Uitspraak
201006801/1/H2.
Datum uitspraak: 30 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Islamitische Scholen Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2009 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de bekostiging van de basisschool As Siddieq, waarvan de stichting het bevoegd gezag is, gedeeltelijk opgeschort.
Bij besluit van 24 juni 2010 heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2010, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2011, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.H. Westendorp, advocaat te Den Haag, en G.D. Meerder ing., lid van het bestuur van de stichting, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en dr. A.B. Dijkstra, inspecteur van het onderwijs, en mr. drs. N.M. Bont, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8, derde, lid, aanhef en onder b, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) is het onderwijs mede gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, omvat het onderwijs, waar mogelijk in samenhang:
[…]
g. bevordering van sociale redzaamheid, waaronder gedrag in het verkeer;
h. bevordering van gezond gedrag.
Ingevolge het tweede lid wordt bij de kennisgebieden in elk geval aandacht besteed aan:
[…]
d. maatschappelijke verhoudingen, waaronder staatsinrichting;
e. geestelijke stromingen.
Ingevolge het vijfde lid worden ten aanzien van de onderwijsactiviteiten, genoemd in het eerste, tweede en vierde lid, bij algemene maatregel van bestuur kerndoelen vastgesteld. […].
Ingevolge het zesde lid geldt voor de school de eis dat zij tenminste de kerndoelen bij haar onderwijsactiviteiten als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen hanteert. Kerndoelen geven een beschrijving van kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. […].
Ingevolge artikel 12, eerste lid, bevat het schoolplan een beschrijving van het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school wordt gevoerd, en omvat het in elk geval het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.
Ingevolge het tweede lid omvat het onderwijskundig beleid in elk geval de uitwerking van de wettelijke opdrachten voor het onderwijs.
Ingevolge het vierde lid omvat het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs in elk geval:
a. de wijze waarop het bevoegd gezag bewaakt dat die kwaliteit wordt gerealiseerd,
b. de wijze waarop het bevoegd gezag vaststelt welke maatregelen ter verbetering van de kwaliteit nodig zijn, en
[…].
Ingevolge artikel 164, eerste lid, kan de minister bepalen dat de bekostiging, voorschotten daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel opgeschort, indien het bevoegd gezag van een school in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Ingevolge het derde lid kent de minister de bekostiging wederom toe, indien blijkt dat de reden voor de toepassing van het eerste of tweede lid is vervallen.
Ingevolge artikel 164a, eerste lid, kan de minister op verzoek van het bevoegd gezag van een school of uit eigen beweging in overeenstemming met het bevoegd gezag maatregelen treffen, indien de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur ernstig of langdurig tekortschiet.
Ingevolge het tweede lid behoort tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, de mogelijkheid het bestuur van de instelling te laten bijstaan door een extern deskundige. Ook kunnen onder voorwaarden extra financiële middelen aan de instelling ter beschikking worden gesteld.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit vernieuwde kerndoelen WPO (hierna: Besluit kerndoelen) worden de kerndoelen, bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de WPO vastgesteld als aangegeven in de bijlage bij dit besluit.
Inzake 'mens en samenleving', onderdeel van het hoofdstuk ’oriëntatie op jezelf en de wereld’, formuleert deze bijlage onder meer de volgende kerndoelen:
[…]
36. De leerlingen leren hoofdzaken van de Nederlandse en Europese staatsinrichting en hun rol als burger.
37. De leerlingen leren zich te gedragen vanuit respect voor algemeen aanvaarde waarden en normen.
38. De leerlingen leren hoofdzaken over geestelijke stromingen die in de Nederlandse multiculturele samenleving een belangrijke rol spelen, en ze leren respectvol om te gaan met verschillen in opvattingen van mensen.
2.2. Bij brief van 12 december 2005 heeft de hoofdinspecteur van het onderwijs de stichting geïnformeerd over het toezicht op onderwijs gericht op bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, waarbij de hoofdinspecteur heeft medegedeeld dat hij ervan uitgaat dat scholen die nog niet voldoen aan het gewijzigde artikel 8, derde lid, van de WPO, toewerken naar een spoedige realisering daarvan in hun onderwijs en dat die scholen op het moment van inwerkingtreding kunnen aangeven wanneer en hoe ze aan deze bepaling kunnen voldoen.
Op 3 december 2008 heeft de Inspectie van het onderwijs (hierna: de Inspectie) rapport uitgebracht over een incidenteel vervolgonderzoek op de As Siddieq-school van 22 september 2008 naar de kwaliteit van het onderwijs gericht op bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. In een gesprek van 4 december 2008 heeft de Inspectie de stichting opdracht gegeven de in het rapport vastgestelde tekortkomingen te beëindigen en er zorg voor te dragen dat de school op zo kort mogelijke termijn voldoet aan de in dit verband gestelde eisen. Deze opdracht is uitgewerkt in een drietal prestatieafspraken die de Inspectie bij brief van 18 december 2008 aan de stichting heeft gezonden. Deze prestatieafspraken behelzen, samengevat weergegeven:
1. Op alle vestigingen van de stichting wordt vanaf 1 maart 2009 een door de schoolleiding aangestuurd structureel en planmatig onderwijsaanbod geïmplementeerd dat invulling geeft aan onderwijs ter bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Daarbij wordt voorrang gegeven aan de aandachtspunten 'openheid naar de samenleving' en 'de basiswaarden van de democratische rechtstaat'. Resultaten daarvan zijn vanaf 1 mei 2009 zichtbaar in het gerealiseerde aanbod.
2. Op uiterlijk 10 maart 2010 zijn met de implementatie van het onderwijsaanbod dusdanige vorderingen gemaakt, dat voldaan wordt aan de wettelijke voorschriften en het toezichtskader 'Actief burgerschap en sociale integratie'.
3. De stichting beschikt per 1 maart 2009 over een uitgewerkte visie op het onderwijs ter bevordering van burgerschap, dat tevens is uitgewerkt in een daarbij passend en planmatig onderwijsaanbod.
Naar aanleiding van het in de periode van 16 maart 2009 tot en met 2 april 2009 gehouden onderzoek heeft de inspecteur van het onderwijs bij brief van 8 mei 2009 aan de stichting medegedeeld, dat de stichting voldoet aan het eerste onderdeel van de eerste prestatieafspraak, de implementatie van een structureel en planmatig onderwijsaanbod ter bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Zij voldoet, aldus de Inspectie, echter niet aan het tweede onderdeel deel daarvan, inhoudende dat voorrang wordt gegeven aan de aandachtspunten 'openheid naar de samenleving' en 'de basiswaarden van de democratische rechtstaat'.
Op 17 juni 2009 heeft de Inspectie rapport uitgebracht van het onderzoek in de periode van 16 maart 2009 tot en met 2 april 2009. In een annex bij dat rapport heeft de Inspectie de stand van zaken met betrekking tot de realisering van de prestatieafspraken weergegeven.
2.3. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het rapport van 17 juni 2009 met toepassing van artikel 164, eerste lid, van de WPO vanaf 12 oktober 2009 vijf procent van de bekostiging van de As Siddieq-school opgeschort, omdat deze school naar zijn oordeel ook na een langdurig traject van intensief toezicht niet voldoet aan de wettelijke voorschriften inzake het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie en uit het rapport blijkt dat een tussenafspraak niet is nagekomen, waardoor het vertrouwen ontbreekt dat de stichting de volgende tussenafspraken eigener beweging na zal komen.
De minister heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de stichting niet voldeed aan de wettelijke vereisten inzake het burgerschapsonderwijs. Deze wettelijke vereisten betreffen de opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, zoals neergelegd in artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO, welke opdracht - aldus de minister - terugkomt in de krachtens artikel 9, vijfde lid WPO in het Besluit vernieuwde kerndoelen WPO neergelegde kerndoelen 36 tot en met 38, welke de school ingevolge artikel 9, zesde lid, van de WPO verplicht is als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen te hanteren. De Inspectie heeft gesteld dat de school in de naleving van deze bepalingen tekort schoot. Teneinde de school tot spoedige naleving te bewegen heeft de minister de bekostiging van de school gedeeltelijk opgeschort.
2.4. De Inspectie heeft op 1, 2 en 4 maart 2010 een onderzoek uitgevoerd op de As Siddieq-school naar de wijze waarop de school invulling geeft aan het onderwijs ter bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Op basis van dat onderzoek is de Inspectie tot de conclusie gekomen dat de school alsnog aan de wettelijke vereisten op het gebied van het burgerschapsonderwijs voldoet. Bij besluit van 1 april 2010 heeft de minister de bekostiging volledig hervat en op 20 april 2010 heeft nabetaling plaatsgevonden van het opgeschorte gedeelte van de bekostiging.
2.5. De stichting heeft, onbestreden door de minister, gesteld dat zij schade heeft geleden ter grootte van omstreeks € 2500 in de vorm van rentederving door de opschorting van de bekostiging. Aldus heeft zij tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het bestreden besluit. Voorts heeft zij aangevoerd dat zij imagoschade heeft geleden door de gedeeltelijke opschorting van de bekostiging. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat de As Siddieq-school door de opschorting van de bekostiging, gelet op de gronden waarop deze sanctie is opgelegd, in haar goede naam is geschaad.
Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de stichting geen belang meer heeft bij de beoordeling van haar beroep.
2.6. De stichting betoogt dat de minister heeft miskend dat de bekostigingsmaatregel als bedoeld in artikel 164 van Pro de WPO eerst kan worden opgelegd nadat andere maatregelen, met name maatregelen op grond van artikel 164a van de WPO, geen effect hebben gesorteerd.
2.6.1. Noch uit de tekst van de artikelen 164 en 164a van de WPO, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet op het onderwijstoezicht vloeit voort dat de minister de bekostiging slechts mag opschorten nadat eerst maatregelen als bedoeld in artikel 164a van de WPO zijn getroffen. In de Memorie van Toelichting ter zake is met betrekking tot een volledige inhouding van de bekostiging vermeld dat dit een "ultimum remedium" is, omdat de instelling bij volledige inhouding van de bekostiging zal ophouden te bestaan (Kamerstukken II 2001/02, 27 783, nr. 3, blz. 20). Hiervan is evenwel geen sprake bij een opschortingsmaatregel als hier aan de orde, te minder nu de opschorting slechts vijf procent van de bekostiging betreft. Dat bij de totstandkoming van de Wet op het onderwijstoezicht tevens het bestuurlijk instrumentarium is uitgebreid met de in artikel 164a van de WPO genoemde maatregelen die op basis van vrijwilligheid kunnen worden getroffen, maakt niet dat de minister gehouden is eerst dergelijke maatregelen te beproeven alvorens de bekostiging op te schorten.
Het betoog faalt.
2.7. De stichting betoogt voorts dat zij voorafgaande aan het per 12 oktober 2009 opleggen van de maatregel geen redelijke hersteltermijn heeft gekregen om alsnog maatregelen te treffen. Daartoe voert zij aan dat in de annex bij het rapport van de Inspectie van 17 juni 2009 is vermeld dat indien de school niet op uiterlijk 1 maart 2010 voldoet aan de prestatieafspraken, zij er ernstig rekening mee moet houden dat de Inspectie zal overgaan tot het treffen van een bekostigingssanctie.
2.8. De minister heeft op 28 augustus 2009 aan de stichting het voornemen tot opschorting van de bekostiging met 5% gemeld, omdat de stichting niet alleen niet voldeed aan een aantal prestatieafspraken, maar omdat als gevolg van het niet nakomen van belangrijke tussentijdse afspraken door de stichting, de minister niet langer het vertrouwen had dat de stichting eigener beweging op 1 maart 2010 aan de prestatieafspraken zou gaan voldoen. De stichting kon aan de mededeling van de Inspectie in de annex bij het rapport van 17 juni 2009 mede gezien het in 2.2 geschetste toezichtstraject niet de verwachting ontlenen dat de minister ook onder die omstandigheden niet eerder dan 1 maart 2010 zou overgaan tot opschorting van de bekostiging. De minister heeft door op 28 augustus 2009 het voornemen aan de stichting kenbaar te maken, de stichting niet een onredelijk korte termijn voor herstel gegeven. Daarbij is van belang dat de maatregel niet een inhouding, maar een opschorting van de bekostiging behelst, die erop is gericht het bevoegd gezag te bewegen zo spoedig mogelijk te voldoen aan de wettelijke eisen. Het bevoegd gezag verliest door de maatregel niet de aanspraak op de desbetreffende bekostiging. Het betoog faalt.
2.9. De stichting betoogt verder, dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het onderwijs op de school van de stichting niet voldeed aan de wettelijke vereisten inzake het burgerschapsonderwijs. Daartoe voert de stichting aan dat zij voldoende invulling heeft gegeven aan de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Voorts voert zij daartoe aan dat in de wet slechts is bepaald dat het onderwijs mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, uit welke vage omschrijving geen specifieke doelen kunnen worden afgeleid waaraan scholen zouden moeten voldoen. Veeleer heeft de minister de bekostiging opgeschort omdat de school niet zou hebben voldaan aan met de Inspectie gemaakte prestatieafspraken. Het niet voldoen aan de gemaakte afspraken is evenwel niet gelijk te stellen met het handelen in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde, aldus de stichting.
2.9.1. De minister kan op grond van artikel 164, eerste lid, de bekostiging geheel of gedeeltelijk opschorten indien het bevoegd gezag van een school in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens deze wet, daaronder begrepen het Besluit kerndoelen.
2.9.2. Het Besluit kerndoelen is blijkens artikel 1 van Pro dat besluit vastgesteld krachtens het vijfde lid van artikel 9 van Pro de WPO. Ingevolge die bepaling worden uitsluitend ten aanzien van de onderwijsactiviteiten, genoemd in het eerste, tweede en vierde lid van artikel 9 van Pro de WPO kerndoelen vastgesteld. Op grond van deze bepaling kunnen derhalve geen kerndoelen worden vastgesteld ten aanzien van de in artikel 8 van Pro de WPO neergelegde uitgangspunten. Ook artikel 8 van Pro de WPO zelf kent geen bepaling waarin de bevoegdheid tot het vaststellen van kerndoelen is neergelegd. Gelet hierop kunnen de op grond van artikel 9, vijfde lid, van de WPO gegeven kerndoelen 36 tot en met 38 niet worden aangemerkt als een nadere invulling van de in artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO neergelegde opdracht inzake de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, en derhalve geen toetsingsmaatstaf vormen bij de beoordeling of het bevoegd gezag aan deze opdracht voldoet.
2.9.3. De minister heeft desgevraagd ter zitting betoogd dat hij de bekostiging heeft opgeschort omdat het bevoegd gezag van de school naar zijn oordeel handelt in strijd met zowel artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO als zodanig, als met artikel 9, eerste en tweede lid, van de WPO in samenhang met de kerndoelen 36 tot en met 38. In het primaire besluit van 12 oktober 2009 heeft de minister zich evenwel uitsluitend op het standpunt gesteld dat de eisen waaraan de stichting niet heeft voldaan voortvloeien uit de wettelijke opdracht van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie en de in dat verband door hem relevant geachte kerndoelen. In het besluit op bezwaar van 24 juni 2010 is vermeld dat niet is voldaan aan de wettelijke opdracht van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO, welke terugkomt in genoemde kerndoelen. Uit deze besluiten blijkt derhalve niet dat de minister de aan de stichting gestelde eisen, waarvan de niet-naleving de opschorting van een deel van de bekostiging zou moeten rechtvaardigen, heeft gebaseerd op artikel 9, eerste en tweede lid, van de WPO in samenhang met de op die bepalingen gebaseerde relevante kerndoelen.
2.9.4. Gelet op het vorenstaande resteert de vraag of het besluit tot opschorting gebaseerd kon worden op uitsluitend artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO. In deze bepaling is het uitgangspunt neergelegd dat het onderwijs mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. Deze bepaling is, gelet op het onder 2.9.2 overwogene, niet nader uitgewerkt in de kerndoelen, noch anderszins nader geconcretiseerd in lagere regelgeving. In lijn daarmee is in de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2004/05, 29 666, nr. 8, blz. 2-3) door de initiatiefnemers, in antwoord op de geuite vrees dat deze bepaling schoolbesturen te weinig ruimte zou laten om een eigen invulling te geven, gesteld:
"het initiatiefwetsvoorstel laat de scholen juist grote ruimte bij het bepalen van de wijze waarop zij de integratiedoelstellingen gestalte geven. Niet het «hoe», maar slechts het «dat» wordt wettelijk vastgelegd. […] Zij wijzen erop dat ze juist het «hoe» uitdrukkelijk niet in een limitatieve opsomming hebben weergegeven, maar dat zij slechts hebben willen vastleggen dat scholen gestalte moeten geven aan drie aspecten van integratie binnen het onderwijs. […] Zij wijzen erop dat het wetsvoorstel de scholen juist veel vrijheid laat bij de precieze vormgeving van de integratiedoelstellingen en dat het wel meevalt met de zwaarte van het middel. Slechts scholen die op geen enkele wijze wensen gestalte te geven aan de integratiedoelstellingen, zouden handelen in strijd met dit wetsvoorstel […]."
Uit de totstandkomingsgeschiedenis leidt de Afdeling dan ook af, dat artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, aan scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie, en het bevoegd gezag daarmee alleen in strijd handelt indien het op geen enkele wijze gestalte heeft gegeven aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.
In de brief van de Inspectie van 8 mei 2009 aan de stichting constateert de inspectie dat op alle vestigingen van de As Siddieq-school een begin is gemaakt met de implementatie van het programma 'De Vreedzame School', onder aansturing van de schoolleiding en met begeleiding van twee onderwijsbegeleidingsdiensten. De school is gestart met blok 1 van het basiscurriculum sociale competenties van 'De Vreedzame School'. De Inspectie concludeert vervolgens dat de school heeft voldaan aan het eerste onderdeel van de eerste prestatieafspraak, inhoudend dat op alle vestigingen van As-Siddieq vanaf 1 maart 2009 een door de schoolleiding aangestuurd structureel en planmatig onderwijsaanbod is geïmplementeerd dat invulling geeft aan onderwijs ter bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, zoals bedoeld in artikel 8, derde, lid van de WPO.
Gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat de stichting op geen enkele wijze gestalte heeft gegeven aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. Dat de stichting mogelijk niet heeft voldaan aan het tweede onderdeel van de met de Inspectie gemaakte eerste prestatieafspraak, dat een aanbod voor bevordering van actief burgerschap en sociale integratie wordt ingevoerd waarbij voorrang wordt gegeven aan de aandachtspunten 'openheid naar de samenleving en de diversiteit die daarin aanwezig is' en 'de basiswaarden van de democratische rechtstaat', maakt dat niet anders. Er is dan ook in zoverre geen grond voor de conclusie dat de stichting heeft gehandeld in strijd met artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO. De minister heeft de toepassing van artikel 164 van Pro de WPO dan ook ten onrechte gebaseerd op het niet naleven van die bepaling.
2.9.5. Aangezien gelet op het vorenoverwogene niet is onderbouwd dat de stichting heeft gehandeld in strijd met het bepaalde bij of krachtens de WPO, is het besluit van 24 juni 2010 genomen in strijd met artikel 164, eerste lid, van deze wet, in samenhang met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 24 juni 2010 dient te worden vernietigd.
2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 24 juni 2010, kenmerk PO/BS/213229;
III. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Stichting Islamitische Scholen Amsterdam in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de stichting Stichting Islamitische Scholen Amsterdam het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2011
362.