Rijksbekostiging (artikel 3 lid 1 sub a en sub c WOT). Uit de rechtspraak volgt dat bij rechterlijke toetsing van het handelen van een toezichthouder in aanmerking moet worden genomen in hoeverre de toezichthouder in het concrete geval door de wetgever een beleids- en beoordelingsvrijheid is toebedeeld. Als dat het geval is, moet de rechter terughoudend zijn in zijn toetsing^[2]. Op grond van de WOT komt de Inspectie – als onafhankelijk toezichthouder  beoordelingsvrijheid toe bij de inhoudelijke beoordeling of de onderwijsinstelling in het concrete geval aan de wettelijke voorschriften heeft voldaan. Daarbij is de Inspectie uiteraard wel gebonden aan de wettelijke grenzen van de Grondwet, de WVO en de WOT. Verder komt de Inspectie een bepaalde mate van vrijheid toe bij de inrichting en de bepaling van de inhoud van het uiteindelijk vastgestelde rapport en de selectie van de bevindingen die de Inspectie van belang acht. Die inrichtings- en beoordelingsvrijheid volgt onder meer uit de procedure van artikel 20 lid 4 WOT, waarin is bepaald dat indien geen overeenstemming wordt bereikt over de door het schoolbestuur gewenste wijzigingen van een ontwerprapport, het rapport door de Inspectie wordt vastgesteld en de (afwijkende) zienswijze van het bestuur samen met het vastgestelde rapport wordt gepubliceerd. Dit een en ander betekent dat de voorzieningenrechter in dit geding terughoudend dient te zijn bij de toetsing van de inhoud van het Rapport. De enkele omstandigheid dat SIO het oordeel van de Inspectie bestrijdt en een ander (verdedigbaar) standpunt inneemt, is dan ook onvoldoende om te concluderen dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is. Onrechtmatigheid komt pas in beeld, indien de Inspectie, gelet op alle omstandigheden van het geval, in redelijkheid niet tot de vaststelling van het rapport in de huidige vorm en/of tot het door SIO bestreden oordeel heeft kunnen komen. Daarnaast kan van onrechtmatigheid sprake zijn, indien de Inspectie in strijd heeft gehandeld met een wettelijke bevoegdheid. De voorzieningenrechter merkt ten slotte nog op dat een oordeel in kort geding naar zijn aard een voorlopig karakter heeft, bedoeld om te beoordelen of – mede gelet op de wederzijdse belangen  een voorziening in kort geding noodzakelijk is.

onvoldoende helder onderscheid tussen herstelopdrachten en aanbevelingen

4.5.

SIO heeft als algemeen bezwaar tegen het Rapport ingebracht dat de Inspectie in strijd met artikel 20 WOT heeft gehandeld, omdat in het Rapport onvoldoende scherp onderscheid is gemaakt tussen oordelen die zien op toezicht op de naleving van de wet (artikel 3 lid 1 onder a WOT) en bevindingen die verband houden met de adviesfunctie van de Inspectie voor het bevorderen van de kwaliteit (artikel 3 lid 1 sub b WOT). Het Rapport is hierin onvoldoende zorgvuldig. Uit de kern van het Rapport kunnen derden (onder wie ook ouders) niet anders begrijpen dan dat SIO op alle in het Rapport genoemde belangrijke punten in strijd met de wet handelt. Het Rapport is misleidend en om die reden onrechtmatig, aldus SIO.

4.6.

De voorzieningenrechter volgt SIO niet in dit betoog. De Inspectie heeft in het Rapport daar waar zij concludeert dat een wettelijke verplichting niet is nageleefd, telkens de wettelijke bepaling vermeld die naar haar oordeel niet is nagekomen. De bestedingen die volgens de Inspectie onrechtmatig zijn, zijn opgenomen onder de rubriek onrechtmatige bestedingen. Daarnaast heeft de Inspectie bij het Rapport in een aparte bijlage de tekortkomingen opgesomd die tot een herstelopdracht leiden (telkens met vermelding van de relevante wettelijke bepaling) en in een andere bijlage de aanbevelingen die de Inspectie aan het bestuur doet om de kwaliteit van het bestuur, het financieel beheer en het onderwijs te verbeteren. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Inspectie aldus een voldoende zorgvuldig onderscheid gemaakt in de tekortkomingen die volgens de Inspectie een niet-naleving van een wettelijke verplichting opleveren en de aanbevelingen die de Inspectie in het kader van haar kwaliteit bevorderende taak heeft gedaan.

aanbod burgerschapsonderwijs

4.7.

Uit wat partijen over en weer naar voren hebben gebracht blijkt dat het zwaartepunt van het geschil het oordeel van de Inspectie over het aanbod aan burgerschapsonderwijs betreft. De voorzieningenrechter zal daarom eerst dat op dat geschilpunt ingaan. Daarbij zal de inhoud van dit onderdeel van het Rapport aan de orde moeten komen, aangezien de rechtmatigheid van het inspectieoordeel op tal van punten door SIO wordt bestreden en een zorgvuldige en volledige weergave van de bevindingen en conclusies van de Inspectie van belang is voor de (transparante) bespreking van de vraag of de Inspectie met haar oordeel buiten de kaders van de wet (in het bijzonder artikel 17 WVO) is getreden, zoals SIO betoogt.

inhoud rapport

4.8.

De Inspectie heeft in het Rapport de kwaliteit van het onderwijsaanbod (standaard OP1) als onvoldoende beoordeeld, omdat het burgerschapsonderwijs onvoldoende is. De Inspectie heeft dit in de samenvatting (hoofdstuk 3.3. Onderwijsproces, aanbod, OP1) als volgt verwoord:

“De inspectie is van oordeel dat de wijze waarop de school het burgerschapsonderwijs invult, niet voldoet aan de opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie van artikel 17 WVO. Omdat het burgerschapsonderwijs onvoldoende is, beoordeelt de inspectie de standaard aanbod als onvoldoende. De overige onderdelen van het onderwijsaanbod voldoen grotendeels aan de wettelijke voorschriften. De invulling is beperkt en ad-hoc, en vanwege dat laatste niet geborgd. Ook vindt de invulling van sociale integratie vooral plaats vanuit het perspectief van de eigen islamitische identiteit en krijgen andere door de wet gevraagde onderdelen (zoals maatschappelijke competenties gericht op omgaan met maatschappelijke diversiteit, democratische vaardigheden en basiswaarden) veel minder aandacht. Ten slotte is het onderwijs niet afgestemd op wat in de context waarin leerlingen opgroeien belemmeringen en risico’s kunnen zijn, zodat de invulling van de wettelijke opdracht niet voorziet in wat leerlingen nodig hebben. Het bestuur krijgt hiervoor een herstelopdracht. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat een deel van de lessen een salafistisch karakter heeft, of zo wordt ingekleurd. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat de school ernaar streeft leerlingen afzijdig te houden van de samenleving, aanzet tot onverdraagzaamheid, of integratie in de samenleving wil belemmeren. De inspectie is wel van oordeel dat het onderhouden van en flirten met omstreden contacten en het niet ondubbelzinnig afstand nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn, ongewenst is. Het leidt tot een situatie waarin onduidelijkheid en zorgen ontstaan over de intenties van het bestuur en de houding van de school ten opzichte van de Nederlandse samenleving. Dat brengt risico’s met zich mee voor de burgerschapsvorming van de leerlingen.”

4.8.1.

In de toelichting op de conclusie over het onderdeel burgerschapsonderwijs stelt de Inspectie vast dat uit de schooldocumenten naar voren komt dat de school veel waarde hecht aan goed burgerschap. Verder wordt vastgesteld dat de school heeft aangegeven dat de concrete invulling van burgerschap plaatsvindt via reguliere schoolvakken (met name geschiedenis, biologie, maatschappijleer, aardrijkskunde en in de Islamlessen, waarin ook aandacht besteed wordt aan andere religies dan het islamitische geloof). Ook heeft de school een aantal excursies en projecten gepland met betrekking tot burgerschap. De Inspectie merkt vervolgens, voor zover van belang, het volgende op:

“Waar het gaat om projecten die als middel voor bevordering van burgerschap worden genoemd, is de relatie met burgerschap niet altijd duidelijk en zijn de doelen weinig of niet uitgewerkt. (…)

Evenzo constateert de inspectie dat de vakspecifieke invullingen waarnaar de school verwijst, vaak weinig invulling geven aan het onderwerp burgerschap. Zo beperken de vakwerkplannen zich doorgaans tot algemene vakgerichte inhouden, en zijn specifiek op burgerschap gerichte inhouden niet of nauwelijks zichtbaar. Voor vakken als geschiedenis (waar voor de onderbouw de historische tijdvakken centraal staan), aardrijkskunde (met aandacht vanuit de methode voor het thema etnische minderheden), of Nederlands zijn geen nadere burgerschapsinhouden aangegeven. Of, in hoeverre en op welke manier bevordering van burgerschap aandacht krijgt, is hierin dus niet zichtbaar en evenmin is geborgd dat het aandacht krijgt.

De inspectie stelt enerzijds vast dat de voorgenomen onderwijsactiviteiten rond burgerschap tot op zekere hoogte worden gerealiseerd, zoals via onderdelen van vakken zoals geschiedenis, of excursies zoals naar het Rijksmuseum. Ook bij biologie, waar voortplanting, seksualiteit en seksuele diversiteit aan de orde komen, is dat het geval. Illustraties zijn ook aandacht voor de Nederlandse vlag of de tekst van het Wilhelmus, om de binding met de Nederlandse samenleving zichtbaar te maken. Anderzijds blijkt de realisering van deze voornemens in de praktijk beperkt. Zo constateert de inspectie dat de invulling via de islamlessen (die sinds het begin van schooljaar 2018/2019 vanwege het ontbreken van een docent niet meer gegeven worden) achterwege blijft. De aandacht voor seksualiteit en seksuele diversiteit wordt recent (sinds begin 2019) gerealiseerd. (…) De inspectie stelt al met al vast dat het aanbod gericht op bevordering van burgerschap voor de leerlingen die thans op school zitten, beperkt is. Het ontbreekt bovendien aan doorgaande leerlijnen, zodat onduidelijk is hoe de verdere invulling zal zijn.”

4.8.2.

Vervolgens constateert de Inspectie dat bij de invulling van burgerschap het accent op het perspectief van de eigen islamitische identiteit ligt en dat andere elementen, zoals bevordering van maatschappelijke competenties gericht op het omgaan met diversiteit, democratische vaardigheden of bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtstaat, minder aandacht krijgen. De Inspectie overweegt vervolgens:

“Hoewel de wettelijke opdracht ook bij bevordering van burgerschap nadrukkelijk ruimte geeft aan de levensbeschouwelijke identiteit van de school, is een evenwichtige aanpak, waarbij behalve sociale competenties en eigen identiteit, ook maatschappelijke competenties gericht op het kunnen omgaan met maatschappelijke diversiteit, democratische vaardigheden en basiswaarden aandacht krijgen, een intrinsiek onderdeel van de wettelijke opdracht. De inspectie stelt vast dat de eerste component wel, maar de tweede veel minder aanwezig is. Voor zover de burgerschapsopdracht invulling krijgt, is die invulling onvoldoende breed, geeft veel aandacht aan de eigen identiteit en vult sociale integratie vooral vanuit dat perspectief in. Dat, in combinatie met manier waarop de school zich inlaat met controversiële figuren en de grove en provocerende manier waarop de directeur-bestuurder zich opstelt jegens de Nederlandse overheid, maakt dat de inspectie betwijfelt of leerlingen daadwerkelijk meekrijgen dat sociale integratie een nastrevenswaardig doel is.

Basiswaarden

Een relevante invulling van bevordering van actief burgerschap en sociale integratie betekent dat het onderwijs aansluit bij wat voor de leerlingen zinvol en nodig is. Bij de bevordering van basiswaarden van de democratische rechtsstaat (zie hiervoor ook bijlage 5) betekent dit ook dat de school oog heeft voor factoren die daarbij een belemmering kunnen vormen, en dergelijke risico’s in het onderwijs adresseert. Tegen de achtergrond van de grootstedelijke setting en de context waarin leerlingen opgroeien, betekent dit dat de school er rekening mee moet houden dat leerlingen in contact komen met bijvoorbeeld discriminatie of onverdraagzaamheid naar mensen met een andere godsdienstige of etnische achtergrond of seksuele leefstijl, of dat de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen of democratische waarden worden afgewezen. Dat dergelijke risico’s niet denkbeeldig zijn, wordt ook door de school onderkend, zoals onder meer blijkt uit de taxatie van de school dat meer dan negentig procent van de ouders sterk afwijzende opvattingen heeft over de gelijkwaardigheid van en omgang met mensen met een homoseksuele leefstijl. De school geeft echter aan het niet haar taak te vinden om rekening te houden met dergelijke risico’s, en het ook niet haar taak te vinden de invulling van het burgerschapsonderwijs hierop af te stemmen.

Deze benadering blijkt ook uit de feitelijke invulling van het burgerschapsonderwijs, waarin stelselmatig geplande aandacht ontbreekt voor risico’s rond basiswaarden, zoals verdraagzaamheid en het afwijzen van discriminatie rond thema’s als zoals seksuele diversiteit, antisemitisme, de gelijkwaardigheid van mensen en het belang van democratische waarden. Een aanbod voor het tegengaan van dergelijke risico’s en gerichte bevordering van basiswaarden is niet aanwezig. De inspectie baseert deze constatering op de invulling van het aanbod en op gesprekken met docenten, schoolleiding en leerlingen, waaruit naar voren komt dat bedoelde risico’s in de leefwereld van leerlingen als niet relevant worden gezien, of aangegeven wordt dat aandacht daarvoor op onbegrip en verzet zou stuiten bij (een deel van) de ouders. Hoewel in de gesprekken situaties naar voren komen die laten zien dat van bedoelde risico’s in de leefwereld van jongeren soms ook daadwerkelijk sprake is – zoals in antisemitisme of onverdraagzaamheid jegens seksuele diversiteit – laat de school na dat bij de invulling van de bevordering van basiswaarden te betrekken.

Maatschappelijke ophef

Dat de school onvoldoende oog heeft voor het belang van bevordering van basiswaarden wordt geïllustreerd door het optreden van de directeur-bestuurder na de recente maatschappelijke ophef over de banden die de school zou hebben met ‘salafistische aanjagers’ in de vorm van de provocerende opstelling van de directeur-bestuurder in de omgang met maatschappelijke instituties. Waar een ondubbelzinnige omgang met en actieve bevordering van basiswaarden geboden is, uit de directeur-bestuurder zich bij herhaling op manieren die daarmee strijdig zijn, zoals in beledigende uitspraken over de lokale overheid of het flirten met contacten met omstreden personen. De directeur-bestuurder betrekt daarbij ook leerlingen, zoals bij een 1-aprilgrap, of bij een dubbelzinnige (aan de burgemeester van de stad gerichte) afbeelding. De inspectie stelt bovendien vast dat het de school hierbij ontbreekt aan effectieve corrigerende mechanismen, zoals

vanuit het toezichthoudend bestuur of de medezeggenschap (zie paragraaf 3.1).”

4.8.3.

De Inspectie gaat in het Rapport vervolgens in op mogelijke risico’s en knelpunten met betrekking tot het burgerschapsonderwijs. In dat hoofdstuk gaat de Inspectie tevens in op het onderzoek van de Inspectie naar contacten met de in de berichtgeving van de veiligheidsdiensten genoemde personen. De Inspectie schrijft, voor zover van belang:

“Gevoelige onderwerpen

De inspectie constateert dat er geen aanwijzingen zijn dat gevoelige onderwerpen, zoals de evolutietheorie, de Tweede Wereldoorlog of seksualiteit worden vermeden. De inspectie constateert eveneens dat op de school, in het onderwijsaanbod (zoals in lesmateriaal, lessen, documentatiecentrum e.d.) of in de uitingen van docenten, geen inhouden zijn aangetroffen die in strijd zijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. (…)

Evenmin heeft de inspectie aanwijzingen aangetroffen dat sprake zou zijn van een klimaat gericht op afzijdigheid van de Nederlandse samenleving of het tegengaan van integratie. Dit geldt ook voor de zogenoemde vrijdagmiddagpreken (…).

(…)

Risicovolle contacten

Vanwege meldingen van de veiligheidsdiensten en berichten in de media betrok de inspectie in het onderzoek ook de vraag of de school contacten onderhoudt met personen met een omstreden reputatie, vooral waar het gaat om bevordering van burgerschap of de sociale veiligheid van leerlingen. Beïnvloeding van leerlingen of personeel, of de kans daarop, is problematisch.

De inspectie heeft echter geen aanwijzingen dat leerlingen of personeel aan dergelijke invloeden zijn blootgesteld.

Het onderzoek richtte zich op personen die in bedoelde berichtgeving zijn genoemd en waarover de inspectie informatie heeft ontvangen van de veiligheidsdiensten. Voor enkele personen is vastgesteld dat in meer of mindere mate van betrokkenheid bij de school sprake was of is. Het betreft achtereenvolgens:


Een ouder en tevens een van de personen die de vrijdagpreek verzorgde (deze bijdragen kwamen in maart van dit jaar tot een eind). Van deze persoon wordt betrokkenheid bij een educatieve organisatie gemeld die soms samenwerkt met salafistische organisaties, evenals de (in lezingen) uitgedragen opvatting dat door moslims het islamitische (en niet het civiele) recht gevolgd zou moeten worden. Deze persoon wordt tevens in verband gebracht met het (enkele jaren geleden) uitreizen van jongeren naar Syrië. Deze persoon beschikt, conform het vrijwilligersbeleid van de school, over een VOG (voor de vrijdagpreken, zie hiervoor).


Een ouder en mede-eigenaar van het bedrijf dat de school schoonmaakt, die door de veiligheidsdiensten wordt gekarakteriseerd als een belangrijke aanjager van het salafisme in Nederland, en in zijn activiteiten (in moskeeën en clubhuizen) accent legt op het afwijzen van de democratie, conflict en geschiedenis als een terugkerende strijd tussen islam en niet-islam, de Holocaust ontkent en ruimte laat voor terrorisme en gewelddadige islam. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat deze persoon voor (onderwijs)activiteiten op de school is ingezet waardoor leerlingen of personeel in contact met de opvattingen van deze persoon worden gebracht. Wel heeft hij een sollicitatiegesprek gevoerd op de school voor de functie van docent Arabisch, maar vooralsnog is hij niet aangenomen.


Een persoon die als vrijwilliger activiteiten voor de school verricht. Van deze persoon wordt een veroordeling vanwege eerdere (drugsgerelateerde) strafbare feiten gemeld. Ook heeft hij een geschiedenis van provocerende opmerkingen (over onder meer de verhouding tussen islam en samenleving) via sociale media. De vrijwilligersactiviteiten betreffen onder meer het verzorgen van onderwijsactiviteiten in het kader van lichamelijke oefening en de organisatie en begeleiding van leerlingenvervoer. De inspectie stelt vast dat deze persoon regelmatig op de school en in aanwezigheid van leerlingen is. De school geeft aan dat erop wordt toegezien dat deze persoon niet alleen in het gezelschap van leerlingen verkeert. Ook deze persoon beschikt over een VOG.


Een docent en tevens een van de personen die de vrijdagpreek verzorgt. Deze persoon wordt door de veiligheidsdiensten gekarakteriseerd als een salafistisch publicist, gericht op islamitische geschiedenis met accent op onder meer onderdrukking en vervolging van moslims en de verdiensten en expansie van de islam. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat deze persoon zich in de school uit op een wijze die in strijd is met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat of integratie tegengaat (voor de vrijdagpreken, zie hiervoor).


Een in Engeland woonachtige prediker, die door veiligheidsdiensten wordt aangemerkt als een toonaangevend salafistisch prediker, die afwijzend staat tegenover alle vormen van integratie van moslims in de samenleving en de basisbeginselen van de democratische rechtsstaat. De school bevestigt dat sprake was van een bezoek (buiten lestijden) vanwege belangstelling voor de school, maar geeft aan dat er geen relatie is met de school en de opvattingen van de prediker niet te delen. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat sprake is van geregelde contacten met de prediker. Ook heeft de inspectie geen aanwijzingen dat leerlingen in contact met deze persoon zijn gebracht.

Voor andere externe personen die in de publiciteit worden genoemd heeft de inspectie geen aanwijzingen dat leerlingen of docenten door de school met deze personen in contact worden gebracht of anderszins met de school verbonden zijn.

De school heeft het contact met de eerstgenoemde persoon, die ook vrijdagpreken verzorgde, onlangs beëindigd. De vrijwilliger is nog steeds regelmatig op de school, waar hij onder meer meehelpt bij de organisatie van excursies en betrokken is bij leerlingenvervoer. Ook is hij actief aanwezig op ouderavonden. Eind maart werd hij door het bestuur bij wijze van 1-aprilgrap naar voren geschoven als de nieuwe interim-directeur. De school vindt de aanstelling van de docent geen probleem.

De inspectie deed een groot aantal observaties en voerde een groot aantal gesprekken. Deze leidden niet tot aanwijzingen dat de school ernaar streeft leerlingen afzijdig te houden van de samenleving, aanzet tot onverdraagzaamheid of integratie in de samenleving wil belemmeren. De inspectie beschikt evenmin over aanwijzingen dat leerlingen of personeel vanuit de school zijn blootgesteld aan opvattingen die in strijd zijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Wel beoordeelt de inspectie de aanwezigheid van genoemde personen met risicovolle opvattingen als een risico. De inspectie heeft de directeur-bestuurder gevraagd waarom deze contacten worden aangegaan, en niet duidelijk afstand van personen met risicovolle opvattingen wordt genomen. Hij geeft aan salafistische opvattingen af te wijzen en daaraan geen ruimte te bieden, en de situatie niet als een probleem te zien. De inspectie constateert dat de aanwezigheid van de genoemde vrijwilliger, die tot risico’s rond de veiligheid van leerlingen leidt, en een docent die wordt gekarakteriseerd als een salafistisch publicist, tot risico’s leidt rond de veiligheid van leerlingen en/of opvattingen waaraan leerlingen worden blootgesteld. De inspectie constateert ook dat dit door het bestuur als weinig of niet problematisch wordt gezien. Dit brengt de inspectie tot de conclusie dat het bestuur op een ernstig punt onnodige, risicovolle situaties creëert en laat voortbestaan.

De inspectie constateert verder dat het bestuur onduidelijkheid schept over haar intenties, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de uitspraak in de media één van de hiervoor genoemde personen een baan te willen aanbieden, en een ander (bij wijze van 1-aprilgrap) te willen aanstellen als interim- bestuurder. Vanwege het belang van aandacht van de school voor belemmeringen in de leefwereld van leerlingen bij de verwerving van basiswaarden en een werkwijze waarin de school dergelijke risico’s in haar handelen actief adresseert (zie hiervoor), en vanwege de maatschappelijke zorg over radicale opvattingen, vindt de inspectie het flirten met omstreden contacten en het niet ondubbelzinnig afstand willen nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn, ongewenst. Het leidt tot een situatie waarin onduidelijkheid ontstaat over de intenties van de school: niet alleen is onduidelijk met welk doel de school dergelijke contacten onderhoudt en creëert ze risico’s rond ongewenste beïnvloeding van leerlingen en persoon (zie ook paragraaf 3.1) maar ook mag naar leerlingen, ouders en maatschappelijke omgeving een transparante opstelling worden gevraagd, die past bij de

vormingsdoelen die de school wil nastreven.”

standpunt SIO

4.9.

SIO stelt zich op het standpunt dat de bovenstaande beoordeling van de Inspectie ten aanzien van het burgerschapsonderwijs op vele punten in strijd is met de wet, met name artikel 17 WVO, artikel 3 lid 1 sub a onder 1 WOT en de grondwettelijke vrijheid van inrichting van het onderwijs. Het verwijt van de Inspectie dat SIO risico’s creëert door ‘het flirten met omstreden contacten’ en ‘het niet ondubbelzinnig afstand nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn’ is aan geen enkele wettelijke norm te relateren, ook niet aan de norm van artikel 17 WVO. Dit is geen juridisch oordeel over de naleving van de wet, waartoe de Inspectie bevoegd is, maar een eigen moreel oordeel van de Inspectie, aldus SIO. Bovendien is niet duidelijk wat precies wordt bedoeld met het vage verwijt ‘flirten met omstreden contacten’. SIO wijst er in dat verband op dat in het (uitvoerige) onderzoek geen lesinhoud is aangetroffen die in strijd is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat, er geen aanwijzingen zijn aangetroffen dat op de school sprake is van een klimaat gericht op afzijdigheid van de Nederlandse samenleving of het tegengaan van integratie, terwijl er evenmin aanwijzingen zijn aangetroffen dat leerlingen of personeel aan salafistische invloeden of opvattingen zijn blootgesteld. Ook wijst SIO erop dat de in het Rapport genoemde ouder en de vrijwilliger beschikken over een Verklaring omtrent het gedrag (VOG).

4.10.

Volgens SIO vormen ook de onder 4.8.2 weergegeven overwegingen van de Inspectie over de nadruk op de Islamitische identiteit en de basiswaarden, een ontoelaatbare invulling van de wettelijke norm van artikel 17 WVO. De Inspectie vult artikel 17 WVO in met haar eigen normen en opvattingen. Dat is niet toegestaan bij controle op naleving op de wet. Evenmin biedt de wet ruimte voor de eis dat vanwege de achtergrond van de leerlingenpopulatie verdergaande eisen aan het burgerschapsonderwijs mogen worden gesteld. SIO wijst er in dit verband op dat de Inspectie heeft vastgesteld dat er burgerschapsonderwijs wordt verzorgd. Daarmee is aan de verplichting van artikel 17 WVO voldaan. De ABRvS heeft in de uitspraak van 30 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP9541, ‘basisschool As Siddieq’) immers, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, overwogen dat artikel 17 WVO scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie. Het bevoegd gezag van een school handelt alleen in strijd met artikel 17 WVO indien het
op geen enkele wijze gestalte heeft gegevenaan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. Dat is niet het geval, zodat de Inspectie ten onrechte concludeert dat SIO in strijd met artikel 17 WVO handelt, aldus SIO.

oordeel voorzieningenrechter

4.11.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de juistheid van de feitelijke bevindingen van de Inspectie met betrekking tot het hoofdstuk burgerschapsonderwijs in dit geding niet in geschil is. SIO heeft niet gesteld dat het Rapport met betrekking tot de door de Inspectie vastgestelde feiten, onjuist is. Het geschil betreft de toelaatbaarheid van het oordeel van de Inspectie en de invulling die de Inspectie in het Rapport aan artikel 17 WVO heeft gegeven.

4.12.

Op grond van artikel 23 lid 2 van de Grondwet is het geven van onderwijs vrij, behoudens het bij wet te regelen toezicht van de overheid. Verder is in artikel 23 lid 5 Grondwet bepaald dat bij wet deugdelijkheidseisen kunnen worden gesteld waaraan het geheel of deels uit de Rijkskas bekostigde openbaar en bijzonder onderwijs moet voldoen. Indien dergelijke eisen gelden voor bijzonder onderwijs, moeten zij de vrijheid van richting in acht nemen. Voor het voortgezet onderwijs zijn onder meer deugdelijkheidseisen gesteld in de WVO. Artikel 17 WVO bepaalt, voor zover van belang:

“Het onderwijs:

(…)

b. is mede gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, (..).”

(…)

Verder bepaalt artikel 23a WVO:

“Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan het naleven van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg, bedoeld in artikel 24, vierde lid.”

4.13.

Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 17 WVO en artikel 23a WVO bij de wet gestelde deugdelijkheidseisen zijn en dat de Inspectie op grond van artikel 3 lid 1 sub a onder 1 WVO bevoegd is om op de naleving van die deugdelijkheidseisen toe te zien, dit met inachtneming van de in artikel 23 van de Grondwet verankerde vrijheid van bijzonder onderwijs (zie ook artikel 4 lid 1 WOT).

4.14.

Aangezien het kernverwijt van SIO is dat de Inspectie in het Rapport de wettelijke grenzen heeft overschreden door een eigen invulling te geven aan artikel 17 WVO, zal de voorzieningenrechter hierna eerst nader ingaan op de totstandkomingsgeschiedenis van het huidige artikel 17 WVO en de achtergrond, strekking en reikwijdte van dit voorschrift.

4.14.1.

Artikel 17 WVO is laatstelijk met ingang van 1 februari 2006 gewijzigd.^[3]De wetswijziging is het resultaat van een initiatiefwetsvoorstel van de kamerleden Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt houdende opneming in de onderwijswetten van de verplichting van scholen om bij te dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving (kamerdossier 29 666). De aanleiding van dit wetsvoorstel is de bestrijding van segregatie in het onderwijs.^[4]De huidige tekst van artikel 17 sub b WVO (over het bevorderen van burgerschap en sociale integratie) vindt evenwel zijn oorsprong in een  min of meer gelijktijdig ingediend  wetsvoorstel van de toenmalige regering tot wijziging van de onderwijswetten in verband met, onder meer, de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie (kamerdossier 29 959).^[5]In de Memorie van Toelichting (MvT)^[6]op dit laatste wetsvoorstel valt onder meer het volgende te lezen:

“Meer in het algemeen kan het onderwijs een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van de sociale binding in onze samenleving. Het is de taak van de overheid te beschrijven wat de samenleving mag verwachten van het onderwijs. (…) Ontwikkelingen in de maatschappij kunnen (en moeten) leiden tot aanpassing van de opdracht die de overheid namens de samenleving aan het onderwijs meegeeft. Het breed gedragen gevoel dat versterking van de sociale binding nodig is, zou in de opdracht aan de school tot uiting moeten komen. Voor het onderwijs richt deze opdracht zich op burgerschapsvorming en sociale integratie, twee belangrijke middelen voor sociale binding. (…)^[7]

(…)

Een school draagt op verschillende manieren bij aan sociale binding door burgerschapsvorming en sociale integratie van haar leerlingen. Het gaat daarbij niet alleen om kennisoverdracht maar evenzeer om ervaringsleren, met andere woorden om actief burgerschap: burgerschap leert men door het te doen, door te ervaren wat het is, door feitelijke sociale bindingen met elkaar in de school en met de omgeving aan te gaan. Actief burgerschap heeft daarom ook te maken met vraagstukken rond sociale integratie. Voor zowel allochtone als autochtone jongeren is actief burgerschap belangrijk, opdat ze met elkaar leren leven in een samenleving die wordt gekenmerkt door etnische, culturele, maatschappelijke en godsdienstige pluriformiteit.

Samen leven kan alleen, indien iedereen handelt vanuit respect voor elkaar en elkaar behoedt voor radicalisme. Tegen de achtergrond van dit laatste wordt van leerkrachten en ander personeel van scholen verwacht dat zij op kritische wijze aandacht besteden aan en zo nodig stelling nemen tegen radicale of extreme opvattingen over de beleving van ideologieën, die indruisen tegen de kernwaarden van onze democratische samenleving. Een dergelijk benadering past in de actieve opstelling die de regering verwacht van scholen om als onderdeel van hun pedagogische en maatschappelijke opdracht bij te dragen aan de bevordering van goed burgerschap. Expliciete aandacht voor een kritische presentatie van tegen onze samenleving gerichte vormen van radicalisering kan bijvoorbeeld aan bod komen als onderdeel van kennisgebieden zoals maatschappelijke verhoudingen en geestelijke stromingen. Kern van de boodschap daarbij is dat meningsverschillen op democratische wijze en met de spelregels van onze rechtsstaat dienen te worden beslecht.^[8]

(…)

De Onderwijsraad maakt in zijn advies een handzaam onderscheid in drie niveaus. (…)

(…)

Macroniveau

Burgerschapsvorming gericht op staatsburgerschap vraagt een actievere rol van de overheid. Vooral de nationale overheid heeft bij uitstek de zorg voor een goed functioneren van de democratische rechtsstaat en daarmee voor een goede voorbereiding van jongeren om daarin te participeren. Het gaat bij deze voorbereiding niet om (eenzijdige aandacht voor) waarden en normen die specifiek zijn voor politieke gedachtestromingen zoals liberalisme, socialisme of christen-democratie; van staatspedagogiek mag geen sprake zijn. Het gaat om kennis en respect voor een aantal basale waarden waarop onze democratische rechtsstaat steunt.

Bronnen voor deze basale waarden vormen de grondrechten uit hoofdstuk 1 van de Grondwet en de Universele verklaring van de rechten van de mens. Hieruit kunnen de volgende basiswaarden worden afgeleid: vrijheid van meningsuiting, gelijkwaardigheid, begrip, verdraagzaamheid, afwijzen van onverdraagzaamheid en afwijzen van discriminatie. De overheid heeft de taak om te waarborgen dat deze grondrechten voor zijn burgers worden gerealiseerd. Deze basiswaarden zijn voor de Inspectie van het onderwijs mede uitgangspunt bij onderzoek of een school voldoende aandacht besteedt aan sociale binding, zoals dat bijvoorbeeld in het recente verleden op islamitische scholen heeft plaatsgevonden.^[9]

(…)

Er zijn vele manieren waarop scholen hun maatschappelijke taak ten aanzien van burgerschapsvorming en sociale integratie (kunnen) vervullen. Er is niet één manier de beste of voor alle situaties geschikt. Verschillende factoren spelen hierbij een rol. Zo moet de school bijvoorbeeld rekening houden met de lokale omgeving, de samenstelling van de schoolpopulatie en de wensen van de ouders. Om recht te kunnen doen aan al deze factoren hebben scholen ruimte nodig voor een eigen invulling. (…) Scholen moeten (…) de beleidsruimte hebben om te bepalen op welke wijze zij dit in hun onderwijsprogramma gestalte geven (het hoe). Dit wetsvoorstel regelt daarom niet hoe scholen burgerschap en sociale integratie op school moeten bevorderen. Wel waarborgt dit wetsvoorstel dat scholen hun onderwijs mede richten op actief burgerschap en sociale integratie. In de WPO, de WEC en de WVO wordt een algemene bepaling voorgesteld die regelt dat het onderwijs mede gericht is op de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Deze opdracht is te zien als een meer eigentijdse invulling van de bepaling dat het onderwijs er mede vanuit gaat dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving. (…)

Het opnemen van een algemene opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie heeft tot gevolg dat scholen zich in schoolplan en schoolgids moeten verantwoorden over de wijze waarop zij invulling geven aan de algemene opdracht. Ook het toezicht van de Inspectie van het onderwijs richt zich op de naleving van de algemene opdracht.”^[10]

4.14.2.

Uit de wetsgeschiedenis volgt verder dat na overleg tussen de toenmalige regering en de indieners van wetsvoorstel 29 666, de indieners het tekstvoorstel van wetsvoorstel 29 959 hebben overgenomen. In het gewijzigde wetsvoorstel 29 666 is overgenomen dat in artikel 17 sub b WVO zal worden bepaald dat ‘het onderwijs mede is gericht op actief burgerschap en sociale integratie’. In wetsvoorstel 29 959 is die bepaling toen komen te vervallen.^[11]In de Tweede nota van wijziging met betrekking tot wetsvoorstel 29 666 valt hierover onder meer het volgende te lezen (p. 3):

“(…) In de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 29 666 is het bevorderen van de contacten met leeftijdgenoten en het beleid ten aanzien van burgerschapsvorming en taalachterstand toegelicht. In de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 29 959 is de noodzaak van wetgeving op het punt van de bevordering van sociale integratie en actief burgerschap toegelicht. (…)

Naar aanleiding van de Kamerbehandeling in eerste termijn constateren wij dat de doelstellingen ten aanzien van burgerschapsvorming en actief burgerschap elkaar overlappen. Tevens constateren wij dat de doelstelling met betrekking tot sociale integratie en de doelstelling met betrekking tot het bevorderen van contacten tussen leeftijdsgenoten met verschillende achtergronden en culturen in elkaars verlengde liggen. Wij hebben daarom in deze nota van wijziging ook de doelstellingen ten aanzien van actief burgerschap en sociale integratie opgenomen.”

4.14.3.

De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat de indieners van wetsvoorstel 29 666 zich verenigen met wat in de MvT van wetsvoorstel 29 959 is gesteld over de noodzaak en het doel van de voorgestelde wettelijke opdracht aan scholen tot het bevorderen van burgerschapsvorming en sociale integratie. Dat daarvan geen afstand is genomen blijkt eens te meer uit de navolgende passage uit de (voorafgaande) Nota naar aanleiding van het verslag van 11 februari 2005 met betrekking tot wetsvoorstel 29 666.^[12]Daarin gaan de indieners in op de door de Onderwijsraad geschetste niveaus van burgerschapsvorming, die ook in de MvT van wetsvoorstel 29 959 zijn aangehaald:

“Burgerschapsvorming

De leden van de CDA-fractie verwijzen naar het advies van de Onderwijsraad en krijgen de indruk dat de indieners een meer beperkte invulling van burgerschapsvorming kiezen. Deze indruk is niet juist. De Onderwijsraad maakt een onderscheid tussen drie verschillende niveaus. Allereerst vindt burgerschapsvorming plaats op het niveau van de interne relaties binnen school, gericht op het deel uitmaken door de leerlingen van de microgemeenschap die de school is. (…) Vervolgens kan burgerschapsvorming gericht zijn op het mesoniveau van de plaatselijke gemeenschap, in de vorm van het zinvol participeren in (op boven- en buitenschools niveau georganiseerde) maatschappelijke activiteiten. (…) Ten slotte kan burgerschapsvorming gericht zijn op het macroniveau. Het gaat hierbij om het bijbrengen van kennis van en instemming met de maatschappelijke en politieke praktijken van de samenleving, in het bijzonder het ontstaan en functioneren van de democratische rechtsstaat, en het stimuleren van de bereidheid en bekwaamheid om daaraan in de toekomst te participeren (staatsburgerlijke vorming). De indieners vinden de niveaus die de Onderwijsraad onderscheidt belangwekkend, maar zij hebben op advies van de Raad van State ten behoeve van de zelfstandige leesbaarheid de aspecten van omgangsvormen en betrokkenheid bij de samenleving besproken. Deze aspecten raken de drie niveaus die de Onderwijsraad onderscheidt.” (p. 5)

4.14.4.

Relevant zijn ook de volgende passages uit diezelfde Nota van 11 februari 2015:

“(…) De indieners zien de toegevoegde waarde van hun initiatiefwetsvoorstel in de explicitering van de cultuurontmoetingsfunctie, het schooltaalachterstandenbeleid en de burgerschapsvorming. In het verleden heeft de Onderwijsinspectie gesteld dat zij onvoldoende wettelijk kader had voor toezicht op de wijze waarop scholen hieraan gestalte geven. Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijk kader aangereikt, en scholen allemaal gestalte geven aan integratiedoelstellingen die gelden binnen het onderwijs. Het geeft toch de wettelijke basis waarop de inspectie in de toekomst scholen echt kan aanspreken op hun bijdrage aan en inzet voor de integratie. De scholen zijn vrij bij de uitvoering hiervan, maar moeten wel hierover verantwoording afleggen. (…) (p. 2)

(…)

[De indieners] wijzen erop dat ze juist het «hoe» uitdrukkelijk niet in een limitatieve opsomming hebben weergegeven, maar dat zij slechts hebben willen vastleggen dat scholen gestalte moeten geven aan drie aspecten van integratie binnen het onderwijs. De indieners menen dat autonomie in de uitvoering geenszins synoniem is met krachteloosheid en vrijblijvendheid. (…)

De indieners (…) wijzen erop dat het wetsvoorstel de scholen juist veel vrijheid laat bij de precieze vormgeving van de integratiedoelstellingen en dat het wel meevalt met de zwaarte van het middel. Slechts scholen die op geen enkele wijze wensen gestalte te geven aan de integratiedoelstellingen, zouden handelen in strijd met dit wetsvoorstel, en een belangrijk deel van de werking hangt ook samen met de openbaarheid van de bevindingen van de inspectie in dezen. (…) (p. 3)

(…)

Scholen mogen vanuit hun eigen uitgangspunten gestalte geven aan de integratiedoelstellingen van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel betekent een bevestigend antwoord op de vraag of scholen moeten bijdragen aan integratie, maar is voor het overige zo ruim geformuleerd dat dit geen inbreuk maakt op de vrijheid van onderwijs en dit is ook niet beoogd.” (p. 4)

4.15.

Uit deze totstandkomingsgeschiedenis van het huidige artikel 17 WVO volgt dat aan de daarin neergelegde wettelijke opdracht ten grondslag ligt dat volgens de wetgever het onderwijs een opdracht heeft om bij te dragen aan en zich in te zetten voor sociale binding en sociale integratie. Met deze wettelijke opdracht is beoogd dat scholen actief aan die integratiedoelstelling bijdragen door het onderwijs mede te richten op burgerschapsvorming en sociale integratie. De voorzieningenrechter leidt verder uit de wetsgeschiedenis af dat burgerschapsvorming in de visie van de wetgever geen beperkt of vastomlijnd begrip is, maar juist een ruime invulling kent, op meerdere niveaus, en aansluit op de maatschappelijke ontwikkelingen in de samenleving. De wetgever heeft als onderdeel van burgerschapsvorming onder meer genoemd het bijbrengen van kennis van en respect voor de basiswaarwaarden waarop de democratische rechtstaat steunt, waaronder naast de vrijheid van meningsuiting ook gelijkwaardigheid, begrip, verdraagzaamheid en het afwijzen van onverdraagzaamheid en het afwijzen van discriminatie worden geschaard (burgerschapsvorming op macroniveau). De voorzieningenrechter volgt SIO dan ook niet in haar stelling dat de Inspectie een geheel eigen invulling aan artikel 17 WVO heeft gegeven (en buiten de grenzen van de artikel 17 WVO is getreden) door in haar oordeel over de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs de aandacht voor het bevorderen van basiswaarden als verdraagzaamheid en gelijkwaardigheid te betrekken. Uit het voorgaande blijkt immers dat de wetgever het bevorderen van die basiswaarden expliciet heeft genoemd als een onderdeel van burgerschapsvorming. De Inspectie heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat het bevorderen van dergelijke basiswaarden een intrinsiek onderdeel is van de wettelijke opdracht die met artikel 17 WVO op de school wordt gelegd.

4.16.

Anders dan SIO stelt, is de Inspectie evenmin ontoelaatbaar buiten de grenzen van artikel 17 WVO getreden door te oordelen dat de school bij de invulling van de bevordering van basiswaarden oog moet hebben voor risico’s op dat gebied en factoren die daarbij een belemmering vormen. In het geval van SIO betreft dit volgens de Inspectie het (overigens ook door SIO niet weersproken) risico dat leerlingen in de grootstedelijke omgeving waarin zij opgroeien in contact komen met onverdraagzaamheid jegens mensen met een andere godsdienstige of etnische achtergrond en een andere seksuele leefstijl. SIO heeft ter zitting gesteld dat dit oordeel van de Inspectie erop neerkomt dat (a) vanwege de achtergrond van de leerlingenpopulatie (b) verdergaande eisen aan het burgerschapsonderwijs mogen worden gesteld. Volgens SIO biedt de wet geen grondslag voor dat oordeel en neigt dit bovendien naar discriminatie. De voorzieningenrechter volgt SIO niet in deze lezing van het Rapport. Artikel 17 WVO heeft tot doel een opdracht aan scholen te geven om goed burgerschap en sociale integratie actief te bevorderen. Met die doelstelling strookt het oordeel van de Inspectie dat een relevante invulling van de wettelijke verplichting betekent dat het onderwijs aansluit bij wat voor de leerlingen zinvol en nodig is, gelet op de risico’s die rondom de thema’s burgerschap, integratie en basiswaarden in hun leefomgeving bestaan. Een tegengestelde benadering (bij de invulling van het onderwijs wordt volledig voorbij gezien aan risico’s die zich binnen de leerlingenpopulatie op het gebied van burgerschap en sociale integratie voordoen) zou zich niet goed verdragen met de kern en de doelstelling van de wettelijke opdracht, namelijk
het bevorderen vanactief burgerschap (op alle niveaus) en sociale integratie. De Inspectie heeft dus in redelijkheid mogen beoordelen of de school in het onderwijs voldoende oog heeft voor risico’s op het gebied van burgerschapsvorming en sociale integratie van haar leerlingen. Relevant is bovendien dat SIO (zoals in het Rapport wordt vermeld en in dit geding ook niet wordt bestreden) tegenover de Inspectie te kennen heeft gegeven het niet haar taak te vinden de invulling van het burgerschapsonderwijs af te stemmen op risico’s in de leefwereld van leerlingen, zoals het in aanraking komen met sterk afwijzende opvattingen over gelijkwaardigheid van en omgang met mensen met een homoseksuele leefstijl. Uit wat hiervoor is overwogen over de totstandkomingsgeschiedenis van de wet, volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat die opvatting van SIO niet strookt met de invulling die de wetgever aan de wettelijke opdracht van artikel 17 WVO heeft bedoeld te geven. Het is in dat licht begrijpelijk dat de Inspectie de discussie tussen SIO en de Inspectie over het tegengaan van risico’s op dit gebied van burgerschapsvorming in het Rapport heeft benoemd en dit, ook gelet op het standpunt van de school ter zake, als mede relevant ziet voor de beoordeling of SIO in voldoende mate aan de wettelijke verplichting van artikel 17 WVO voldoet. Die afweging valt binnen de beleids- en beoordelingsvrijheid die SIO, als wettelijk toezichthouder, ter zake heeft.

4.17.

Verder is in geschil dat de Inspectie aan haar oordeel mede ten grondslag heeft gelegd dat SIO risicovolle situaties creëert met de aanwezigheid van personen met (volgens de Inspectie) risicovolle en discutabele opvattingen (waaronder de in het Rapport genoemde vrijwilliger en een docent) en het niet ondubbelzinnig afstand nemen van die contacten. SIO betoogt dat de Inspectie met dit oordeel in strijd handelt met de WVO, de WOT en de Grondwet. SIO wijst erop dat de vrijwilliger over een VOG beschikt en dat de Inspectie heeft vastgesteld dat er geen aanwijzingen zijn dat de docent, die bevoegd docent is, zich in de school uitlaat op een wijze die in strijd is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat of integratie tegengaat. SIO voert verder aan dat zij door professioneel toezicht van docenten en stafmedewerkers op het onderwijscurriculum borgt dat de school zich aan de wet houdt. De eis dat SIO alleen contacten zou mogen onderhouden op basis van door de overheid goedgekeurde intenties, terwijl niet is vastgesteld dat de personen (met een VOG) zich op de school uitlaten op een wijze die in strijd is met de wet of de rechtstaat, is in strijd met de vrijheid van onderwijs (meer in het bijzonder de vrijheid van aanstelling), de vrijheid van vereniging en de vrijheid van meningsuiting, aldus SIO.

4.18.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geeft SIO een te beperkte uitleg aan de taak en de vrijheid die de Inspectie bij het toezicht op de naleving van artikel 17 WVO heeft. Herhaald wordt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 WVO volgt dat de wetgever met deze wettelijke opdracht aan de school een actieve plicht heeft gegeven om bij te dragen aan het bevorderen van burgerschapsvorming, sociale binding en sociale integratie. Noch in de WVO, noch in de WOT zijn aanknopingspunten te vinden dat de Inspectie bij de beoordeling of aan die verplichting is voldaan, zich uitsluitend tot het curriculum mag beperken en geen acht mag slaan op andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling of de school haar wettelijke verplichting tot het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie naleeft. In de wetsgeschiedenis is juist overwogen dat het wettelijk kader van artikel 17 WVO de wettelijke basis geeft waarop de Inspectie de scholen echt kan aanspreken op hun bijdrage aan en inzet voor de integratie (zie de onder 4.14.4 weergegeven Nota naar aanleiding van het verslag van 11 februari 2015). Verder is in de MvT op wetsvoorstel 29 959 (dat mede de basis vormt van het thans geldende artikel 17 WVO) nadrukkelijk overwogen dat van leerkrachten en ander personeel van scholen wordt verwacht dat zij op kritische wijze aandacht besteden aan en zo nodig stelling nemen tegen radicale of extreme opvattingen over de beleving van ideologieën, die indruisen tegen de kernwaarden van onze democratische samenleving. Ook is overwogen dat een dergelijke benadering past in de actieve opstelling die de regering verwacht van scholen als onderdeel van hun pedagogische en maatschappelijke opdracht om bij te dragen aan de bevordering van goed burgerschap.

4.19.

De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat gelet op het voorgaande niet kan worden geoordeeld dat de Inspectie in redelijkheid niet heeft mogen vaststellen dat de school onduidelijkheid creëert naar leerlingen en ouders door enerzijds contacten aan te gaan met personen met discutabele opvattingen over basiswaarden (waarvan de directeur-bestuurder zelf tegenover de Inspectie verklaart die af te wijzen en daaraan geen ruimte te bieden) maar tegelijkertijd naar buiten toe – als schoolbestuur  niet ondubbelzinnig afstand te nemen van diezelfde opvattingen. Het is niet onbegrijpelijk dat de Inspectie de combinatie van deze twee factoren heeft betrokken  en in het licht van de achtergrond en strekking van artikel 17 WVO in redelijkheid heeft kunnen betrekken  bij de vraag of het bestuur voldoet aan de inspanningsverplichting en de verantwoordelijkheid die de wetgever met betrekking tot het bevorderen van respect voor verschillende basiswaarden op het schoolbestuur heeft willen leggen. Van belang is bovendien dat deze constatering van de Inspectie over de opstelling van het bestuur niet volledig op zichzelf staat, maar in combinatie moet worden gezien met het oordeel van de Inspectie dat de invulling van het burgerschapsonderwijs op ditzelfde deelgebied (het bevorderen van bepaalde basiswaarden en het tegengaan van risico’s rondom diezelfde basiswaarden) tekortschiet.

4.20.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter leidt dit oordeel van de Inspectie niet tot een inbreuk op de grondwettelijke vrijheid van SIO bij de aanstelling van het onderwijspersoneel. De kern van het oordeel van de Inspectie is niet dat de school de docent heeft aangesteld, maar dat het bestuur blijk geeft van een onvoldoende actieve houding door (a) de risico’s die de aanstelling van personen met mogelijk onwenselijke opvattingen rondom basiswaarden met zich brengt voor de bevordering van basiswaarden bij leerlingen, niet of onvoldoende te onderkennen en (b) ook zelf geen actieve bevorderende houding ten aanzien van diezelfde basiswaarden aan te nemen, door als bestuur niet ondubbelzinnig afstand te nemen van met basiswaarden strijdende opvattingen. Evenmin kan voorshands als juist worden aanvaard dat de wens tot het afstand nemen van dergelijke opvattingen in strijd is met de grondwettelijke rechten van vrijheid van meningsuiting en vereniging. Daarmee gaat SIO eraan voorbij dat het hier gaat om de opstelling van SIO
als bevoegd gezag van een onderwijsinstelling. Als bevoegd gezag heeft SIO een wettelijke verplichting om kwalitatief deugdelijk onderwijs te verzorgen. Op grond van artikel 17 WVO behoort tot kwalitatief goed onderwijs ook dat de school kennis van en instemming met basiswaarden zoals gelijkheid en het afwijzen van onverdraagzaamheid, onder leerlingen bevordert. Dat verplicht de school tot een actieve opstelling, die volgens de wetgever ook, zo nodig, mee kan brengen dat kritisch aandacht wordt besteed aan en stelling wordt genomen tegen met basiswaarden strijdige opvattingen. Het bevorderen van actief burgerschap is aldus een wettelijke deugdelijkheidseis, waarop de Inspectie, die door de wetgever is belast met het toezicht op de naleving van zulke deugdelijkheidseisen, het schoolbestuur mag aanspreken.

4.21.

De voorzieningenrechter zal ten slotte ingaan op het beroep dat SIO heeft gedaan op de uitspraak van de ABRvS van 30 maart 2011 (bassischool As Siddieq). De ABRvS heeft hierin onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 17 WVO (zie hiervoor, 4.14.4) het volgende overwogen:

“Uit de totstandkomingsgeschiedenis leidt de Afdeling dan ook af, dat artikel 8, derde lid, aanhef en onder b (van de Wet op het primair onderwijs, gelijkluidend aan artikel 17 onder b WVO, voorzieningenrechter) aan scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie, en het bevoegd gezag daarmee alleen in strijd handeltindien het op geen enkele wijze gestalte heeft gegeven(onderstreping voorzieningenrechter) aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.”

4.22.

Vooropgesteld wordt, dat SIO op zichzelf met juistheid aanvoert dat de Inspectie niet heeft vastgesteld dat in het geheel geen burgerschapsonderwijs wordt gegeven. De Inspectie heeft immers vastgesteld dat onderwijsactiviteiten rond burgerschap worden gegeven, onder meer via onderdelen van vakken zoals geschiedenis en biologie, waar ook seksualiteit en seksuele diversiteit aan de orde komen. Anders dan SIO stelt, leidt die vaststelling (er wordt enig burgerschapsonderwijs gegeven) nog niet zonder meer ertoe dat SIO een geslaagd beroep op de bovenstaande uitspraak van de ABRvS kan doen. Met name is van belang dat de Inspectie in de zaak As Siddieq zelf had geconcludeerd – en daarmee vaststond  dat As Siddieq met het begin van de implementatie van het programma 'De Vreedzame School' een
structureel en planmatig onderwijsaanbodhad geïmplementeerd
datinvulling geeft aan onderwijs ter bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, zoals bedoeld in artikel 8, derde lid van de WPO (dat gelijkluidend is aan artikel 17 WVO). In dat geval wordt relevant de (ook door de ABRvS aangehaalde) toelichting in de wetsgeschiedenis dat met artikel 17 WVO slechts is bedoeld vast te leggen
datscholen gestalte moeten geven aan drie aspecten van integratie binnen het onderwijs, maar dat de scholen grote ruimte wordt gelaten bij de precieze vormingeving daarvan (het ‘
hoe’).

4.23.

De voorzieningenrechter begrijpt dat de Inspectie in het geval van SIO echter op basis van de optelsom van de in het Rapport genoemde feiten en omstandigheden tot het oordeel komt
datniet aan de wettelijke opdracht van artikel 17 WVO is voldaan, omdat het op een intrinsiek en belangrijk onderdeel van de wettelijke verplichting (een aanbod voor gerichte bevordering van basisvoorwaarden en het tegengaan van risico’s op dat gebied) aan invulling in het onderwijs ontbreekt. Daarbij heeft de Inspectie ook nadrukkelijk de opstelling van de directeur-bestuurder betrokken. Voorshands kan niet worden geoordeeld dat de Inspectie op basis van de combinatie van alle door haar genoemde feiten en omstandigheden, niet in redelijkheid de conclusie heeft kunnen trekken dat SIO met de invulling van het burgerschapsonderwijs, ook in het licht van alle overige omstandigheden, niet aan de verplichting van artikel 17 WVO voldoet. Deze zaak verschilt daarom wezenlijk van die van basisschool As Siddieq, zodat het beroep van SIO op deze uitspraak niet opgaat.

4.24.

De voorzieningenrechter brengt in herinnering dat het Rapport in dit geding slechts terughoudend dient te worden getoetst en dat thans alleen ter beoordeling voorligt of het Rapport ten aanzien van dit bestreden onderdeel onrechtmatig is. Uit het voorgaande volgt dat dit niet het geval is. Dat geldt zowel voor het oordeel van de Inspectie over het burgerschapsonderwijs als voor de daaraan verbonden gevolgtrekking van de Inspectie dat de standaard aanbod (OP1) als onvoldoende wordt geoordeeld. Het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie is onderdeel van de standaard onderwijsaanbod (OP1). Het valt daarom binnen de beoordelingsvrijheid van de Inspectie om de tekortkomingen van de school op dit onderdeel van zodanig gewicht te achten dat deze standaard (OP1 Aanbod) als onvoldoende wordt beoordeeld, ook al voldoet het onderwijsaanbod volgens het Rapport overigens grotendeels aan de wettelijke eisen. Voorshands kan niet worden geoordeeld dat de Inspectie niet in redelijkheid tot deze conclusie heeft kunnen komen. Dat de Inspectie in het eerdere conceptrapport van 16 november 2018 de standaard Aanbod, inclusief het aanbod van het burgerschapsonderwijs, als voldoende heeft geoordeeld, doet daaraan niet af. De Inspectie heeft immers daarna een diepgaander en uitgebreider onderzoek uitgevoerd, waarbij ook binnengekomen signalen over contacten met personen met salafistische opvattingen zijn onderzocht. Het staat de Inspectie op grond van haar beleids- en beoordelingsvrijheid vrij om op basis van dit nieuwe onderzoek, tot andere conclusies te komen.

onderwijsproces, samenwerking (OP6)

4.25.

In het Rapport heeft de Inspectie het onderwijsproces van SIO ten aanzien van de overige standaarden als voldoende beoordeeld, behalve ten aanzien van de standaard ‘OP6 Samenwerking’, die als onvoldoende is beoordeeld. De kern van de kritiek in het Rapport is dat het bestuur van de school in de laatste maanden heeft gekozen voor een confronterende en onprofessionele opstelling ten opzichte van externe stakeholders (onder wie de overheid), terwijl het aangaan van professionele relaties juist voor een startende en dus lerende school essentieel is. SIO heeft de juistheid van de feitelijke vaststellingen van de Inspectie over de samenwerking (waaronder de vaststelling dat de relatie met de overheid op het dieptepunt is beland) niet bestreden. SIO heeft gesteld dat de Inspectie andere samenwerkingsverbanden die nog wel in het conceptrapport van 16 november 2018 waren genoemd, niet heeft vermeld, dat het bestuur van SIO zich naar haar oordeel wel professioneel heeft opgesteld en dat uit een op 3 mei 2019 aan de Inspectie verstuurde brief blijkt dat SIO zich niet isolationistisch opstelt en aan alle door de Inspectie geformuleerde standaarden en de wettelijke kaders voldoet. SIO heeft echter geen feiten of omstandigheden gesteld waaruit volgt dat het oordeel van de Inspectie evident feitelijk onjuist is of in redelijkheid geen stand kan houden, zodat van een onrechtmatige inhoud geen sprake is.

financiële rechtmatigheid (FB3)

4.26.

De voorzieningenrechter zal nu eerst ingaan op het geschil over de rechtmatigheid van een aantal bestedingen en het oordeel over de financiële continuïteit, omdat de Inspectie dit mede heeft betrokken in haar oordeel over het bestuurlijk handelen.

overschrijding WNT norm/uitbetaling overuren directeur-bestuurder

4.27.

Tussen partijen is niet in geschil dat de bezoldiging van de directeur-bestuurder in zowel het boekjaar 2017 als in 2018 de norm van de Wet normering topinkomens (‘WNT’) heeft overschreden. SIO bestrijdt niet dat voor zover de WNT-norm is overschreden, sprake is van een onrechtmatige besteding. Partijen zijn het ook erover eens dat de vaststelling in het Rapport dat de directeur-bestuurder nog niet is begonnen met terugbetalen, niet volledig juist is. Inmiddels heeft de Inspectie vastgesteld dat het te veel genoten salaris door inhouding op het brutoloon wordt terugbetaald. Dit leidt echter niet tot de conclusie dat het Rapport op dit onderdeel onrechtmatig is. De Inspectie heeft onbestreden gesteld dat het algemeen bestuur had gemeld dat de terugbetaling zou plaatsvinden door inhouding van € 200,- op het netto maandsalaris, maar dat de Inspectie dat vervolgens niet heeft kunnen vaststellen. SIO had deze feitelijke onjuistheid in conceptrapport kunnen laten herstellen door in haar reactie op het conceptrapport van 14 mei 2019 te verduidelijken dat sprake was van een bruto inhouding. SIO heeft van die mogelijkheid echter geen gebruik gemaakt en de keuze gemaakt om deze (eenvoudig te herstellen) feitelijke onjuistheid pas in de dagvaarding te signaleren. Die keuze stond SIO vrij, maar dan kan SIO nu de Inspectie niet tegenwerpen dat zij onrechtmatig heeft gehandeld door deze feitelijke onjuistheid in het vastgestelde Rapport te laten staan. Overigens heeft SIO nog steeds de mogelijkheid om in een zienswijze deze kwestie te verduidelijken.

4.28.

De Inspectie heeft in ditzelfde kader ook vastgesteld dat aan de directeur-bestuurder € 28.164,46 aan overwerk is uitbetaald over 2017 en (het eerste deel van) 2018. Dit is volgens de Inspectie onrechtmatig, mede omdat overuren inherent zijn aan de functie van een bestuurder en de cao Bestuurders VO (‘de CAO’) – waarin staat dat een volledige dienstbetrekking van een bestuurder 40 uur bedraagt (artikel 2.4)  geen mogelijkheid kent om overuren uit te betalen. SIO stelt dat de Inspectie ten onrechte oordeelt dat het betalen van overuren op grond van artikel 2.4 of andere bepalingen van de CAO niet is toegestaan. En zelfs als dat al zo is, dan nog geldt dat de CAO alleen de relatie werkgever-werknemer regelt en geen betrekking heeft op de verhouding tussen het bevoegd gezag van de school en de overheid, aldus SIO. Volgens SIO is daarom het betalen van overuren (voor zover hiermee de WNT-norm niet is overschreden) niet in strijd met de wet en, anders dan de Inspectie stelt, niet onrechtmatig.

4.29.

SIO gaat er evenwel aan voorbij dat de kern van het oordeel van de Inspectie is dat overuren behoren tot de taak van een bestuurder. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft de Inspectie artikel 2.4 van de CAO aangehaald, waarbij is toegelicht dat de functie van bestuurder de volledige werkweek aan inzet van de bestuurder verlangt. De Inspectie heeft geoordeeld dat de door het bestuur als overwerk omschreven werkzaamheden behoren tot de reguliere taak van de directeur-bestuurder, zodat de geleverde inspanning geen legitieme reden is om overuren uit te betalen. SIO heeft onvoldoende gemotiveerd gesteld dat en zo ja waarom deze constatering van de Inspectie evident geen stand houdt. De uitleg die SIO geeft aan artikel 2.4 van de CAO gaat daaraan voorbij. De Inspectie, gegeven de door haar genoemde feiten en omstandigheden, heeft dan ook in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat de uitbetaling van deze overuren als een onrechtmatige besteding van de overheidsbekostiging moet worden gekwalificeerd. Het enkele feit dat over een standpunt van de Inspectie kan worden getwist, is – gegeven de beoordelingsvrijheid die de Inspectie heeft  onvoldoende om dit inspectie-oordeel als onrechtmatig aan te merken.

4.30.

Hetzelfde geldt voor het geschil over de conclusie die de Inspectie in het Rapport trekt ten aanzien van de uitbreiding van het dienstverband van de directeur-bestuurder met 0,2 fte voor de periode van 1 augustus 2018 tot en met 31 juli 2019. De Inspectie is van oordeel dat de als onderbouwing voor de functie-uitbreiding door SIO opgegeven (administratieve) extra taken van de directeur-bestuurder (gesprekken met ouders/verzorgers in het kader van de mentortaak en aannameprocedure en contacten met de overheid) behoren tot de reguliere taak van de schooldirecteur of deels door docenten had kunnen worden vervuld. De Inspectie vindt de onderbouwing dan ook ongeloofwaardig en oordeelt dat sprake is van een oneigenlijke functie-uitbreiding. SIO neemt een ander standpunt in, maar SIO heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de Inspectie in redelijkheid niet tot haar andersluidende oordeel heeft kunnen komen. Dat oordeel is dan ook niet onrechtmatig.

overuren beleidsmedewerker

4.31.

De Inspectie heeft ook geoordeeld dat de het uitbetalen van € 812,91 aan overuren en de functie-uitbreiding van de beleidsmedewerker (van januari tot juni 2019) met 0,2 fte, onrechtmatig zijn. Als grondslag voor dat oordeel geeft de Inspectie dat voor de overuren geen overurenstaat is aangeleverd (omdat deze volgens het bestuur onvindbaar was), terwijl de CAO het uitbetalen van overuren slechts mogelijk maakt tot functieniveau 8 (en niet 11). Met betrekking tot de functie-uitbreiding heeft de Inspectie geoordeeld dat het bestuur onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom die uitbreiding nodig was, aangezien de opgegeven werkzaamheden naar het oordeel van de Inspectie tot de reguliere aanstelling van een beleidsmedewerker behoren.

4.32.

De voorzieningenrechter stelt vast dat SIO niet heeft gesteld dat, en zo ja waarom, het oordeel van de Inspectie evident onjuist of ongegrond is. De voorzieningenrechter merkt in dit verband wel op dat voorshands niet zonder meer kan worden geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat in artikel 6.3 van de CAO VO 2018-2019 is geregeld dat werknemers tot en met schaal 8 in de daarin genoemde gevallen aanspraak maken op compensatie voor overuren, betekent dat sprake is van onrechtmatige besteding van Rijksbekostiging indien aan werknemers boven schaal 11 overuren worden uitbetaald, ook als dat met goedkeuring van het bestuur en op goede gronden gebeurt. In dit geval heeft de Inspectie echter
eveneens vastgestelddat SIO geen onderbouwing voor de overuren heeft kunnen geven, omdat een door het bestuur ondertekende overurenstaat (hoewel die volgens SIO wel aanwezig zou zijn) niet kon worden aangeleverd. De Inspectie heeft onder deze omstandigheden in redelijkheid kunnen oordelen dat de rechtmatigheid van deze besteding niet is gebleken. Het innemen van dit standpunt kan daarom voorshands niet onrechtmatig worden geacht.

juridische kosten gemaakt voorafgaand aan de start van de school

4.33.

Verder is in geschil dat SIO volgens de Inspectie onrechtmatig advocaatkosten voor juridische ondersteuning in rechtszaken tegen de gemeente Amsterdam in de periode 2014 tot en met 1 augustus 2017 (voor de start van de school) ten laste van ontvangen bekostiging brengt. De Inspectie is van oordeel dat dit in strijd is met artikel 99 WVO, aangezien uit de leden 1 tot en met 3 van artikel 99 WVO volgt dat onderwijsbekostiging uitsluitend mag worden gebruikt voor exploitatiekosten die zijn gemaakt
na de start van de school(waaronder, naar de Inspectie erkent, ook kosten voor juridische procedures
na de startkunnen vallen). Artikel 99 WVO staat volgens de Inspectie niet toe dat bekostiging bestemd voor voorziening in de huisvesting, personeels- en exploitatiekosten wordt aangewend voor het voeren van juridische procedures
voorafgaandaan de start van de school. De Inspectie wijst er daarbij ook op dat SIO als nieuwe school voor kosten die moeten worden gemaakt voorafgaand aan de start van de school een aanvullende startbekostiging van vier maanden personeels- en materiële bekostiging heeft gekregen op grond van de Regeling aanvullende bekostiging nevenvestiging, nieuwe scholen en samenvoeging vo.

4.34.

SIO heeft hier tegenover aangevoerd dat de juridische kosten kunnen worden aangemerkt als voorzieningen in de exploitatie als bedoeld in artikel 99 lid 2 WVO en dus op grond van dat artikel ten laste van de ontvangen bekostiging mogen worden gebracht.

4.35.

De voorzieningenrechter stelt vast dat partijen in essentie twisten over de uitleg van artikel 99 WVO, in die zin dat in geschil is of onder ‘voorzieningen in de exploitatie’ als bedoeld in dit artikel, ook juridische kosten die
voorafgaandaan de start van de school zijn gemaakt kunnen worden geschaard. SIO heeft niet gemotiveerd gesteld (en voorshands is ook niet gebleken) dat en zo ja, waarom de uitleg die de Inspectie aan artikel 99 WVO geeft evident onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat over dat standpunt kan worden getwist, maakt dit nog niet onrechtmatig. Anders dan SIO aanvoert, maakt de Inspectie hiermee geen inbreuk op de ‘equality of arms’ als bedoeld in artikel 6 EVRM of artikel 18 van de Grondwet. De Inspectie stelt terecht dat hier niet het recht op juridische bijstand in geding is, maar dat het uitsluitend gaat om de vraag of bepaalde kosten op grond van de wet ten laste mogen worden gebracht van overheidsbekostiging die met een bepaald doel is verstrekt. Niet aannemelijk is geworden dat de Inspectie bij de beantwoording van die vraag met betrekking tot de onderhavige kosten, een in redelijkheid niet te aanvaarden of te begrijpen standpunt inneemt.

diverse bestedingen

4.36.

Partijen voeren een vergelijkbare discussie over een aantal andere uitgaven die door SIO ten laste van de Rijksbekostiging zijn gebracht. Het betreft:

juridische kosten in verband met een rechtszaak in 2015/2016 tussen het bestuur en een oud-lid van het bestuur;
kosten voor taxivervoer naar het gymlokaal (€ 870,90 in 2017 en € 42,10 in 2018);
kosten voor stichtingsprognoses om andere scholen te stichten;
kosten voor de bouw van een voetbalkooi;
kosten voor het voorontwerp van een aanbouw;
uitgaven voor pennen een aktetas en een heuptas, die volgens de school in bruikleen zijn gegeven aan de directeur-bestuurder;
kosten voor schoolreizen, die volgens de Inspectie niet van onderwijskundige aard zijn en daarom met andere middelen dan de Rijksbekostiging, zoals ouderbijdragen, moeten worden betaald.

4.37.

De Inspectie heeft gemotiveerd gesteld dat en waarom deze kosten niet kunnen worden aangemerkt als exploitatiekosten die op grond van artikel 99 WVO ten laste van Rijksbekostiging mogen worden gebracht. Ter toelichting op de onrechtmatigheid van de bestedingen heeft de Inspectie onder meer opgemerkt dat taxivervoer naar een gymlokaal niet onder de in artikel 86 lid 1 WVO opgesomde exploitatiekosten valt (in dit verband wordt in het Rapport door SIO nog gemeld dat de gemeente Amsterdam heeft beloofd deze bedragen te vergoeden) en dat kosten voor de aanleg van een voetbalkooi vanuit privaat vermogen of door de gemeente moeten worden vergoed. Uit de stellingen van SIO volgt dat SIO van oordeel is dat de conclusie van de Inspectie onjuist is en dat op grond van de WVO wel degelijk sprake is van rechtmatige uitgaven die ten koste van de Rijksmiddelen mochten worden gebracht. Daarbij voert SIO onder meer aan dat de voetbalkooi is betaald uit de algemene reserves en dat dit op grond van artikel 99 lid 3 WVO is toegestaan. De Inspectie heeft in reactie daarop gesteld dat SIO eraan voorbij gaat dat SIO ultimo 2017 over een negatief eigen vermogen beschikte. Hier komt de discussie tussen partijen over de financiële continuïteit in beeld. De voorzieningenrechter herhaalt in dit verband dat in dit kort geding niet aan de orde is wie van partijen inhoudelijk gelijk heeft. Beoordeeld moet worden of de Inspectie niet in redelijkheid tot het bestreden oordeel heeft kunnen komen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft SIO daartoe onvoldoende gesteld en is ook overigens voorshands niet gebleken dat dit bij deze discussiepunten het geval is.

vacatiegelden

4.38.

De Inspectie heeft zich in het Rapport verder op het standpunt gesteld dat over een deel van 2017 onrechtmatig vacatiegelden zijn uitbetaald aan het bestuur. De school is begin september 2017 gestart, terwijl met terugwerkende kracht ook vacatiegelden zijn uitbetaald over de periode januari tot en met juli 2017. Volgens de Inspectie biedt artikel 99 WVO geen grondslag om Rijksbekostiging aan te wenden voor vacatiegelden over de periode voor de start van de school omdat de bekostiging moet worden ingezet voor kosten verband houdende met de school en er voor augustus 2017 nog geen school was om toezicht op te houden. Voor opstartkosten is afzonderlijk startbekostiging beschikbaar gesteld, aldus de Inspectie. SIO heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaruit volgt dat de Inspectie niet in redelijkheid tot dit oordeel heeft kunnen komen. De enkele omstandigheden dat de school in de visie van SIO al eerder bekostiging had moeten krijgen (omdat de start van de school ten onrechte is tegengewerkt) en SIO voor de feitelijke start voorbereidende werkzaamheden heeft verricht, maakt nog niet dat het oordeel van de Inspectie evident geen stand houdt.

4.39.

Ten aanzien van de vacatiegelden 2018 is in het Rapport niet deugdelijk toegelicht of en zo ja, op basis van welke wettelijke grondslag de Inspectie van oordeel is dat sprake is van een onrechtmatige besteding. De voorzieningenrechter gaat er voorshands met SIO van uit dat dit niet het geval is. Uit de conclusie van de Inspectie valt niet meer op te maken dan dat de Inspectie van oordeel is dat SIO zich niet heeft gehouden aan de uitgangspunten van de brochure van de VTOI (handreiking honorering toezichthouders), terwijl SIO zelf wel had aangegeven de vacatiegelden op basis van de brochure te berekenen. Die vaststelling is op zichzelf niet bestreden. Aan de Inspectie valt te verwijten dat zij dit onderwerp onder het hoofdstuk ‘financiële rechtmatigheid’ heeft behandeld, terwijl de Inspectie kennelijk niet van oordeel is dat het hier een onrechtmatige besteding betreft. Deze onzorgvuldige rubricering maakt evenwel niet dat hier sprake is van onrechtmatig handelen.

aanstelling personeelsleden met familiaire of andere banden

4.40.

Uit het Rapport volgt verder dat de Inspectie van oordeel is dat bij de aanstelling van enkele personeelsleden onrechtmatig onderwijsmiddelen zijn besteed, omdat – zo staat als onvoldoende weersproken vast – voor hun aanstelling geen formele sollicitatieprocedure heeft plaatsgevonden en de betreffende personeelsleden een familiaire of een vergelijkbare relatie hebben met het bestuur. Het gaat om een beleidsmedewerker (de broer van de directeur-bestuurder, maar volgens SIO aangesteld op aandringen van het personeel en met goedkeuring van het algemeen bestuur), een directie-assistente (de schoonzus van de beleidsmedewerker) en een onderwijskwaliteitsmedewerkster/ invaldocent (de echtgenote van de externe administrateur (tevens voormalig bestuursvoorzitter).

4.41.

Met betrekking tot de beleidsmedewerker heeft de Inspectie aan SIO verzocht om gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat de beleidsmedewerker geschikt is voor de functie, zoals opleidings- en ervaringsgegevens. Ook is SIO gevraagd om de laatste salarisgegevens die normaal gesproken worden gebruikt om een persoon in te schalen. SIO heeft, zo staat vast, de gevraagde gegevens niet verstrekt, ook niet na ontvangst van het conceptrapport. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het niet onbegrijpelijk dat de Inspectie op basis van de combinatie van deze vaststellingen (het ontbreken van een sollicitatieprocedure, de directe nauwe band met de directeur-bestuurder en het ontbreken van onderbouwing voor de geschiktheid en inschaling van de beleidsmedewerker) zodanige aanwijzingen heeft geconstateerd voor de aanwezigheid van een belangenverstrengeling, dat de Inspectie heeft geconcludeerd dat de personeelsbekostiging voor deze functie niet rechtmatig is besteed.

4.42.

Ten aanzien van de andere twee functies is dat oordeel van de Inspectie voorshands minder goed te volgen. In de eerste plaats is de relationele band tussen het bestuur en de directie-assistente en de kwaliteitsadviseur veel verder verwijderd. Verder heeft de Inspectie niets vastgesteld over aanwijzingen dat deze beide personen niet over de vereiste kwalificaties beschikken om hun functie te vervullen. Op zichzelf mag de Inspectie SIO aanspreken op het feit dat er geen openbare en transparante sollicitatieprocedure is gevolgd. Dat neemt niet weg dat zonder nadere toelichting, die in het Rapport ontbreekt en ook bij de mondelinge behandeling niet helder is gegeven, niet zonder meer valt te volgen waarom het enkele ontbreken van die procedure tot de conclusie leidt dat de bekostiging niet rechtmatig is besteed. Daarbij is ook van belang dat SIO, op zichzelf begrijpelijk, heeft gesteld dat personeelsleden vaker uit het netwerk worden aangetrokken (waarbij de vijver voor SIO als bijzondere school met specifieke religieuze eisen bovendien kleiner is), terwijl SIO bovendien ten aanzien van de kwaliteitszorgmedewerker  onbestreden  heeft gesteld dat deze persoon eerder door de Inspectie was aangemerkt als een excellente docent. Aldus roept de conclusie dat het aanstellen van deze personeelsleden niet als een rechtmatige besteding kan worden gekwalificeerd, vragen op. Aan de andere kant geldt dat SIO de kans heeft gehad om in haar reactie op het conceptrapport feiten en omstandigheden naar voren te brengen waaruit volgt dat de beide personen geschikt zijn voor de functies en dat, anders dan geoordeeld, de bekostiging zorgvuldig en rechtmatig is besteed. Van die mogelijkheid heeft SIO geen gebruik gemaakt. Dat komt in beginsel voor haar rekening en risico. De voorzieningenrechter is van oordeel dat onder deze omstandigheden niet tot het oordeel kan worden gekomen dat de conclusie van de Inspectie in het vastgestelde Rapport, hoewel voor discussie vatbaar, onrechtmatig is.

kosten administrateur

4.43.

Ten slotte verschillen partijen van mening over de rechtmatigheid van de kosten van de externe administrateur. Volgens de Inspectie is geen sprake van rechtmatige besteding, omdat, samengevat:

de administratiewerkzaamheden zijn uitbesteed aan een oud-voorzitter van het bestuur;
het in rekening gebrachte tarief dat wordt gerekend buitensporig hoog lijkt voor de soort verrichte werkzaamheden;
er geen gedegen onderbouwing van de beslissing tot uitbesteding door SIO aan deze administrateur worden verstrekt; volgens het bestuur zijn meerdere offertes aangevraagd, maar die konden niet worden getoond;
de opdracht meer dan € 55.250,- per jaar is en, gelet op de drempelwaarde van € 221.00,- (geraamd over een periode van vier jaar) Europees had moeten worden aanbesteed;
het aantal doorberekende uren naar het oordeel van de Inspectie extreem hoog is, gezien de geringe omvang van het bestuur en de school, waarbij de Inspectie ook de onderbouwing van het meerwerk mede gelet op het aantal contracturen niet geloofwaardig vindt.

4.44.

SIO heeft aangevoerd dat de Inspectie uitgaat van een verkeerde drempelwaarde en dat voor deze opdracht een aanbestedingsdrempelwaarde van € 750.000,- geldt. SIO heeft die stelling echter in het geheel niet toegelicht, zodat alleen al daarom hieraan wordt voorbijgegaan. SIO voert verder aan dat het tarief niet te hoog is (volgens SIO rekenen bekende onderwijsbureaus veelal een uurtarief van € 145,- tot € 160,-), dat er rond de start van de school veel werkzaamheden moesten worden gedaan en dat andere bureaus gezien de complexiteit van de start van de school niet bereid waren offertes uit te brengen, wat SIO niet kan worden verweten. Daaruit volgt dat SIO zich niet kan vinden in het oordeel van de Inspectie en op bepaalde onderdelen een ander standpunt heeft. Uit hetgeen SIO heeft aangevoerd volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter echter nog niet dat het oordeel van de Inspectie (gezien de daaraan ten grondslag gelegde feitelijke bevindingen) evident onjuist is. Zo heeft SIO omtrent de ter discussie gestelde uren in 2018 niets gesteld en is ook de stelling dat het uurtarief marktconform en redelijk is, niet met nadere stukken of offertes onderbouwd. Aldus is niet aannemelijk gemaakt dat het Rapport op dit onderdeel onrechtmatig is.

schoonmaakuitgaven

4.45.

Wel slaagt het bezwaar van SIO tegen een passage op p. 33 van het Rapport. De Inspectie heeft daar (onder een rubriek met overige tekortkomingen) aangehaald dat SIO in 2017 en 2018 een schoonmaakbedrijf heeft ingehuurd waarvan de mede-eigenaar volgens de Inspectie (zoals verderop toegelicht in het Rapport) een persoon is met een omstreden reputatie. Niet in geschil is evenwel dat schoonmaakkosten noodzakelijke en normale exploitatiekosten zijn. Evenmin is in geschil dat de mede-eigenaar van het bedrijf zelf geen schoonmaakactiviteiten op de school verricht en voor het overige ook niet op de school in contact komt met leerlingen. Voorshands valt niet in te zien waarom de enkele financiële associatie met een omstreden persoon, die zelf niet op de school werkt, tot de conclusie leidt dat het inschakelen van dit bedrijf als een tekortkoming van de school kwalificeert. De Inspectie heeft dat ook in het Rapport niet toegelicht. Op dit onderdeel voldoet het Rapport niet aan de zorgvuldigheid die van de Inspectie als zorgvuldig toezichthouder mag worden verwacht.

financiële continuïteit (FB1)

4.46.

SIO bestrijdt tevens het oordeel van de Inspectie dat de financiële continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare tijd in het geding kan zijn. SIO maakt in de dagvaarding een aantal opmerkingen over (de aflossing van) schulden aan het Ministerie van OCW, de gemeente Amsterdam een juridisch adviesbureau, maar uit hetgeen SIO stelt volgt niet dat de feitelijke vaststellingen van de Inspectie over deze schulden, op basis van de informatie die tijdens het onderzoek aan de Inspectie is verstrekt, onjuist zijn. Ook de opmerkingen van de Inspectie over een paar ontbrekende onderdelen in het jaarverslag over 2017, worden door SIO niet bestreden. SIO merkt wel op dat de stelling van de Inspectie dat SIO een vijfjarige begroting zou moeten hebben, niet juist is, maar vaststaat dat SIO inmiddels haar begroting heeft aangepast naar een vijfjarige (meerjarige) begroting. In dat licht heeft SIO geen belang meer bij verdere bespreking van dit geschilpunt in dit geding.

4.47.

De kern van dit onderdeel van het geschil tussen partijen betreft de kengetallen over 2018 (ten aanzien van onder meer de liquiditeit, het weerstandsvermogen en de rentabiliteit) waar de Inspectie van uitgaat in het Rapport. SIO heeft daar haar eigen, andersluidende, kengetallen tegenover gezet die zijn opgenomen in de conceptjaarrekening 2018, die thans nog door de externe registeraccountant moet worden goedgekeurd. Ook heeft SIO in de dagvaarding haar eigen vijfjarige meerjarenbegroting weergegeven, die volgens SIO aantoont dat de financiële continuïteit, anders dan de Inspectie stelt, absoluut niet in het geding is. De Inspectie heeft in reactie aangevoerd dat het verschil in de standpunten van partijen op twee belangrijke elementen is terug te voeren. Allereerst is de Inspectie in het Rapport uitgegaan van de eigen uitgesproken verwachting van het bestuur dat over het boekjaar 2018 een negatief resultaat van ruim € 40.000,- zal worden behaald. SIO bestrijdt in dit geding niet dat dit inderdaad de destijds uitgesproken verwachting was. SIO stelt in de dagvaarding dat het bestuur over het boekjaar 2018 een positief resultaat van € 28.000,- verwacht te behalen, maar die stelling is verder niet toegelicht, anders dan met de mededeling dat dit overeenkomt met de concept-jaarrekening 2018 die ter beoordeling bij de registeraccountant ligt. Bovendien neemt dit niet weg dat de Inspectie in het Rapport heeft mogen uitgaan van de eerdere verwachting van SIO, ook omdat SIO geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om in een reactie op het conceptrapport in te gaan en deze verwachting bij te stellen. Daarnaast heeft de Inspectie aangevoerd dat in de door SIO gepresenteerde cijfers de door de Inspectie vastgestelde onrechtmatige bestedingen niet zijn betrokken. Als de daaruit voortvloeiende mogelijke terugvorderingen worden verwerkt, leidt dat volgens de Inspectie tot een zorgelijk beeld van de financiële continuïteit. De voorzieningenrechter heeft hiervoor al overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat de Inspectie in redelijkheid niet tot haar conclusies met betrekking tot de onrechtmatige bestedingen heeft kunnen komen. Evenmin is aannemelijk geworden dat de Inspectie in het verlengde daarvan, mede op basis van de door haar in het onderzoek bevonden cijfers en prognoses, in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat de financiële continuïteit binnen afzienbare tijd in het geding kan zijn. Uit de door SIO gepresenteerde cijfers uit haar eigen (nog goed te keuren) concept-jaarrekening over 2018 volgt dat SIO de financiële continuïteit positief beoordeelt. Dit enkele verschil in standpunt leidt nog niet tot de conclusie dat de Inspectie onrechtmatig handelt door op basis van haar eigen bevindingen, anders te concluderen.

bestuurlijk handelen

4.48.

De Inspectie heeft in het Rapport, op bestuurlijk niveau, de kwaliteitszorg (KA1) als voldoende beoordeeld, maar de kwaliteitscultuur (KA2) en de Verantwoording en dialoog (KA3) als onvoldoende. De Inspectie legt aan dit negatieve oordeel in de kern ten grondslag dat het beleid en het feitelijk handelen van de directeur-bestuurder schade toebrengt aan de school en niet voldoet aan wat van een professioneel bestuurder en schoolleider mag worden verwacht. Het tweede kernverwijt is dat het interne toezicht tekortschiet.

4.49.

De Inspectie baseert haar conclusie dat sprake is van schadelijk bestuurlijk handelen kort gezegd op de volgende stellingen:

het bestuur onderhoudt betrekkingen met personen met een omstreden reputatie en laat onnodige risico’s en onduidelijkheid over de intenties van de school ontstaan door geen afstand te nemen van deze personen;
het publieke optreden van de directeur-bestuurder richting de overheid schaadt de belangen van de school;
het bestuursrechtelijk handelen is schadelijk in financiële zin, omdat de directeur-bestuurder onrechtmatig financieel beleid voert dat de financiële continuïteit van de school in gevaar brengt.

Deze combinatie van factoren maakt volgens de Inspectie dat het bestuur onvoldoende zorg draagt voor de kwaliteit van het onderwijs (wat volgens de Inspectie in strijd is met artikel 23a WVO) en daarmee zelfs bewust risico’s neemt, in plaats van maatregelen te treffen om deze situatie op te lossen (wat door de Inspectie wordt gekwalificeerd als wanbeleid in de zin van artikel 103g lid 2 onder b WVO).

4.50.

SIO voert aan dat wanbeleid als bedoeld in artikel 23a en 103g lid 2 onder b WVO ziet op ernstige nalatigheid ten aanzien van de zorg voor de goede kwaliteit van het onderwijs. Dat betreft volgens SIO het primaire onderwijsproces en niet de zaken die hier door de Inspectie aan SIO worden verweten. Zoals uit het Rapport blijkt, is de kwaliteit van het primaire onderwijsproces voldoende. Het oordeel dat het bestuurlijk handelen schadelijk is doordat geen afstand wordt genomen van personen met een omstreden reputatie, is niet gegrond op enige wettelijke bepaling en is in strijd met de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Bovendien volgt uit de vaststelling van de Inspectie dat geen aanwijzingen zijn gevonden dat op de school opvattingen worden overgebracht die strijdig zijn met basiswaarden, maar juist dat het bestuur voorkomt dat dit gebeurt. Met haar oordeel over het provocerende optreden van de directeur-bestuurder gaat de Inspectie haar bevoegdheid te buiten, omdat voor dit oordeel geen wettelijke grondslag is aan te geven. De Inspectie geeft hier haar eigen moreel oordeel maar dat is niet haar bevoegdheid en in strijd met de vrijheid van onderwijs en de vrijheid van meningsuiting, aldus  steeds  SIO.

4.51.

De voorzieningenrechter volgt SIO niet in dit betoog. Artikel 23a WVO legt een verplichting op het bevoegd gezag van de school om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Daaronder wordt in elk geval – maar niet uitsluitend  verstaan het naleven van de bij of krachtens de WVO gegeven voorschriften, dus ook de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 17 WVO (het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie) en 99 WVO (het zorgdragen dat de verstrekte bekostiging voor de in de wet genoemde doelen worden gebruikt). De voorzieningenrechter heeft hiervoor al overwogen dat de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 WVO erop duidt dat de wetgever een actieve verplichting heeft willen leggen op het schoolbestuur om burgerschap en sociale integratie te bevorderen. Ook is al overwogen dat de Inspectie in verband daarmee in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de combinatie van het enerzijds aangaan van contacten die blijk geven van omstreden opvattingen op het gebied van basiswaarden en anderzijds het tegelijkertijd naar buiten toe geen afstand willen nemen van diezelfde opvattingen, niet strookt met deze actieve verplichting. De Inspectie heeft dit daarom in redelijkheid kunnen betrekken in haar oordeel over de vraag of het bestuur voldoende voor de naleving van artikel 17 WVO heeft zorggedragen. Datzelfde geldt voor de opstelling van de directeur-bestuurder jegens de overheid. De Inspectie heeft terecht gesteld dat de publieke uitlatingen (op onder meer de website van de school) door de directeur-bestuurder over de Inspectie en andere overheidsinstanties de belangen van de school schaden en in strijd zijn met de verplichting van de directeur-bestuurder op grond van artikel 23a WVO om zorg te dragen voor kwalitatief goed onderwijs. Zoals overwogen, omvat kwalitatief goed onderwijs op grond van artikel 17 WVO ook het mede bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. De voorzieningenrechter kan op zichzelf begrijpen dat het intensieve toezicht en de felle discussie binnen de lokale en landelijke overheid over de school ook de directeur-bestuurder niet onberoerd hebben gelaten, maar van een schoolleider mag, gezien zijn pedagogische voorbeeldfunctie en zijn verplichting om goed burgerschap onder de leerlingen te bevorderen, worden verwacht dat hij zich professioneel opstelt en zich onthoudt van grove uitlatingen zoals het betitelen van de burgemeester als 'domme gans' en het vergelijken van inspectiemedewerkers met de Gestapo. Dit is dan ook in strijd met artikel 23a WVO en bovendien schadelijk voor een beginnende school, die, naar de Inspectie met juistheid stelt, juist gebaat is bij constructieve samenwerking met externe stakeholders.

4.52.

Ten aanzien van het interne toezicht heeft de Inspectie geconcludeerd dat de bestuurlijke inrichting en de documentatie grotendeels aan de wet- en regelgeving en aan de Code Goed Onderwijsbestuur VO voldoet, maar dat in de praktijk het vereiste systeem van
checks and balancesniet in evenwicht is, omdat, kort gezegd:

te veel macht berust bij de directeur-bestuurder;
het algemeen bestuur maar uit twee personen bestaat die niet via een openbare transparante procedure in het bestuur terecht zijn gekomen en het naar het oordeel van de Inspectie bij beiden aan specifieke deskundigheid op relevante terreinen ontbreekt;
het in de praktijk aan een kritische houding tegenover de directeur-bestuurder en aan voldoende distantie tot het dagelijks bestuur ontbreekt;
het algemeen bestuur onvoldoende kritisch is over de onrechtmatige bestedingen die zijn gedaan en effectief optreden ten aanzien van het eerdergenoemde provocatieve gedrag van de directeur-bestuurder ontbreekt;
het algemeen bestuur nalaat de directeur-bestuurder aan te spreken op de schade die hij toebrengt door het toelaten op de school van controversiële personen en het weigeren van deze personen afstand te nemen.

Dit leidt volgens de Inspectie tot de conclusie dat het intern toezicht onvoldoende onafhankelijk functioneert van het uitvoerend bestuur (artikel 24e lid 2 WVO) en dat het intern toezicht tekortschiet (artikel 24e1 lid 1 sub b en c WVO).

4.53.

Uit de stellingen van SIO volgt niet dat de feitelijke bevindingen van de Inspectie evident onjuist zijn. SIO stelt dat de interne toezichthouders ook zonder aanwezigheid van de bestuurder vergaderen, maar onderbouwt dat niet met concrete stukken. Het als productie 15 overgelegde stuk betreft één verslag van een vergadering van de medezeggenschapsraad van 29 maart 2019. Ook de enkele – niet nader toegelichte  stelling van SIO dat ‘via de overgelegde managementrapportages duidelijk is op te merken dat de interne toezichthouder wel degelijk verantwoording eist van het dagelijks bestuur’, vormt geen onderbouwde weerlegging van de andersluidende bevindingen van de Inspectie. De voorzieningenrechter volgt SIO evenmin in haar stelling dat de Inspectie het had moeten laten bij haar conclusie dat het intern toezicht (op papier) aan de wet voldoet. Het valt immers binnen de toezichthoudende taak van de Inspectie om te beoordelen of het toezicht niet alleen op papier maar ook in de praktijk aan de eisen van artikel 24e en 24e1 WVO voldoet, namelijk onafhankelijk en effectief toezicht op de bevoegdheidsuitoefening van de directeur-bestuurder en het door hem gevoerde financieel beleid. Op grond van de haar toekomende beoordelingsvrijheid heeft de Inspectie daartoe in redelijkheid de door haar genoemde omstandigheden kunnen betrekken. Voorshands kan niet worden geoordeeld dat de Inspectie in dat verband niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het algemeen bestuur nalaat de directeur-bestuurder aan te spreken op de schade die hij de school toebrengt door controversiële personen toe te laten op de school en het tegelijkertijd weigeren afstand te nemen van die personen en het nalaten de risico’s daarvan te ondervangen, waarmee de directeur-bestuurder naar het oordeel van de Inspectie zijn verplichting uit artikel 23a en 17 VWO onvoldoende naleeft. Evenmin kan voorshands worden geoordeeld dat de Inspectie op basis van de combinatie van de door haar gedane vaststellingen, niet in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat het bestuur ernstig nalatig is als bedoeld in artikel 103g lid 2 onder b VWO. Die conclusie is dan ook niet onrechtmatig.

4.54.

De Inspectie heeft vanwege de combinatie van het schadelijke beleid en optreden van de directeur-bestuurder en het gebrekkige interne toezicht de kwaliteitscultuur (KA2) als onvoldoende beoordeeld. Volgens SIO is die conclusie onbegrijpelijk, omdat de school door de Inspectie op alle onderdelen van haar eigen standaard KA2 als voldoende is beoordeeld (zoals de aanwezigheid van voldoende bevoegd personeel en het verbeteren van professionaliteit bij docenten), behalve wat betreft de code goed bestuur. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter valt het binnen de beoordelingsvrijheid van de Inspectie en is het niet evident onbegrijpelijk dat de Inspectie op basis van de combinatie van de twee door haar genoemde factoren tot de conclusie komt dat de kwaliteitscultuur onvoldoende is. Onbestreden is dat in het kader van de kwaliteitscultuur mede de wettelijke norm centraal staat dat het bevoegd gezag zorg moet dragen voor de bevordering van de kwaliteit van het onderwijs (artikel 23a WVO). De Inspectie heeft in beginsel voldoende gemotiveerd aangevoerd dat de kwaliteitscultuur op dit gebied, gelet op de combinatie van de door haar genoemde factoren, tekortschiet. De Inspectie heeft tevens vermeld dat bij een integere kwaliteitscultuur ook hoort dat de school veiligheid en ruimte biedt aan personen met andere opvattingen en dat een deel van de ouders aan de Inspectie te kennen heeft gegeven dat bij de directeur-bestuurder en de ouderraad onvoldoende ruimte is voor andere opvattingen. SIO stelt dat de Inspectie dit standpunt niet onderbouwt en dat SIO juist een open cultuur kent, maar uit die enkele stelling volgt niet dat hetgeen de Inspectie in haar Rapport hierover vermeldt  over wat enkele ouders aan de Inspectie te kennen hebben gegeven  onjuist of onzorgvuldig is.

4.55.

Ten slotte kan evenmin worden geoordeeld dat de Inspectie op basis van wat zij met betrekking tot de uitvoering van het toezicht in de praktijk heeft vastgesteld (zie 4.52) niet in redelijkheid de standaard Verantwoording en dialoog (KA3) als onvoldoende heeft kunnen beoordelen.

openbaarmaking Rapport?

4.56.

De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat in dit geding niet aannemelijk is geworden dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is of dat het Rapport onrechtmatig is vastgesteld. Wel is vastgesteld dat het Rapport op twee punten niet zorgvuldig is. Ten eerste waar het uitgeven van schoonmaakkosten – vanwege de enkele financiële associatie met een omstreden persoon  als een tekortkoming wordt gerubriceerd. Ten tweede waar de uitbetaling van vacatiegelden 2018 onder het hoofdstuk onrechtmatige bestedingen wordt besproken, terwijl de discussie kennelijk uitsluitend erop ziet dat het bestuur zich niet aan haar eigen uitgangspunten heeft gehouden en de Inspectie bezwaren heeft tegen het hanteren van de wettelijke maxima van de WNT als uitgangspunt. Deze aan het Rapport klevende gebreken zijn echter niet van zodanige ernst en omvang dat dit tot onrechtmatigheid van het Rapport leidt.

4.57.

De voorzieningenrechter ziet ook verder geen gronden om de openbaarmaking van het Rapport door middel van een voorziening in kort geding te verbieden. Uit de woorden en de totstandkomingsgeschiedenis van de WOT volgt dat de Inspectie in beginsel verplicht is tot openbaarmaking van alle inspectierapporten.^[13]De omstandigheid dat publicatie van het Rapport (vanwege de negatieve conclusies op bepaalde onderdelen) mogelijk nadelige gevolgen kan hebben voor de school, betekent niet dat openbaarmaking evenredig is. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de WOT onderkend dat het uitgangspunt dat inspectierapporten openbaar worden gemaakt, nadelig kan zijn voor de school. Volgens de wetgever past openbaarmaking van het rapport in het geheel van afleggen van publieke verantwoording over de kwaliteit van het onderwijs als complement van de vergroting van de autonomie van de instellingen.^[14]De mogelijkheid van inzage in het Rapport kan van belang zijn voor (aspirant-)ouders en (aspirant-)leerlingen bij het maken van een onderwijskeuze. De voorzieningenrechter merkt in dit verband nog op, dat het Rapport – zoals SIO zelf ook onderkent  niet uitsluitend negatief is. In het Rapport is immers ook geconcludeerd dat er in het onderzoek geen aanwijzingen zijn aangetroffen dat sprake is van een klimaat gericht op afzijdigheid van de Nederlandse samenleving of dat leerlingen zijn blootgesteld aan opvattingen die in strijd zijn met de basiswaarden van de democratische rechtstaat. Ook is de onderwijskwaliteit op verschillende andere onderdelen positief beoordeeld. De voorzieningenrechter ziet voorshands evenmin aanknopingspunten dat het onderzoek niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen of dat het oordeel onvoldoende genuanceerd is. Dat SIO de conclusies van de Inspectie op veel punten niet deelt en daar een andere visie tegenover stelt, heeft niet tot gevolg dat openbaarmaking moet worden verboden. SIO heeft immers de mogelijkheid op grond van artikel 20 lid 4 WOT om haar zienswijze met het Rapport te laten publiceren. Ten slotte is ook de mogelijkheid van vervolgmaatregelen geen grond om thans de openbaarmaking te blokkeren. Immers, indien op basis van het Rapport tot vervolgmaatregelen (zoals een Aanwijzing van de Minister) wordt overgegaan, behoudt SIO het recht om alsdan de inhoud van het Rapport te betwisten en kritiek op het Rapport te leveren.^[15]In dat geval zal opnieuw een debat over de inspectiebevindingen- en conclusies kunnen worden gevoerd.

4.58.

De slotsom is dan ook dat de vorderingen van SIO worden afgewezen. SIO zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding, begroot zoals hierna in het dictum is weergegeven.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter:

5.1.

wijst de vorderingen af;

5.2.

veroordeelt SIO om binnen veertien dagen na de betekening van dit vonnis de kosten van dit geding aan de Inspectie te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Inspectie begroot op € 1.619,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat en € 639,-- aan griffierecht;

5.3.

bepaalt dat SIO bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;

5.4.

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2019.

ECLI:NL:RBDHA:2019:6860

Afwijzing verbod tot openbaarmaking inspectierapport Cornelius Haga Lyceum

Uitspraak

Rechtbank den haag

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling van het geschil

5.De beslissing

Voetnoten