ECLI:NL:RBDHA:2019:6810

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/546004 / HA ZA 18-50

Vonnis van 10 juli 2019

in de zaak van

1.LAND-EN TUINBOUWORGANISATIE NEDERLAND,

te Den Haag,

2.
[eisende partij sub 2],

te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] ,

3.
[eisende partij sub 3],

te [plaats 2] , en haar vennoten, te [plaats 2] ,

4.
[eisende partij sub 4],

te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] ,

5.
[eisende partij sub 5],

te [plaats 4] ,

6.
[eisende partij sub 6],

te [plaats 5] , en haar maten, te [plaats 6] ,

7.
[eisende partij sub 7],

te [plaats 7] ,

8.
[eisende partij sub 8],

te [plaats 8] ,

9.
[eisende partij sub 9],

te [plaats 9] ,

10.
[eisende partij sub 10],

te [plaats 9] , en haar vennoten, te [plaats 9] ,

11.
[eisende partij sub 11],

te [plaats 10] , en haar maten, te [plaats 10] ,

12.
[eisende partij sub 12],

te [plaats 11] , en haar maten, te [plaats 12] ,

13.
[eisende partij sub 13],

te [plaats 4] , en haar vennoten, te [plaats 4] ,

14.
[eisende partij sub 14],

te [plaats 13] , en haar vennoten, te [plaats 13] ,

15.
[eisende partij sub 15],

te [plaats 14] , en haar maten, te [plaats 14] ,

16.
[eisende partij sub 16],

te [plaats 4] ,

17.
[eisende partij sub 17],

te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] ,

18.
[eisende partij sub 18],

te [plaats 15] , en haar vennoten, te [plaats 15] ,

19.
[eisende partij sub 19],

te [plaats 16] ,

20.
[eisende partij sub 20],

te [plaats 5] ,

21.
[eisende partij sub 21],

te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] ,

22.
[eisende partij sub 22],

te [plaats 4] , en haar maten, te [plaats 4] ,

23.
[eisende partij sub 23],

te [plaats 17] , en haar vennoten, te [plaats 17] ,

24.
[eisende partij sub 24],

te [plaats 18] , en haar vennoten, te [plaats 18] ,

25.
[eisende partij sub 25],

te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] ,

26.
[eisende partij sub 26] ,

te [plaats 19] ,

27.
[eisende partij sub 27] ,

te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] ,

28.
[eisende partij sub 28] ,

te [plaats 9] , en haar vennoten, te [plaats 9] ,

29.
[eisende partij sub 29] ,

te [plaats 20] , en haar maten, te [plaats 20] ,

30.
[eisende partij sub 30] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

31.
[eisende partij sub 31] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

32.
[eisende partij sub 32],

te [plaats 22] , en haar maten, te [plaats 22] ,

33.
[eisende partij sub 33] ,

te [plaats 23] ,

34.
[eisende partij sub 34] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

35.
[eisende partij sub 35] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

36.
[eisende partij sub 36] ,

te [plaats 24] , en haar maten, te [plaats 24] ,

37.
[eisende partij sub 37] ,

te [plaats 21] ,

38.
[eisende partij sub 38] ,

te [plaats 25] ,

39.
[eisende partij sub 39] ,

te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] ,

40.
[eisende partij sub 40] ,

te [plaats 26] ,

41.
[eisende partij sub 41] ,

te [plaats 27] , en haar maten, te [plaats 27] ,

42.
[eisende partij sub 42] ,

te [plaats 4] ,

43.
[eisende partij sub 43] ,

te [plaats 3] , en haar vennoten, te [plaats 3] ,

44.
[eisende partij sub 44] ,

te [plaats 28] ,

45.
[eisende partij sub 45] ,

te [plaats 29] , en haar vennoten, te [plaats 29] ,

46.
[eisende partij sub 46] ,

te [plaats 30] , en haar vennoten, te [plaats 30] ,

47.
[eisende partij sub 47] ,

te [plaats 31] , en haar maten, te [plaats 31] ,

48.
[eisende partij sub 48] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

49.
[eisende partij sub 49] ,

te [plaats 32] , en haar vennoten, te [plaats 32] ,

50.
[eisende partij sub 50] ,

te [plaats 33] , en haar maten, te [plaats 4] ,

51.
[eisende partij sub 51] ,

te [plaats 4] , en haar maten, te [plaats 4] ,

52.
[eisende partij sub 52] ,

gevestigd te [plaats 5] , en haar maten, te [plaats 5] ,

53.
[eisende partij sub 53] ,

te [plaats 4] ,

54
. [eisende partij sub 54] ,

te [plaats 34] , en haar vennoten, te [plaats 34] ,

55.
[eisende partij sub 55] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

56.
[eisende partij sub 56] ,

te [plaats 35] , en haar maten, te [plaats 35] ,

57.
[eisende partij sub 57] ,

te [plaats 24] , en haar maten, te [plaats 24] ,

58.
[eisende partij sub 58] ,

te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] ,

59.
[eisende partij sub 59] ,

te [plaats 1] , en haar maten, te [plaats 1] ,

60.
[eisende partij sub 60] ,

te [plaats 36] , en haar maten, te [plaats 36] ,

61.
[eisende partij sub 61] ,

gevestigd te [plaats 37] , en haar maten, te [plaats 37] ,

62.
[eisende partij sub 62] ,

te [plaats 38] , en haar maten, te [plaats 38] ,

63.
[eisende partij sub 63] ,

te [plaats 39] , en haar maten, te [plaats 39] ,

64.
[eisende partij sub 64] ,

te [plaats 16] , en haar vennoten, te [plaats 16] ,

65.
[eisende partij sub 65] ,

te [plaats 16] , en haar vennoten, te [plaats 16] ,

66.
[eisende partij sub 66] ,

te [plaats 40] ,

67.
[eisende partij sub 67] ,

te [plaats 4] , en haar vennoten, te [plaats 4] ,

68.
[eisende partij sub 68] ,

te [plaats 39] , en haar vennoten, te [plaats 39]

69.
[eisende partij sub 69] ,

te [plaats 41] , en haar maten, te [plaats 41] ,

70.
[eisende partij sub 70] ,

te [plaats 42] , en haar maten, te [plaats 42]

71.
[eisende partij sub 71] ,

te [plaats 43] , en haar maten, te [plaats 43] ,

72.
[eisende partij sub 72] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

73.
[eisende partij sub 73] ,

te [plaats 9] , en haar maten, te [plaats 9] ,

74.
[eisende partij sub 74] ,

gevestigd te [plaats 12] ,

75.
[eisende partij sub 75] ,

te [plaats 44] ,

76.
[eisende partij sub 76] ,

te [plaats 15] , en haar vennoten, te [plaats 15] ,

77.
[eisende partij sub 77] ,

te [plaats 45] , en haar vennoten, te [plaats 45] ,

78
. [eisende partij sub 78] ,

te [plaats 46] , en haar maten, te [plaats 46] ,

79.
[eisende partij sub 79] ,

te [plaats 47] ,

80.
[eisende partij sub 80] ,

te [plaats 11] , en haar maten, te [plaats 11] ,

81.
[eisende partij sub 81] ,

te [plaats 48] ,

82.
[eisende partij sub 82] ,

te [plaats 49] , en haar maten, te [plaats 49] ,

83.
[eisende partij sub 83] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

84.
[eisende partij sub 84] ,

te [plaats 19] ,

85.
[eisende partij sub 85] ,

gevestigd te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] ,

86.
[eisende partij sub 86] ,

te [plaats 50] , en haar vennoten, te [plaats 50] ,

87.
[eisende partij sub 87] ,

te [plaats 51] ,

88.
[eisende partij sub 88] ,

te [plaats 52] ,

89.
[eisende partij sub 89] ,

gevestigd te [plaats 53] , en haar vennoten, te [plaats 53] ,

90.
[eisende partij sub 90] ,

te [plaats 21] , en haar vennoten, te [plaats 21] ,

91.
[eisende partij sub 91] ,

te [plaats 54] ,

92.
[eisende partij sub 92] ,

te [plaats 21] ,

93.
[eisende partij sub 93] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

94.
[eisende partij sub 94] ,

te [plaats 55] , en haar vennoten, te [plaats 55] ,

95.
[eisende partij sub 95] ,

te [plaats 49] , en haar maten, te [plaats 49] ,

96.
[eisende partij sub 96] ,

te [plaats 56] , en haar maten, te [plaats 56] ,

97.
[eisende partij sub 97]

te [plaats 56] , en haar vennoten, te [plaats 56] ,

98.
[eisende partij sub 98] ,

te [plaats 57] , en haar vennoten, te [plaats 57] ,

99.
[eisende partij sub 99] ,

te [plaats 58] , en haar maten, te [plaats 58] ,

100.
[eisende partij sub 100]

te [plaats 59] , en haar maten, te [plaats 59] ,

101.
[eisende partij sub 101] ,

te [plaats 60] , en haar maten, te [plaats 60] ,

102.
[eisende partij sub 102] ,

te [plaats 17] , en haar maten, te [plaats 17] ,

103.
[eisende partij sub 103] ,

te [plaats 61] , en haar vennoten, te [plaats 61] ,

104.
[eisende partij sub 104] ,

gevestigd te [plaats 12] , en haar vennoten, te [plaats 12] ,

105.
[eisende partij sub 105] ,

te [plaats 62] , en haar maten, te [plaats 62] ,

106.
[eisende partij sub 106] ,

te [plaats 63] ,

107.
[eisende partij sub 107] ,

te [plaats 64] ,

108.
[eisende partij sub 108] ,

te [plaats 65] ,

109.
[eisende partij sub 109] ,

te [plaats 66] ,

110.
[eisende partij sub 110] ,

te [plaats 21] ,

111.
[eisende partij sub 111] ,

te [plaats 18] , en haar maten, te [plaats 18] ,

112.
[eisende partij sub 112] ,

te [plaats 67] , en haar maten, te [plaats 67] ,

113.
[eisende partij sub 113] ,

te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] ,

114.
[eisende partij sub 114] ,

te [plaats 68] ,

115.
[eisende partij sub 115] ,

te [plaats 69] ,

116.
[eisende partij sub 116] ,

te [plaats 70] , en haar maten, te [plaats 70] ,

117.
[eisende partij sub 117] ,

te [plaats 71] , en haar maten, te [plaats 71] ,

118.
[eisende partij sub 118] ,

te [plaats 72] ,

119.
[eisende partij sub 119] ,

te [plaats 21] ,

120.
[eisende partij sub 120] ,

te [plaats 9] , en haar maten, te [plaats 9] ,

121.
[eisende partij sub 121] ,

te [plaats 73] ,

122.
[eisende partij sub 122] ,

te [plaats 74] ,

123.
[eisende partij sub 123] ,

te [plaats 75] ,

124.
[eisende partij sub 124] ,

te [plaats 32] , en haar vennoten, te [plaats 32] ,

125.
[eisende partij sub 125] ,

te [plaats 76] ,

eisers,

advocaat mr. R.C. de Mol en M.H.J. van Rest te Den Haag,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT en de NEDERLANDSE VOEDSEL- EN WARENAUTORITEIT),

gevestigd te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. M.L. Batting en mr. T.W. Franssen te Den Haag.

Eisers zullen hierna gezamenlijk “LTO c.s.” worden genoemd en verder los van elkaar “de individuele pluimveehouders” en “LTO”. Gedaagde zal “de Staat” worden genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 27 december 2017 met producties;
de conclusie van antwoord met producties;
het tussenvonnis van 16 mei 2018, waarbij een comparitie van partijen is bevolen;
de akte overlegging productie van 31 oktober 2018 aan de zijde van LTO c.s. met een productie;
het proces-verbaal van de op 15 april 2019 gehouden comparitie van partijen en de daarin genoemde stukken.

1.2.

Het proces-verbaal is met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen van feitelijke aard op het proces-verbaal te maken. Mr. De Mol heeft bij brief van 29 mei 2019 van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Het proces-verbaal wordt met inachtneming van zijn opmerkingen gelezen.

1.3.

Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen. In Nederland is ongeveer 94% van de leghennen besmet met bloedluis. Bloedluis is niet eenvoudig te bestrijden. Met de bestaande behandelmethoden is het nog niet gelukt om de mijten definitief uit stallen te verwijderen.

2.2.

Fipronil is een pesticide dat diergeneeskundig wordt gebruikt in middelen tegen onder meer mijten. Als gewasbeschermingsmiddel is fipronil alleen toegelaten voor de behandeling van zaaizaad van diverse koolsoorten, zaaiuien en prei. Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie is fipronil matig toxisch voor mensen. Klachten bij inname van fipronil bestaan onder meer uit hoofdpijn en misselijkheid en verdwijnen uiterlijk binnen een paar dagen.

2.3.

De VOF [I] (hierna: [VOF I] ) is op 1 januari 2014 opgericht door twee vennoten uit [plaats 9] . Op 1 januari 2015 hebben diezelfde vennoten de VOF [II] opgericht. [VOF I] had in het handelsregister als activiteit vermeld staan “het ontsmetten en reinigen van stallen”, [VOF II] had als activiteit in het handelsregister “stalreiniging” vermeld staan. [VOF I] en [VOF II] richtten zich op de bestrijding van bloedluis. Daarbij gebruikten zij vernevelingsapparatuur waarmee het middel DEGA-16 in lege stallen werd gespoten. Aan DEGA-16 was fipronil toegevoegd. Het is in Nederland niet toegestaan om DEGA-16 of fipronil te gebruiken ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector.

2.4.

[VOF II] en [VOF I] beschikten niet over een bewijs van vakbekwaamheid dat op grond van artikel 71 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden nodig is voor het op professionele wijze bestrijden van ongedierte.

2.5.

In 2016 en 2017 hebben ongeveer 250 pluimveehouders hun stallen laten reinigen door [VOF II] dan wel [VOF I] met DEGA-16. In de tweede helft van 2017 zijn die pluimveebedrijven door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geblokkeerd omdat het verboden middel fipronil was aangetroffen in eieren. Er werden miljoenen eieren vernietigd en tienduizenden kippen geruimd. Dit heeft grote economische gevolgen gehad voor de pluimveesector.

2.6.

LTO is een vereniging die zich blijkens de statutaire bepalingen ten doel stelt het bevorderen van de economische, sociale, culturele en maatschappelijke belangen van de agrarische sector en van de in die sector werkzame ondernemers. Verder heeft zij als doelstelling het in samenwerking met haar leden behartigen van de algemene, landelijke en internationale belangen, in het bijzonder de sociaal economische belangen van de agrarische sector in het algemeen en van de bij haar leden aangesloten agrarische ondernemers en hun gezinsleden in het bijzonder. LTO treedt in deze procedure op als belangenbehartiger van de pluimveesector.

2.7.

De individuele pluimveehouders maken deel uit van de groep van ongeveer 250 pluimveehouders die hun stallen door [VOF I] dan wel [VOF II] hebben laten behandelen. Deze groep van 250 pluimveehouders vormt 20% van het totaal aantal pluimveehouderijen. Alle individuele pluimveehouders hebben door de NVWA een afvoerverbod opgelegd gekregen, waarover hierna meer.

2.8.

De NVWA bewaakt als toezichthouder de veiligheid van voedsel en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. Verder handhaaft zij de natuurwetgeving. Zij controleert onder andere de naleving van de

Europese levensmiddelenwetgeving. Zij voert preventief toezicht uit via het zogeheten “Nationaal Plan Residuen (NPR)”, waarbij controlemaatregelen worden getroffen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan. Daarnaast voert de NVWA in het kader van het preventieve toezicht ad hoc controles uit bij aanwijzingen van niet-naleving.

2.9.

De NVWA is in verschillende divisies onderverdeeld, waaronder – tot juli 2017 – de divisie Consument & Veiligheid en de divisie Landbouw & Natuur (die hierna ook wel worden aangeduid als NVWA-Toezicht). Verder kent de NVWA een Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD). Bureau Risicobeoordeling & onderzoek (BuRO) is een onafhankelijke eenheid binnen de NVWA en valt niet onder een van de divisies. BuRO brengt gevraagd en ongevraagd wetenschappelijk onderbouwde adviezen uit aan onder meer de inspecteur-generaal van de NVWA over risico’s ten aanzien van bijvoorbeeld de voedselveiligheid.

2.10.

In juli 2017 is de organisatiestructuur van de NVWA gewijzigd. De tot 1 juli 2017 geldende organisatiestructuur van de NVWA zoals weergegeven in het rapport-Sorgdrager is als bijlage bij dit vonnis gevoegd.

2.11.

Het Toezichtkader NVWA 2015 bevat de principes voor toezicht en handhaving van de NVWA. Een van de leidende principes is slagvaardig optreden. De NVWA hanteert daartoe een (verscherpt) interventiebeleid dat duidelijk maakt wanneer overtredingen bestuursrechtelijk worden afgedaan of worden overgedragen aan het strafrecht. Onder het kopje fraude en opsporing is vermeld:

“Fraude en opsporing

Wie fraudeert pleegt bedrog door op papier of digitaal de werkelijkheid te verhullen of anders weer te geven. Met als doel om daar zelf voordeel mee te behalen. Fraude valt vaak pas vast te stellen na diepgaand onderzoek naar aanleiding van signalen dat er iets niet in de haak is. NVWA-inspecteurs moeten dus niet alleen beschikken over voldoende kennis en vaardigheden, maar ook gespitst zijn op dergelijke signalen. Het is belangrijk vermoedens van fraude of opzet te delen met de Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD). De inzet van inlichtingen en opsporing is een belangrijke voorwaarde voor het waarmaken van de ‘zacht waar het kan, hard waar het moet-aanpak’. Meer en eerder dan in het verleden zet de NVWA dan ook in op opsporing van fraude en strafbare feiten. Signalen die in het regulier toezicht worden opgevangen, komen snel terecht bij de IOD. Dat is in lijn met de ontwikkeling van Europese regelgeving voor officiële controles. Bevoegde autoriteiten moeten onderzoek naar fraude en misleiding standaard meenemen in risicogerichte controles in de levensmiddelen-, veterinaire en fytosanitaire sector. Op basis van het interventiebeleid kan de NVWA besluiten dat de IOD strafrechtelijk moet optreden. Het Openbaar Ministerie beslist om al dan niet tot strafrechtelijke vervolging over te gaan.

Berekenende daders die ernstige overtredingen met een hoog risico plegen, moeten hard worden aangepakt. De inzet van de IOD en het Functioneel Parket is daarbij van essentieel belang. Bovendien helpen zij om dergelijke overtredingen in het vervolg te voorkomen. Strafrecht wordt ingezet als dat effectiever blijkt dan andere instrumenten. Het kan een rol spelen naast bestuurlijke herstelsancties. Opsporing kan het aangewezen instrument zijn als andere (bestuursrechtelijke) instrumenten niet of niet meer toereikend zijn.”

2.12.

Het algemeen interventiebeleid van de NVWA, gebaseerd op het Toezichtkader NVWA 2015 (hierna: het interventiebeleid) wordt toegepast om geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving tijdens toezicht, keuring, inspectie en productonderzoek te doen opheffen en herhaling ervan te doen voorkomen. Het algemene interventiebeleid bevat een algemene klasse-indeling en beschrijft de mogelijke interventies per klasse. De NVWA hanteert ook een specifiek interventiebeleid en dat beschrijft de interventies bij specifieke overtredingen per toezichtsdomein. De classificatie is onderverdeeld in geringe overtredingen (D), overtredingen (C), ernstige overtredingen (B) en zeer ernstige overtredingen (A), met verschillende interventiemogelijkheden. Uit het beleid volgt dat de NVWA het bestuursrecht toepast indien dit volgt uit wettelijke bepalingen of daarop betrekking hebbende beleidsregels. In het geval bestuurlijke handhaving wettelijk de aangewezen weg is, maar gezien de overtreder of overtreding naar verwachting niet het gewenste effect zal sorteren, wordt het strafrecht toegepast. Het interventiebeleid beschrijft het volgende richtsnoer wanneer wordt gekozen voor strafrechtelijke handhaving (in plaats van bestuursrechtelijke handhaving):

“1. Er is sprake van (een) overtreding(en) met ernstige en/of onomkeerbare gevolgen voor de natuur en het milieu en/of de veiligheid van de mens en/of de gezondheid van mens, dier of plant en/of de aantasting van het dierenwelzijn.

2. De overtreding(en) duurt/duren voort, kan/kunnen bestaan uit een risico op maatschappelijke onrust, een risico op slachtoffers of misleiding van de consument.

3. De overtreding(en) kan/kunnen een ernstig verstorend effect hebben op de keten, het systeem of het gezag van de NVWA.

4. Het financieel voordeel is groot en een bestuursrechtelijke boete heeft daardoor mogelijk geen effect.

5. De gevolgen van de overtreding(en) beperken controle hiervan of maken deze onmogelijk.

6. De intentie van de overtreder is gericht op bewust niet-naleven. Er is sprake van opportunistisch, calculerend en/of bewust risiconemend gedrag;

7. Strafrechtelijke handhaving heeft vanwege de persoon van de overtreder (dit kan zijn: status of voorbeeldfunctie) of de aard van de zaak waarschijnlijk meer effect naar de overtreder en/of werkt normbevestigend naar branche of publiek domein;

8. De overtreder heeft een strafblad met betrekking tot soortgelijke feiten en/of er is sprake van recidive.”

2.13.

De NVWA is als Nederlandse toezichthouder aangesloten bij het zogeheten Europese
Rapid Alert System for Food and Feed(RASFF-systeem). Dit systeem is door de Europese Unie ontwikkeld en is bedoeld voor het uitwisselen van snelle waarschuwingen door de nationale autoriteiten van de Europese lidstaten. Het systeem is erop gericht dat spoedeisende meldingen over het bestaan van een direct of indirect risico voor de volksgezondheid door de autoriteiten in de lidstaten efficiënt worden verzonden, ontvangen en beantwoord.

Relevante wet- en regelgeving op het gebied van voedselveiligheid

2.14.

De voedselveiligheid wordt zowel op Europees niveau als op nationaal niveau genormeerd en beschermd. De algemene beginselen met betrekking tot de levensmiddelenwetgeving in de Europese Unie zijn neergelegd in de Algemene Levensmiddelen Verordening (hierna: ALV). De ALV voorziet in een gemeenschappelijke basis voor maatregelen op het gebied van levensmiddelen in de lidstaten en op communautair niveau, welke maatregelen in het algemeen op risicoanalyse gebaseerd moeten zijn. Ingeval levensmiddelenwetgeving gericht is op het beperken, wegnemen of vermijden van een gezondheidsrisico, vormen de drie samenhangende onderdelen van risicoanalyse – risicobeoordeling, risicomanagement en risicocommunicatie – een systematische methodologie voor het vaststellen van doeltreffende, evenredige en doelgerichte maatregelen of andere acties ter bescherming van de volksgezondheid.

2.15.

De ALV schrijft ook voor welke procedures de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (waaronder pluimveehouders) ten aanzien van voedselveiligheid dienen na te leven, met als doel dat alleen veilige levensmiddelen in de handel worden gebracht. Levensmiddelen worden onder meer geacht onveilig te zijn als zij worden beschouwd als schadelijk voor de gezondheid. Bij de beoordeling of een levensmiddel schadelijk is voor de gezondheid, worden niet alleen in aanmerkingen genomen het vermoedelijke onmiddellijke en/of kortetermijn- en/of langetermijneffect dat het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect op diens nakomelingen, de vermoedelijk cumulatieve toxische effecten en de bijzondere gevoeligheid van een specifieke categorie consumenten ingeval het levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is (artikel 1 ALV).

2.16.

De ALV hanteert als uitgangspunt dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven de primaire verantwoordelijkheid hebben voor de voedselveiligheid. Dit uitgangspunt wordt in de preliminaire overwegingen van de ALV als volgt toegelicht:

“(…) Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf bevindt zich in de beste positie om een veilig systeem op te zetten om levensmiddelen te leveren en te waarborgen dat de geleverde levensmiddelen veilig zijn. Daarom dient de primaire wettelijke verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de exploitant te liggen. (…)”

2.17.

Gelet hierop moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven (op grond van artikel 17 ALV) ervoor zorgen dat de levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd. Op grond van artikel 19 ALV moet de exploitant van een levensmiddelenbedrijf een levensmiddel dat van hem afkomstig is en waarvan hij weet of vermoedt dat het niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet uit de handel (doen) nemen en de bevoegde autoriteiten en zo nodig de consument daarvan in kennis stellen. Hij moet de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis stellen als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de gezondheid kan zijn. Ook moet hij dan, onder meer, de bevoegde autoriteiten in kennis stellen van de maatregelen die hij heeft genomen om risico’s voor de eindgebruiker te voorkomen.

2.18.

Het is aan de lidstaten (artikel 17 ALV) om de levensmiddelenwetgeving te handhaven en na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. Daartoe moeten zij een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten onderhouden, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico’s van levensmiddelen, bewaking van de veiligheid van levensmiddelen, alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Verder stellen de lidstaten de regels vast inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen. De maatregelen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

2.19.

De Europese wetgeving wat betreft levensmiddelen is in de nationale wetgeving verankerd in onder meer de Warenwet. De NVWA is op grond van het “Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen” de bevoegde autoriteit in de zin van de ALV wat betreft levensmiddelen (artikel 2a). Op grond van de Wet onafhankelijke risicobeoordeling NVWA (WOR) is BuRO als beoordelingseenheid belast met de uitvoering van de aan de NVWA als bevoegde autoriteit opgedragen taken die betrekking hebben op – kort gezegd – het uitvoeren van risicobeoordelingen, het doen van onderzoek en het gevraagd en ongevraagd verstrekken van adviezen naar aanleiding van risicobeoordelingen. De WOR strekt ertoe te verzekeren dat de NVWA die taken in onafhankelijkheid uitoefent en daartoe procedurele waarborgen creëert.

2.20.

Op exploitanten van levensmiddelenbedrijven rust de plicht om bepaalde voorschriften met betrekking tot het gebruik van onder meer biociden in acht te nemen. Verordening 528/2012 (hierna: de Biocidenverordening) bevat het Europeesrechtelijke regelgevend kader voor het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden binnen de Europese Unie. Op grond van artikel 17 van deze verordening mogen alleen biociden waarvoor een toelating is verleend op de markt worden gebracht en gebruikt.

2.21.

Daarnaast rusten op de exploitanten van levensmiddelenbedrijven ook specifieke verplichtingen om het gebruik van niet-toegelaten stoffen te verhinderen en verontreiniging van primaire producten te voorkomen. Zo bevat “Verordening 852/2004 betreffende Hygiënevoorschriften exploitanten levensmiddelenbedrijven” de verplichting voor exploitanten erop toe te zien dat primaire producten worden beschermd tegen verontreiniging en de verplichting tot naleving van communautaire en nationale wettelijke bepalingen met betrekking tot het onder controle houden van verontreiniging van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Pluimveehouders zijn op die grond mede verplicht te voorkomen dat niet-toegelaten biociden worden gebruikt.

2.22.

In Nederland is het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) verantwoordelijk voor de toelating van biociden op de markt. Bij het begrip biocide gaat het om alle stoffen of mengsels die als doel hebben om een schadelijk organisme te vernietigen of af te schrikken of op een andere dan op fysieke of mechanische wijze te bestrijden. Fipronil wordt als biocide aangemerkt indien het wordt gebruikt ter bestrijding van schadelijke organismen, zoals bloedluis. Fipronil is door het Ctgb niet toegelaten ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee.

2.23.

De NVWA is de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit in de zin van de Biocidenverordening. Op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden is de NVWA bevoegd om in het geval van een overtreding van die wet activiteiten stil te leggen indien een ernstig gevaar voor onder meer personen valt te vrezen. Daarnaast kan de NVWA op grond van de Wet dieren aan pluimveebedrijven afvoerverboden opleggen.

2.24.

In Verordening 396/2005 (residuen gewasbeschermingsmiddelen/biociden) zijn de maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen (maximale residulimiet, hierna: MRL) in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong vastgesteld. Alleen wanneer de residugehalten in levensmiddelen van dierlijke of plantaardige oorsprong de maximumnorm niet overschrijden, mogen ze in de handel worden gebracht.

2.25.

Hoewel een MRL zelf geen norm is die wordt gehanteerd voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid (daarvoor dienen de hierna te bespreken toxicologische grenswaarden ADI en ARfD), dient deze norm wel de bescherming van de gezondheid van consumenten. MRL’s moeten volgens de Europese regelgeving ten minste worden vastgesteld op het laagste niveau dat nodig is om de meest kwetsbare consumenten te beschermen. De MRL voor fipronil in eieren is vastgesteld op 0,0050 mg per kg ei.

Grenswaarden toxische effecten fipronil

2.26.

Onder meer de Europese autoriteit voor voedselveiligheid (European Food Safety Authority, hierna: EFSA) heeft in 2006 een studie verricht naar de risico’s van fipronil voor mensen. In een wetenschappelijke review heeft de EFSA grenswaarden vastgesteld waarboven toxische effecten niet kunnen worden uitgesloten. Hierbij worden twee normen gehanteerd:

de Acceptable Daily Intake (ADI). Bij de ADI gaat het om de hoeveelheid fipronil die een mens levenslang zou kunnen binnenkrijgen zonder chronische toxiciteit. De grenswaarde is vastgesteld op 0,0002 mg per kg lichaamsgewicht per dag. De ADI gaat uit van een dagelijkse inname;

de Acute Reference Dosis (ARfD). De ARfD is de hoeveelheid fipronil die binnen een dag toxisch is. De grenswaarde is vastgesteld op 0,0090 mg per kg lichaamsgewicht. De ARfD gaat uit van een eenmalige inname.

2.27.

De MRL betreft dus de maximale concentratie fipronil in een ei, gemeten in microgram per kilo ei. De ADI en de ARfD hebben allebei betrekking op de maximale concentratie fipronil die een persoon mag innemen. Die maximale concentratie is afhankelijk van het lichaamsgewicht.

Onderzoek naar fipronilgebruik in de pluimveesector

2.28.

Eind oktober 2016 heeft een rechercheur van de IOD tijdens het beluisteren van tapgesprekken in het kader van een (ander) strafrechtelijk onderzoek informatie over het gebruik van fipronil bij bestrijding van bloedluis in de pluimveesector gekregen. Deze rechercheur heeft deze informatie per e-mail doorgegeven aan het Functioneel Parket en daarbij vermeld dat fipronil in eieren en vlees terecht kon komen. Deze informatie is vervolgens door het Functioneel Parket opgenomen in een zogeheten afscherm-proces-verbaal, welk afscherm-proces-verbaal is verstuurd naar de zaaksrechercheur van de NVWA. De zaaksrechercheur is vervolgens gestart met het doen van onderzoek met betrekking tot fipronil.

2.29.

Medio november 2016 ontving een NVWA-inspecteur van de afdeling Voedselveiligheid & Industriële productie (V&I) van de divisie Consument

& Veiligheid een tip over grootschalig gebruik van fipronil in kippenstallen ter bestrijding van bloedluis. De tipgever noemde daarbij het bedrijf [VOF I] en meldde verder dat [VOF I] ook aan haar klanten zou hebben laten weten ‘dat ze een groot bedrag hebben gereserveerd voor toekomstige rechtszaken en dat ze hier de pluimveehouders mee beschermen’. De tipgever had ook aangegeven dat fipronil maanden werkzaam was en uiteindelijk terug te vinden zou zijn in eieren. Omdat de betreffende inspecteur vond dat er iets met deze tip gedaan moest worden, maar deze kwestie volgens hem niet binnen zijn divisie viel maar binnen de divisie Landbouw & Natuur (L&N), heeft hij de tip per e-mail van 17 november 2016 aan de een collega van L&N doorgestuurd. Hij schreef in die e-mail:

“(…)

Ik heb een tip gekregen in privesfeer dat er op grote schaal Fipronyl gebruikt wordt in kippenstallen. Dit bedrijf verkoopt ook aan kippenhouders dat ze een groot bedrag hebben gereserveerd voor toekomstige rechtzaken en dat ze hier de pluimveehouders in mee beschermen.

Er zouden allerlei maskerende stoffen bij het middel zitten om de fipronyl.

(…)”

In de e-mail werd verwezen naar de website van [VOF II] .

2.30.

Eveneens op 17 november 2016 heeft de NVWA-inspecteur L&N zijn teamleider mondeling geïnformeerd over deze tip en een dag later heeft hij zijn teamleider de e-mail van de inspecteur V&I doorgestuurd. In de mondelinge toelichting verwees de NVWA-inspecteur L&N naar zijn contact met de inspecteur V&I. Hij lichtte toe dat bloedluis een groot probleem vormde in de pluimveesector. Ook wees hij op de mogelijke schade van fipronil in kippenvlees en/of eieren. De NVWA-inspecteur L&N gaf verder aan dat fipronil ‘in ieder geval schadelijk [is] bij mensen voor lever, nieren en schildklier’. Gezien de aard en duidelijkheid van de melding en het onderwerp was volgens hem ‘aandacht zeker de moeite waard’. Deze informatie is vervolgens doorgestuurd naar de rechercheur van de IOD. Verder is er binnen de divisie L&N geen actie ondernomen op de melding.

2.31.

Eveneens op 18 november 2016 kwam bij het Klantcontactcentrum van de NVWA een anonieme melding binnen via het Meldpunt Misstanden Vleesketen bij de NVWA. Volgens die melding leverde een Belgisch bedrijf een middel aan het Nederlandse bedrijf [VOF I] / [VOF II] waarin 10 procent fipronil was verwerkt. Het Nederlandse bedrijf zou dit middel inzetten bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveehouderij. De tipgever meldde dat fipronil illegaal was en mogelijk afkomstig was uit Oost-Europa. Daarnaast gaf hij aan dat [VOF I] het middel vooral afzette in de regio Barneveld . Op 21 november 2016 zond een medewerker van de divisie Klantcontact & Dienstverlening de anonieme melding door aan de Infodesk IOD met de vraag of dit wellicht een zaak was voor de IOD. Ook deze melding kwam terecht bij de zaakrechercheur van de IOD.

2.32.

Op 12 december 2016 heeft naar aanleiding van de meldingen over fipronil een zogeheten Signaleringsoverleg plaatsgevonden tussen de IOD en de zaaksofficier van het Functioneel Parket, waarbij de drie signalen die de NVWA had gekregen over het gebruik van fipronil werden besproken, met als doel om te bepalen of er aanleiding was tot het opstellen van een zogeheten “preweegdocument”. Op basis van een preweegdocument zou worden besloten of er een strafrechtelijk onderzoek zou worden ingesteld. De teamleider Team Intelligence van de IOD heeft in een e-mail de afspraken van dat overleg vastgelegd. Daarin heeft hij geschreven:

“(…) Indien mogelijk laten onderzoeken of het gebruikte Fipronil / antibiotica daadwerkelijk in het kippenvlees voorkomt. Indien Fipronil daadwerkelijk aangetoond kan worden, kan preweegdocument wellicht niet wachten tot thema SO “eerlijk voedsel”. Schadelijkheid met deskundige toezicht bespreken (…)”

2.33.

Op 22 december 2016 heeft een informatierechercheur van de IOD BuRO per
e-mail de volgende vraag gesteld:

“ Graag zou ik jullie expertise willen ontvangen over de volgende casus die mijn collega (…) en ik op dit moment bezig houdt
“het gebruik van de (verboden) werkzame stof fipronil bij de bestrijding van bloedluis bij pluimvee”.

1) bestaat er een direct (acuut) gevaar voor de volksgezondheid als fipronil is gebruikt bij de behandeling van bloedluis in de pluimveesector? Want ik zag in de literatuur dat fipronil mogelijk in eieren en het vlees terug te vinden is? Wat is de schadelijkheid hiervan? (..)”

2.34.

Op 20 januari 2017 heeft een inspecteur van V&I in het kader van een reguliere inspectie een pluimveehouder bezocht. Daar kreeg hij van een medewerker te horen dat sprake was van illegale bestrijding van bloedluis door [VOF I] , dat de eigenaren van [VOF I] de stallen schoonmaakten, dat hun product niet te koop was en dat het product fipronil bevatte. Een afdeling van de divisie L&N zou ervoor zorgen dat dit signaal ook bij de IOD terecht zou komen, maar heeft per abuis het eerdere – hiervoor onder 2.29 beschreven – signaal opnieuw aan de IOD gestuurd. Met het signaal van 20 januari 2017 is vervolgens niets meer gedaan.

2.35.

In het kader van het op te stellen preweegdocument heeft op 30 januari 2017 tussen de IOD en BuRO overleg plaatsgevonden met betrekking tot de vraag of het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis een direct gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Een door de NVWA op 25 oktober 2017 opgesteld feitenrelaas vermeldt over dit overleg:

“Tijdens dit overleg blijkt dat fipronil wel als schadelijke stof bekend is en verboden is voor gebruik bij pluimveehouderijen. Niet bekend was of en hoeveel van het middel via het gebruik in de stallen in kippen of eieren terecht zou kunnen komen noch in hoeveel stallen fipronil is gebruikt. Tijdens dit gesprek is geoordeeld dat er geen sprake is van een acuut gevaar voor de volksgezondheid, maar dat voor een goede inschatting nadere informatie over de mate en omvang van blootstelling nodig is. De IOD zou verdere navraag doen over gebruik en om biologisch materiaal te laten analyseren. Deze informatie is besproken met de IOD met het verzoek om zodra er meer informatie is over de blootstelling weer terug te komen bij BuRO. Dit is ook gebaseerd op een eerdere risicobeoordeling

over fipronil in paprika en tomaten van BuRO met ondersteuning van RIVM/RIKILT uit 2012, waarin BuRO tot de conclusie kwam dat een direct gevaar voor de volksgezondheid niet aan de orde was.”

2.36.

Op 27 maart 2017 is een preweegdocument opgesteld. Het preweegdocument vermeldt – voor zover hier van belang – het volgende:

“(…)

1.
Advies soort onderzoek

X Standaard IOD onderzoek

(…)

1.2

Casus

Door het bedrijf […] V.O.F. (handelsnaam [VOF I] ) (verder [VOF I] ) wordt ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee een bestrijdingsmiddel met de werkzame stof fipronil gebruikt. De fipronil wordt geleverd door [X BVBA] (B) en vermoedelijk via eenmanszaak [de Eenmanszaak] te [plaats 77] (NL).

Op dit moment is het niet duidelijk of er door het gebruik van fipronil ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee ook een risico voor de volksgezondheid bestaat, dit dient nader te worden onderzocht (BuRo NVWA).

1.3

Hypothese(n)

[VOF I] gebruikt de niet toegelaten biocide fipronil ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Er is geen toelating voor het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis. De niet toegelaten werkzame stof fipronil wordt geleverd door [X BVBA] (B) via eenmanszaak [de Eenmanszaak] (NL).

(…)

3.4

Waarom wordt dit traject van rechtsherstel ingezet?

Voor het toezicht is biocide een nieuw terrein en is nog in ontwikkeling. Tevens is er geen geld vrijgemaakt voor biocide, dus geen project.

Waarom strafrecht;

Wij (IOD) hebben nu de wetenschap dat de niet toegelaten werkzame stof fipronil word gebruikt bij de behandeling van bloedluis in de pluimveesector en dit is niet toegestaan.

Er bestaat geen acuut gevaar voor de volksgezondheid, milieu of dierenwelzijn. Of de werkzame stof fipronil op de langere termijn een gevaar oplevert voor de volksgezondheid, milieu of dierenwelzijn is niet bekend en dient nader te worden onderzocht (bron NVWA BuRo).

Beoordeling haalbaarheid

5.1

Is strafrecht het juiste middel?

Ja, de import, distributie en het gebruik van de niet toegelaten werkzame stof Fipronil vindt plaats buiten het gezichtsveld van het toezicht. Deze casus is alleen goed op te pakken door de inzet van strafrechtelijke bevoegdheden (evt. BOB), omdat toezicht met de beschikbare bevoegdheden niet de fraude kan blootleggen. Er dient te worden onderzocht wie de producenten, importeurs en distributeurs zijn om zo het hele netwerk in beeld te krijgen. En dient een eventuele voorraad fipronil in beslag te worden genomen.

6. Conclusies/aanbevelingen

6.1

Conclusie

Het gebruik van de niet toegelaten werkzame stof fipronil ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector dient te worden aangepakt omdat er voor mens, dier en milieu vermoedelijk een gevaar bestaat. Tevens dienen de importeurs en distribiteurs van fipronil te worden aangepakt. De aanwezige voorraad fipronil dient in beslag te worden genomen bij importeurs, distributeurs en gebruikers.

6.2

Toelichting op het bij 1.0 gekozen soort onderzoek

(…)

Tijdens het strafrechtelijk onderzoek dient als onderzoeksvraag meegenomen te worden wat de schadelijke effecten van fipronil bij gebruik in de pluimveesector van de volksgezondheid en dierengezondheid is. Het is evident de onderzoeksvragen op te stellen in samenwerking met de afdeling BuRo.”

2.37.

Het Selectieoverleg van 24 april 2017 is akkoord gegaan met het instellen van een strafrechtelijk onderzoek door de IOD onder het gezag van het Functioneel Parket. Op 1 mei 2017 werd het proces-verbaal van het onderzoek overgedragen aan de afdeling Signaalopwerking van de IOD, dat het plan van aanpak diende op te stellen voor het tactisch team dat het onderzoek daadwerkelijk zou moeten uitvoeren. Op 8 mei 2017 werd een zaaksofficier benoemd. De besluitvorming over het onderzoek vond plaats volgens de normale procedure en niet de spoedprocedure. Het onderzoek kreeg de naam Aladdin.

2.38.

Op 2 juni 2017 ontving de NVWA een melding van haar Belgische zusterorganisatie – het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) – dat een Belgische eierbrekerij bij een zelfcontrole een waarde fipronil boven de MRL-norm had aangetroffen. De eieren waren afkomstig van een Belgisch bedrijf dat een bloedluisbehandeling had ondergaan door [VOF I] . Op enig moment heeft dit Belgische bedrijf [VOF I] aansprakelijk gesteld voor schade als gevolg van de bloedluisbehandeling.

2.39.

Op 19 juni 2017 ontving een inspecteur van NVWA-toezicht een e-mail van een medewerker van het FAVV over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. In deze e-mail schrijft het FAVV – voor zover hier van belang – het volgende:

“(…)

Er werd de aanwezigheid van Fipronil in eieren vastgesteld bij een BE bedrijf. Het BE bedrijf wordt beleverd door veevoederfabrikant (…). De facturen zijn beschikbaar maar de bijlage is te groot om door te sturen. Er zou eveneens een behandeling tegen bloedluis uitgevoerd zijn door ‘ [VOF I] ’, factuur gevoegd als bijlage. Zijn (…) of [VOF I] bij jullie in het verleden al in negatieve zin in beeld gekomen of beschikken jullie over bijkomende info over deze bedrijven die van nut kan zijn?

(…)”

2.40.

Op 20 juni 2017 kwam via het meldingssysteem van de NVWA een melding binnen van een particulier waarin hij zijn vermoedens uitte over het gebruik van gevaarlijke stoffen bij de bestrijding van bloedluis.

2.41.

Op 28 juni 2017 heeft NVWA-Toezicht aan het FAVV bericht dat [VOF I] niet voorkwam in de systemen van de NVWA-Toezicht. Het FAVV heeft vervolgens een divisie binnen NVWA-Toezicht verzocht [VOF I] te controleren – en daarbij ook op de aanwezigheid van fipronil te onderzoeken – en uitgaande facturen van behandelingen op Belgische bedrijven van de laatste twee maanden aan het FAVV te verstrekken.

2.42.

Naar aanleiding van de e-mail van het FAVV van 19 juni 2017 heeft op 7 juli 2017 een inspectie door inspecteurs van NVWA-Toezicht bij [VOF I] plaatsgevonden. Bij die inspectie is geen fipronil en ook geen DEGA-16 aangetroffen. Wel hebben de inspecteurs twee ton biociden aangetroffen die niet in Nederland waren toegelaten. De inspecteurs hebben een deel van de administratie van [VOF I] in beslag genomen en verder hebben zij monsters genomen om de aanwezigheid van fipronil en DEGA-16 te kunnen testen. Bij die monsters is geen fipronil of DEGA-16 aangetroffen. [VOF I] heeft bij die inspectie laten weten dat zij een aansprakelijkstelling had ontvangen van een Belgisch bedrijf. De resultaten van dit onderzoek gaven NVWA-toezicht aanleiding een strafrechtelijk onderzoek naar [VOF I] te starten. NVWA toezicht heeft op 11 juli 2017 de IOD gevraagd haar te ondersteunen bij dit onderzoek. De IOD kon de resultaten van het onderzoek dat zij was gestart (Aladdin) niet delen met NVWA-toezicht zonder toestemming van de zaaksofficier.

2.43.

Uit de in beslag genomen administratie van [VOF I] bleek dat [VOF I] gemiddeld twee boerderijen per dag behandelde. De NVWA maakte hieruit op dat fipronil op grote schaal is toegepast en dat het niet langer opportuun was een grootschalig opsporingsonderzoek door de IOD te starten, maar dat vooral de risico’s voor de consument moesten worden bestreden. Het onderzoek Aladdin is gevoegd bij het onderzoek dat door NVWA-toezicht was gestart en kreeg de naam “Landseer”. Het onderzoek Aladdin heeft gelet op de bevindingen van NVWA-Toezicht geen zelfstandig vervolg gekregen. Uiteindelijk is het onderzoek Landseer wel door de IOD uitgevoerd, vanwege de specialistische kennis bij de IOD. Er werd capaciteit bij de IOD vrijgemaakt door een ander onderzoek te staken.

2.44.

Op 19 juli 2017 heeft de NVWA de resultaten van het onderzoek bij [VOF I] met het FAVV gedeeld. Tevens werden de namen van de door [VOF I] behandelde Belgische bedrijven die uit de in beslag genomen administratie naar voren waren gekomen met het FAVV gedeeld. Verder werden op die dag bij zeven van de acht bedrijven die in juli 2017 door [VOF I] zijn behandeld monsters van eieren genomen.

2.45.

Op 20 juli 2017 hebben de inspecteurs [VOF I] opnieuw bezocht, waarbij zij ook apparatuur hebben onderzocht. Bij dat onderzoek zijn wel resten van fipronil aangetroffen.

2.46.

Op 20 juli 2017 deed het FAVV een RASFF-melding, waarbij de buurlanden van België werden geïnformeerd over de mogelijke aanwezigheid van fipronil in eieren. Verder verstrekte het FAVV op die dag de risicobeoordeling die het FAVV had uitgevoerd. Daarin werd onder meer verwezen naar een Franse studie die wees op risico’s als diarree, hepatitis, nefritis en schildklierproblemen. Het FAVV vermeldde daarnaast dat de eieren ook na 2,5 maand nog niet conform waren.

2.47.

Op 21 juli 2017 kwam BuRO met een vooradvies over fipronil in eieren. Uit het onderzoek naar de administratie van [VOF I] werd duidelijk dat in de eerste zes maanden van 2017 ongeveer 200 bedrijven waren behandeld. Daarnaast bleek dat [VOF II] ontsmetting van puimveestallen uitvoerde. Uit de facturen kwam verder naar voren dat [VOF I] DEGA-16 aan klanten had geleverd en het vermoeden bestond dat daarin fipronil aanwezig was. Naar aanleiding van de resultaten van de eerste bemonstering werd op 21 juli 2017 [VOF I] verzegeld. Op 22 juli 2017 werden zeven pluimveebedrijven geblokkeerd.

2.48.

Op 22 juli 2017 werd via dagblad
de Stentorin de media bekend dat fipronil is gebruikt ter bestrijding van bloedluis. Het ANP heeft dit bericht opgepakt en heeft op die dag een nieuwsbericht geplaatst onder de kop “Kippeneieren mogelijk vergiftigd”. De NVWA plaatste daarop een eigen persbericht onder de kop “NVWA onderzoekt gebruik fipronil in pluimveesector”. Vervolgens is de kop van het ANP gewijzigd in “NVWA onderzoekt verontreinigde eieren”. De NVWA informeerde ook het FAVV, het RIVM en het Voedingscentrum over het eigen persbericht.

2.49.

Uit voorzorg is besloten dat 181 bedrijven die sinds 1 januari 2017 door [VOF I] waren behandeld preventief zouden worden geblokkeerd en bemonsterd. Op diezelfde dag vond er overleg plaats tussen de NVWA en vertegenwoordigers van de sector.

2.50.

Op 24 juli 2017 zijn enkele monsters genomen van eieren die in de handel waren genomen. Gebleken is dat 26 procent positief testte op fipronil.

2.51.

Op 25 juli 2017 heeft BuRO opnieuw een advies uitgebracht naar de gevaren van fipronil. Dit advies is gebaseerd op de uitslagen van de bemonsteringen die op zaterdag 22 juli 2017 waren uitgevoerd naar aanleiding van de eerste blokkeringen. Deze uitslagen lieten zien dat negen monsters de MRL overschreden maar dat geen overschrijding van de ARfD was geconstateerd. Wel overschreden zes monsters de ADI voor kinderen. Daardoor, zo schreef BuRO, konden “effecten op de volksgezondheid bij dagelijkse consumptie van de eieren niet uitgesloten worden.” BuRO adviseerde op basis van deze monsters “actief maatregelen te nemen om consumptie van eieren waarin meer dan 0,06 mg/kg ei-inhoud fipronil aanwezig is, te voorkomen”. Daarnaast adviseerde BuRO om in de pluimveesector te handhaven op basis van de MRL. Tevens luidde het advies om monsters in de supermarkten te gaan nemen. BuRO gaf in aansluiting hierop ook het advies mee om actieve publieksvoorlichting te overwegen en een recall uit te voeren tot op consumentenniveau, in het geval er aanwijzingen zouden zijn dat er langdurige leverantie-afspraken bestaan tussen retailers en besmette bedrijven, of als besmette bedrijven ook boerderijverkoop aan consumenten kennen. Verder adviseerde BuRO om op basis van een steekproef in de retailmarkt te onderzoeken welk percentage van de tafeleieren besmet was met fipronil boven de ADI. Tot slot was het advies om na te gaan of eieren die een grondstof zijn van veel kippeneiwit-bevattend kindersnoepgoed fipronil bevatten. BuRO wees er in het voorlopig advies tevens op dat was gebleken dat in Nederland “zelfs na 130 dagen na de behandeling van stallen” de MRL werd overschreden.

2.52.

Op basis van het advies van BuRO van 25 juli 2017 werd bij vier van de bemonsterde bedrijven een recall (terughaalactie) uitgevoerd, omdat de uitslagen van de desbetreffende eiermonsters boven de norm van ADI Kind waren.

2.53.

Op 27 juli 2017 heeft BuRO een aanvullend advies gegeven dat is gebaseerd op nader onderzoek van 80 monsters. De resultaten daarvan lagen in het verlengde van de eerdere bevindingen: overschrijdingen van de MRL, een enkele overschrijding van de ADI Kind en geen overschrijdingen van de ARfD en de ADI voor volwassenen. BuRO adviseerde op basis van de op 24 juli 2017 genomen monsters onder meer om wekelijks een monitoring op basis van steekproef in de retail uit te voeren om te zien of de blokkeringsmaatregelen effectief waren.

2.54.

Op 28 juli 2017 is Duitsland via het RASFF-systeem gewaarschuwd over de mogelijke verontreiniging van geïmporteerde Nederlandse eieren. De Duitse pakstations zijn onderzocht en daar zijn besmette eieren aangetroffen. Op 30 juli 2017 publiceerde het ministerie van landbouw van Nordrhein-Westfalen de aankondiging dat eieren met twee verschillende Nederlandse eiercodes zouden worden teruggeroepen. Daarbij werd vermeld dat volgens de Duitse tegenhanger van de NVWA – het Bundesinstitut für Risikobewertung – er bij normale consumptie geen sprake was van een gezondheidsrisico.

2.55.

Op 30 juli 2017 werden aanvullende voorlopige resultaten bekend van de uitgevoerde bemonsteringen op basis van de blokkeringen van 26 juli 2017. Er werden waarden geconstateerd die uitgingen boven de door BuRO aangegeven grenswaarde van de ARfD. De NVWA liet daarop een publiekswaarschuwing uit gaan, die als volgt luidde:

“De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) waarschuwt consumenten om witte eieren met de code (…) niet te eten omdat het gehalte van de schadelijke stof fipronil daarin zodanig hoog is dat consumptie een acuut gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Het gaat om eieren van 1 producent. De eieren worden op dit moment teruggehaald uit de schappen. Consumenten wordt geadviseerd de eieren weg te gooien.

Daarnaast zijn eieren aangetroffen met een fipronil-gehalte dat hoger is dan de dagelijks toelaatbare hoeveelheid bij langdurige consumptie door kinderen. Het gaat om eieren met de volgende codes: (…)

Ouders van kinderen wordt aangeraden om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze eicodes te laten eten.

De eieren worden door de pluimveehouders uit het handelskanaal teruggehaald onder toezicht van de NVWA. De betreffende eicodes staan ook vermeld in een lijst op de site van de NVWA. In de loop van deze week zullen steeds meer uitslagen van ei-monsters geanalyseerd zijn. De lijst op de site zal aan de hand daarvan worden aangepast.

Aanleiding voor deze waarschuwing zijn de eerste uitslagen van ei-monsters die de afgelopen week zijn genomen in de retail en bij pluimveebedrijven waar een pluimveeservicebedrijf het afgelopen halve jaar een behandeling tegen bloedluis heeft uitgevoerd. Het vermoeden bestond dat daarbij fipronil is gebruikt, een middel dat niet is toegestaan in de pluimveehouderij.

Op woensdag 25 juli 2017 is de NVWA gestart met het benaderen van deze bedrijven. Inmiddels zijn circa 180 leghenbedrijven, opfokbedrijven en broedeibedrijven wegens de verdenking van fipronil geblokkeerd. Op al die bedrijven zijn in alle stallen monsters van eieren en in een aantal gevallen ook van mest en van kippenvlees genomen. Ook monsters van eieren afkomstig van de retail zijn onderzocht.

Op basis van de eerste uitslagen van de eimonsters heeft de NVWA besloten tot deze publiekswaarschuwing. De NVWA is inmiddels gestart met het op de hoogte brengen van de bedrijven waarvan duidelijk is dat hun eieren al dan niet fipronil bevatten. De bedrijven waarvan in de onderzochte eieren fipronil is aangetroffen moeten deze terughalen uit het handelskanaal. De NVWA houdt hier toezicht op. Deze bedrijven blijven geblokkeerd. (…)”

2.56.

Naar aanleiding van de publiekswaarschuwing heeft Nieuwsuur de NVWA op dinsdag 1 augustus 2017 verzocht om een interview met een vertegenwoordiger van de NVWA. Binnen de NVWA is besloten dat de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal het interview zou afgeven. Ter voorbereiding op het interview is binnen de NVWA de woordvoeringslijn doorgenomen. De boodschap zou zijn dat er geen gevaar voor de volksgezondheid bestond, maar dat fipronil verboden was, dat het niet in het voedsel thuishoort en daarom uit de voedselketen moet worden gehaald. Ook zou worden benadrukt dat het hier vooral om een kwestie van fraude ging. De presentator van Nieuwsuur confronteerde de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal met vragen over de veiligheid van het consumeren van eieren afkomstig van bedrijven waarvan de testresultaten nog niet bekend waren. De plaatsvervangend Inspecteur-Generaal gaf aan dat de NVWA nog op een aantal uitslagen wachtte. De presentator vroeg daarop wat de consument in de tussentijd moest doen. In reactie daarop zei de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal: “Als iemand zegt: nou ik kan leven zonder een ei te eten tot zondag, zou ik het aanraden”.

2.57.

Op 2 augustus 2017 heeft de NVWA in een persbericht laten weten dat de dag erna zou worden begonnen met de publicatie van alle eicodes van eieren met een fipronilgehalte boven MRL maar onder ADI Kind en ARfD. De NVWA gaf daarbij aan dat bij 138 van de 180 bemonsterde bedrijven fipronil in eieren was aangetroffen.

2.58.

Op 3 augustus 2017 hebben twee grote Duitse supermarktketens Nederlandse eieren uit de schappen gehaald. Daarna verwijderden ook Nederlandse supermarkten (een deel van de) eieren uit de winkels.

2.59.

Uit de uitslagen van de bemonsteringen van de 181 bedrijven die op 2 augustus 2017 binnenkwamen werd duidelijk dat bedrijven die in januari 2017 waren behandeld door [VOF I] , in juli-augustus 2017 nog altijd niet-conforme waarden bleken te hebben. Daaruit volgde dat de persistentie van fipronil sterker was dan men op basis van de eerste monsteruitslagen en het mede daarop gebaseerde eerste voorlopige deeladvies van BuRO had vermoed. Op 4 augustus 2017 deed de pluimveevakgroep LTO een oproep aan pluimveehouders om zichzelf te melden als zij zaken hadden gedaan met [VOF I] maar nog niet geblokkeerd waren geweest op basis van de administratie van [VOF I] dan wel na eerdere melding bij het private kwaliteitssysteem IKB, de Duitse controle-instantie KAT, de eierhandel of de NVWA. In de periode tussen 26 juli 2017 en 9 augustus 2017 meldden zich in totaal 50 bedrijven vrijwillig bij de NVWA voor onderzoek op fipronil. De kippen en eieren die fipronil bevatten zijn allemaal geruimd respectievelijk vernietigd. Ook na 2 augustus 2017 zijn nog afvoerverboden opgelegd.

2.60.

Op 11 augustus 2017 heeft BuRO een afsluitende beoordeling gegeven over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Die beoordeling is gebaseerd op de eerder beoordeelde uitslagen van eiermonsters. BuRO concludeerde dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen “zeer klein” waren bij normale consumptie. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel ei consumeren waarin fipronil zit konden effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop werd zeer klein geacht en zou zich waarschijnlijk beperken tot “vaste klanten” van een besmet bedrijf. De risico’s werden verwaarloosbaar geacht. De consumptie van eieren kwam binnen twee weken weer op het normale niveau te liggen. De export naar Duitsland herstelde zich vooralsnog niet.

Rapport-Sorgdrager

2.61.

Het fipronilincident heeft geleid tot veel vragen over de oorzaken en de afhandeling ervan. De Tweede Kamer is op verschillende momenten geïnformeerd over het fipronilincident. Op verzoek van de toenmalige minister van VWS en de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken heeft een commissie onder leiding van mr. W. Sorgdrager een breed onderzoek verricht naar de oorzaken en de afhandeling van het fipronilincident. Dit heeft geresulteerd een uitvoerige rapportage, die op 25 juni 2018 is verschenen (hierna: het rapport-Sorgdrager of de commissie-Sorgdrager).

2.62.

In het rapport-Sorgdrager wordt een aantal conclusies getrokken met betrekking tot onder meer het functioneren van de pluimveesector en de NVWA. Ten aanzien van de pluimveesector heeft de commissie-Sorgdrager geconcludeerd dat de voedselveiligheid door private partijen in de eiersector onvoldoende is gewaarborgd. De keten is volgens de commissie-Sorgdrager incompleet doordat de levensmiddelenindustrie en de retail ontbreekt. Daardoor is ook het consumentenperspectief onvoldoende vertegenwoordigd. De commissie-Sorgdrager heeft verder geconcludeerd dat in het feitelijk controleren van eieren op residuen en kritische stoffen alle schakels in de keten tekort schieten. De commissie is van mening dat de besturen van de private kwaliteitssystemen hun verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de kwaliteit van beide certificaten onvoldoende hebben genomen. Hieruit spreekt volgens de commissie-Sorgdrager een gebrek aan ambitie om een zo groot mogelijke bijdrage te leveren aan het waarborgen van de voedselveiligheid.

2.63.

Ten aanzien van het handelen van de NVWA heeft de commissie-Sorgdrager onder meer geconcludeerd dat een tijdige en integrale beoordeling over de voor- en nadelen voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving heeft ontbroken, voordat de meldingen aan de IOD werden overgedragen. Daardoor is volgens de commissie onvoldoende gegarandeerd dat alle risico’s die met de overtreding gepaard kunnen gaan in beeld zijn gebracht en daardoor is onvoldoende gewaarborgd dat bij de besluitvorming over adequate vervolgstappen alle expertise die nodig is voor een gedegen risicobeoordeling bijeen wordt gebracht. Verder heeft de commissie-Sorgdrager geconstateerd dat het begrip voedselveiligheid bij de beoordeling van de urgentie van handhaving wordt teruggebracht tot de vraag naar een acuut gevaar voor de volksgezondheid. De commissie is van mening dat voor een adequate inschatting van de gevaren voor de voedselveiligheid niet alleen het acute gevaar, maar ook de consequenties van blootstelling aan mogelijk gecontamineerde producten op middellange termijn moeten worden gewogen. De commissie was verder van oordeel dat het gevaar voor de volksgezondheid het belangrijkste maar niet het enige criterium is voor het beoordelen van de urgentie van handhavend optreden. Volgens de commissie had ook de omvang van de materiële schade die door voortduring van de illegale praktijken kon ontstaan en de gevolgen voor het consumentenvertrouwen nadrukkelijker in de beoordeling moeten worden meegenomen. Verder heeft de NVWA volgens de commissie-Sorgdrager er in onvoldoende mate voor gezorgd dat afzonderlijke meldingen, ook als die betrekking hebben op fraude, in samenhang worden behandeld en intern traceerbaar zijn en nam men ten onrechte genoegen met een voorlopige risicobeoordeling door BuRO die volgens de opsteller gebaseerd was op incomplete informatie binnen de organisatie. Al met al concludeerde de commissie-Sorgdrager dat de NVWA haar taak als controleur op het gebied van voedselveiligheid tot de melding van het FAVV onvoldoende heeft waargemaakt en was de NVWA onvoldoende voorbereid op incidenten op het gebied van voedselveiligheid. Tijdens het incident bleek het interventiebeleid passend en functioneel. De commissie-Sorgdrager heeft tot slot geconcludeerd dat de NVWA bij de ontwikkeling van het risicogestuurd toezicht belangrijke stappen heeft gezet maar dat de totstandkoming te traag verloopt. Daarbij heeft de commissie-Sorgdrager geconcludeerd dat dit laatste mede het gevolg is van de keuzes die de NVWA onder druk van de beperkte capaciteit moet maken.

3.Het geschil

3.1.

LTO c.s. vordert, na eiswijziging:

I te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland die na dit onrechtmatig handelen een of meer stallen hebben laten behandelen door [VOF I] en vervolgens een afvoerverbod opgelegd hebben gekregen in verband met fipronil dan wel in verband met betrokkenheid van [VOF I] , en/of de individuele eisers, door in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 niet de gehele of gedeeltelijke stillegging van [VOF I] te gelasten althans geen andere tijdige en adequate (handhavings)maatregelen te nemen, en de Staat te veroordelen de schade van de individuele eisers te vergoeden als nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

II te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland die na dit onrechtmatig handelen een of meer stallen hebben laten behandelen door [VOF I] en vervolgens een afvoerverbod opgelegd hebben gekregen in verband met fipronil dan wel betrokkenheid van [VOF I] , althans de individuele eisers, door in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 geen informatie te delen met de pluimveesector naar aanleiding van de aan NVWA aangereikte informatie over het gebruik van fipronil in pluimveestallen door [VOF I] , en de Staat der Nederlanden te veroordelen de schade van de individuele eisers te vergoeden als nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

III te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland voor wie op 1 augustus 2017 geen afvoerverbod gold, door op 1 augustus 2017 in Nieuwsuur consumenten aan te raden tot die zondag geen ei te eten;

IV de Staat te veroordelen tot betaling aan LTO van een bedrag van € 1.028,50 aan buitengerechtelijke incassokosten, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 25 november 2017 tot de dag der algehele voldoening;

V de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure.

3.2.

Ter zitting is toegelicht dat de vorderingen I en II door LTO c.s. zijn ingesteld, vordering III alleen door LTO.

3.3.

LTO c.s. legt aan haar vorderingen onder I en II ten grondslag dat de NVWA na de meldingen die zij ontving over het gebruik van fipronil in de pluimveesector actie had moeten ondernemen. Zij had naar aanleiding van de meldingen die zij ontving moeten nagaan of fipronil in ontoelaatbare hoeveelheden in eieren of in kip terecht was gekomen. In dat geval had verdere besmetting kunnen worden voorkomen. Ook had de NVWA dit signaal aan de sector moeten doorgeven om hen in staat te stellen in het eigen montioringsprogramma op fipronil te testen. Verder had zij onderzoek moeten doen bij [VOF I] en vervolgens [VOF I] moeten bevelen de werkzaamheden met betrekking tot fipronil te staken. Ook dan was verdere besemetting met fipronil voorkomen. Er was dan eerder opgetreden en dus waren ook veel minder bedrijven behandeld met fipronil en waren minder strenge maatregelen vereist en had de schade die de pluimveehouders hebben geleden voorkomen kunnen worden. Door dat na te laten, heeft de NVWA onrechtmatig gehandeld wegens onvoldoende toezicht. De schade die de pluimveehouders hierdoor hebben geleden dient door de Staat te worden vergoed, aldus steeds LTO c.s.

3.4.

Aan haar vordering onder III legt LTO ten grondslag dat de NVWA onrechtmatig heeft gehandeld door in Nieuwsuur consumenten aan te raden voorlopig geen eieren te eten, terwijl deze uitlating zich niet verhoudt met de publiekswaarschuwing die een dag eerder gepubliceerd was. Door deze tegenstrijdigheid is onrust gecreëerd. Daarnaast is het advies om voorlopig geen eieren te eten uit verhouding tot de feitelijke situatie en de risico’s, zodat de NVWA in redelijkheid deze uitlating niet had kunnen doen. Tot slot heeft de NVWA in deze uitlatingen de indruk gewekt dat er meer risico’s speelden, maar dat zij niet kon optreden vanwege juridische onmogelijkheden.

3.5.

De Staat voert verweer.

3.6.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

Samenvatting

4.1.

Het fipronilincident is zeer ingrijpend geweest en heeft onmiskenbaar grote gevolgen gehad voor de individuele pluimveehouders en overige bedrijven en personen in de keten. Het gaat daarbij niet alleen om de economische schade als gevolg van de vernietiging van enorme hoeveelheden eieren en de slacht van kippen, maar ook om reputatieschade, die zich vervolgens – zo heeft de rechtbank begrepen – ook heeft vertaald in omzetschade. Voor een groot aantal pluimveehouders geldt dat de gevolgen ervan nog steeds voelbaar zijn. Volgens een door Wageningen Economic Research uitgevoerd onderzoek beloopt de totale directe schade voor de gehele eierketen in Nederland door het gebruik van fipronil in oktober 2017 in de ordegrootte van 65 tot 75 miljoen euro, waarvan circa 35 tot 45 miljoen euro bij de leghennenhouders. Gelet hierop is invoelbaar dat LTO c.s. spreken over de “fipronil
crisis”. Zonder aan de ernst van de gebeurtenissen voor eisers afbreuk te willen doen, zal de rechtbank niettemin in dit vonnis de term “fipronil
incident” hanteren. Dit in navolging van de commissie-Sorgdrager en gegeven het toepasselijke wettelijke en beleidsmatige kader.

4.2.

Eisers stellen zich op het standpunt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld. Het gaat eisers er om een antwoord te krijgen op de vraag hoe in een geval als hier aan de orde de verantwoordelijkheid van de NVWA als toezichthouder zich verhoudt tot de verantwoordelijkheid van de pluimveehouders. Daarnaast wensen zij schadeloos te worden gesteld. LTO c.s. maakt de Staat in dit verband drie verwijten. Om te beginnen verwijt LTO c.s. de Staat – kort gezegd – dat hij zijn toezichthoudende taak niet goed heeft vervuld. De NVWA had volgens LTO c.s. – nadat zij de eerste melding in november 2016 had ontvangen dat mogelijk fipronil werd gebruikt, of in ieder geval in juni dan wel in juli 2017 – de stillegging van [VOF I] moeten gelasten of andere handhavingsmaatregelen moeten nemen. Het tweede verwijt, dat daarmee samenhangt, komt erop neer dat de Staat de pluimveesector had moeten informeren over de meldingen, zodat de pluimveesector in staat werd gesteld om de toezichthoudende taak die op hem rust uit te oefenen. Tot slot had de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal niet in Nieuwsuur consumenten moeten aanraden tot en met het weekend dat daarop volgde geen eieren te eten. Dat heeft onnodig tot onrust – en daardoor ook economische schade – geleid, aldus LTO c.s.

4.3.

De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De ontvankelijkheid van de individuele eisers staat tussen partijen niet ter discussie en de rechtbank oordeelt ambtshalve ook dat de individuele pluimveehouders ontvankelijk zijn in hun vorderingen. De Staat heeft evenwel als verweer aangevoerd dat LTO als belangenorganisatie niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. De rechtbank zal dan ook eerst dat verweer – dat ten aanzien van LTO als het meest verstrekkende verweer heeft te gelden – bespreken. Reeds op deze plaats kondigt de rechtbank aan dat LTO ontvankelijk is in haar vordering en dat het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Staat zal worden verworpen. De rechtbank komt dan ook toe aan een inhoudelijke behandeling van alle vorderingen.

4.4.

De taak van de rechtbank is om te beoordelen of de vorderingen van eisers op juridische gronden toewijsbaar zijn. Daarbij staat centraal de gestelde onrechtmatigheid van het optreden van de NVWA. De rechtbank dient het optreden van de NVWA te beoordelen aan de hand van de in de rechtspraak ontwikkelde criteria met betrekking tot toezichthoudersaansprakelijkheid. Zoals hierna zal worden uitgewerkt, houdt die rechtspraak een terughoudende toets in, hetgeen tot het oordeel leidt dat het handelen van de NVWA – langs die maatstaf toetsend – niet onrechtmatig is. Verder is de rechtbank van oordeel dat op de Staat ook geen waarschuwingsplicht rustte en dat ook het optreden of de uitlatingen van de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal bij Nieuwsuur niet onrechtmatig is. De vorderingen van LTO c.s. zullen dan ook worden afgewezen. Dit oordeel zal hierna worden toegelicht.

Ontvankelijkheid LTO

4.5.

LTO heeft toegelicht dat zij opkomt voor de gebundelde belangen van de pluimveehouders in Nederland, waaronder ook de individuele eisers, die zijn geconfronteerd met de gevolgen van de toepassing van fipronil bij de bestrijding van bloedluis. Deze procedure is bedoeld als ‘opstap’ voor individuele schadevergoedingsacties.

4.6.

De Staat heeft als verweer gevoerd dat LTO niet-ontvankelijk is in haar vorderingen en voert daartoe een aantal argumenten aan. De rechtbank volgt de Staat in geen van deze argumenten en is van oordeel dat LTO ontvankelijk is in haar vorderingen. Ter toelichting dient het volgende.

4.7.

Tussen partijen is op zichzelf niet in geschil dat de belangen waarvoor LTO in deze procedure opkomt in overeenstemming zijn met haar statutaire doelstelling. De Staat betoogt evenwel om te beginnen dat LTO niet-ontvankelijk is in haar vorderingen onder I tot en met III aangezien de daarin gevorderde verklaringen voor recht louter kunnen worden gezien als een opmaat naar een veroordeling tot schadevergoeding, en juist die leent zich niet voor een collectieve actie.

4.8.

De rechtbank volgt de Staat hierin niet. Met haar vorderingen beoogt LTO evident het handelen van de NVWA in deze kwestie op rechtmatigheid te beoordelen en de aansprakelijkheid van de Staat vast te stellen voor de schade die pluimveehouders in Nederland hebben geleden als gevolg van het verweten handelen van de Staat. Daarmee streeft LTO met deze procedure een efficiënte en effectieve rechtsbescherming na voor een groep personen. In zoverre verschilt deze vordering ook van de door de Staat aangehaalde uitspraak van het Hof Amsterdam van 25 oktober 2007 (ECLI:NL:GHAMS:2007:BB6504). De vorderingen van eisers in die zaak waren er primair op gericht een verklaring voor recht te verkrijgen dat de vier gedaagden in die zaak jegens die eisers hoofdelijk gehouden zijn tot voldoening van de schade die zij hebben geleden en niet – zoals in onderhavige zaak – op een verklaring voor recht dat onrechtmatig was gehandeld. Dat de onderhavige zaak vervolgens mede bedoeld is om – na een eventuele vaststelling van aansprakelijkheid – individuele procedures tot vergoeding van schade te kunnen voeren, doet hieraan niet af.

4.9.

De Staat stelt verder de doelmatigheid van de collectieve actie ter discussie en betoogt dat per eiser de onrechtmatigheid van het handelen van de Staat dient te worden vastgesteld. Ook hierin wordt de Staat niet gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat de doelmatigheid juist ermee wordt gediend indien in een collectieve actie de vraag wordt beantwoord of het handelen van de Staat als zodanig rechtmatig is geweest. De rechtbank ziet niet in dat dit handelen omwille van de doelmatigheid beter in individuele procedures kan worden vastgesteld.

4.10.

Daarnaast voert de Staat aan dat LTO niet-ontvankelijk is vanwege – kort gezegd – het ontbreken van gelijksoortigheid in belangen in de zin van artikel 3:305a BW. De Staat betoogt in dit verband dat niet de belangen van alle pluimveehouders zijn gediend met deze procedure, omdat niet alle pluimveehouders schade hebben geleden als gevolg van het niet handhavend optreden tegen [VOF I] . Slechts 20% van de pluimveehouders hebben immers de diensten van [VOF I] afgenomen. De groep van pluimveehouders die geen gebruik heeft gemaakt van de diensten van [VOF I] (de overige 80%) heeft volgens de Staat geen belang bij de vorderingen onder I en II, omdat zij geen schade zou hebben geleden.

4.11.

De vraag of alle pluimveehouders schade hebben geleden is niet van belang voor de vraag of LTO ontvankelijk is. Het gaat erom dat de belangen ter bescherming waarvan de vordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming wordt bevorderd. Zelfs indien een aanmerkelijk deel van de achterban van LTO de procedure niet steunt of het daarmee oneens is, hoeft dat niet te leiden tot de conclusie dat de belangen van de vertegenwoordigde personen onvoldoende gewaarborgd zijn met deze collectieve actie van LTO. LTO heeft bovendien in reactie op het ontvankelijkheidsverweer van de Staat voldoende toegelicht dat haar belang er ook in is geleden om de verhoudingen tussen de NVWA als toezichthouder en de toezichthoudende taken die op de pluimveehouders zelf rusten duidelijk te maken. Overigens heeft LTO voldoende toegelicht dat ook de niet-stilgelegde bedrijven schade kunnen hebben geleden, bijvoorbeeld in de vorm van imagoschade.

4.12.

Ten aanzien van vordering III stelt de Staat dat de individuele eisers ten tijde van de uitzending van bij Nieuwsuur reeds een afvoerverbod opgelegd hadden gekregen. De uitlatingen in Nieuwsuur kunnen jegens hen niet onrechtmatig zijn geweest, aangezien zij als gevolg van het aan hen opgelegde afvoerverbod toch al geen eieren konden verkopen en dus ook niet als gevolg van die uitlatingen omzet zouden kunnen derven. Om die reden – zo begrijpt de rechtbank het betoog van de Staat – heeft LTO geen belang bij de vordering onder III en kunnen de individuele eisers ook niet worden ontvangen in die vordering. Dat niet alle pluimveehouders schade hebben geleden betekent verder dat de belangen van de pluimveehouders waar LTO voor opkomt niet gelijksoortig zijn als bedoeld in artikel 3:305a BW, aldus de Staat.

4.13.

Ter zitting is komen vast te staan dat ook na de uitzending van Nieuwsuur nog afvoerverboden opgelegd zijn, zodat reeds daarom het betoog van de Staat niet kan worden gevolgd. Bovendien heeft LTO haar vorderingen mede gegrond op de stelling dat ook niet stilgelegde bedrijven schade kunnen hebben geleden in de vorm van imagoschade. Dat de pluimveehouders voor wie LTO opkomt geen schade kunnen hebben geleden en daarom geen belang bij deze vordering zouden hebben gaat dus niet op. Ten aanzien van het betoog van de Staat met betrekking tot de gelijksoortigheid in de belangen verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervoor, onder 4.11, heeft overwogen.

4.14.

De slotsom luidt dat het verweer van de Staat over artikel 3:305a BW faalt. Nu ook overigens is voldaan aan de in artikel 3:305a BW gestelde eisen, is LTO ontvankelijk in haar collectieve actie. Dat betekent dat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke bespreking van de vorderingen van LTO en de individuele eisers. De rechtbank zal de aan de Staat gemaakte verwijten in het hiernavolgende bespreken.

Toezichtsfalen

4.15.

De rechtbank stelt bij de beantwoording van de vraag of de NVWA is tekortgeschoten in haar toezichthoudende taak het volgende toetsingskader voorop.

4.16.

Een toezichthouder komt bij de uitoefening van zijn toezicht en het al of niet gebruiken van de hem in dat verband toekomende wettelijke bevoegdheden een beleids- en beoordelingsvrijheid toe. Indien sprake is van concrete aanwijzingen van een overtreding, is het in beginsel aan het inzicht van de toezichthouder overgelaten welke gevolgen hij daaraan zal verbinden. Deze beleids- en beoordelingsvrijheid brengt een terughoudende toetsing door de rechter mee. Het gaat er niet om of, achteraf oordelend, een andere beslissing van de toezichthouder beter was geweest en of daardoor schade van derden zoals eisers had kunnen worden voorkomen, maar of de toezichthouder in de omstandigheden en met de kennis van toen, alle belangen in aanmerking genomen, in redelijkheid tot de desbetreffende beslissing heeft kunnen komen.

4.17.

Bij de te maken afweging spelen ook eisen van doelmatigheid, evenredigheid, proportionaliteit en subsidiariteit een rol, alsmede de eventuele nadelige gevolgen van de te treffen maatregelen. Voor het aannemen van toezichthoudersaansprakelijkheid is de kennis waarover de toezichthouder ten tijde van de verweten handelwijze beschikte beslissend. Verder vormt toezicht geen garantie tegen schade van burgers: de enkele omstandigheid dat het uitgeoefende toezicht niet heeft kunnen voorkomen dat burgers schade lijden, is onvoldoende om de uitoefening van dat toezicht ten opzichte van die burgers als onrechtmatig aan te merken (vgl. HR 21 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3349
Band/AFM).

4.18.

Anders dan door de Staat is bepleit, gaat die beleids- en beoordelingsvrijheid op grond van de huidige wetgeving en rechtspraak niet zover, dat enkel aansprakelijkheid wordt aangenomen indien sprake is van opzet of grove schuld. Is de toezichthouder bekend met bepaalde overtredingen van regelgeving of gevaarsituaties of zijn er concrete aanwijzingen voor of waarschuwingen in die richting, dan mag hij deze niet zo maar negeren. De beleids- en beoordelingsvrijheid neemt verder af naarmate het aan de orde zijnde risico groter is. Van onrechtmatig handelen kan sprake zijn indien de schade in een concrete situatie voorzienbaar was en in redelijkheid had moeten nopen tot het nemen van maatregelen waarmee de schadeveroorzakende overtreding zou zijn voorkomen. Aansprakelijkheid op deze grond kan in het bijzonder bestaan als er voor de toezichthouder voldoende ernstige en concrete aanwijzingen bestonden om (de mogelijkheid van) de overtreding van de betrokken regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen, en dat risico en die schade ook naar aard en omvang voldoende ernstig waren (vgl. HR 2 juni 2017, ECLI:NL:2017:987).

4.19.

Het is aan de rechtbank om het handelen van de NVWA langs deze lat te beoordelen. Dat is nadrukkelijk een andere beoordeling dan de vraag die aan de commissie-Sorgdrager is voorgelegd. De commissie-Sorgdrager had tot taak, kort gezegd, om onderzoek te doen naar de rol en verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken actoren in de eier- en toezichtketen en om aanbevelingen te formuleren met als doel de mogelijkheid te bieden lessen te trekken voor de toekomst. Daartoe is mede het verloop van het incident beschreven. Dat betekent dus ook dat voor zover de commissie-Sorgdrager kritiek heeft geuit op de wijze waarop de NVWA is ingericht en de wijze waarop zij met de meldingen is omgegaan, hoe fors deze ook is, de aansprakelijkheid van de Staat daarmee niet is gegeven.

4.20.

Verder merkt de rechtbank wat betreft het te hanteren toetsingskader nog het volgende op. Op grond van het Unierecht en nationale wet- en regelgeving op het gebied van levensmiddelen ligt de primaire verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij exploitanten van levensmiddelenbedrijven, waartoe de pluimveehouders in Nederland behoren. Die primaire verantwoordelijkheid van pluimveehouders laat de stelselverantwoordelijkheid van de Staat op dit gebied en de verplichting van de NVWA tot uitvoering van haar wettelijke inspectietaken (toezicht en opsporing) onverlet. Tegelijkertijd kan bij de beantwoording van de vraag of de NVWA tekort is geschoten in de op hem rustende toezichthoudende taak de primaire verantwoordelijkheid van de pluimveehouders voor de voedselveiligheid een zeker gewicht in de schaal leggen. De rechtbank neemt ook dit als onderdeel van haar toetsingskader in aanmerking.

4.21.

Met inachtneming van het hiervoor beschreven toetsingskader, is de rechtbank van oordeel dat geen aansprakelijkheid voor het handelen van de NVWA bij het fipronilincident kan worden aanvaard. Ter toelichting dient het volgende.

4.22.

De kern van het verwijt van LTO c.s. is dat de NVWA in het najaar van 2016
– toen zij meerdere meldingen kreeg over gebruik van fipronil in stallen door [VOF I] – geen of onvoldoende actie heeft ondernomen. Die actie had volgens LTO c.s. kunnen en moeten bestaan uit bijvoorbeeld het stilleggen van [VOF I] of andere handhavingsmaatregelen te treffen. Ook verwijt LTO c.s. de NVWA dat zij de afweging of sprake was van een zodanig gevaar voor de volksgezondheid of voedselveiligheid dat snel optreden noodzakelijk was en in het verlengde daarvan de keuze voor strafrechtelijk dan wel bestuursrechtelijk handhavend optreden, heeft gebaseerd op een informele, voorlopige risicobeoordeling van BuRO, die louter op aannames was gebaseerd en niet op gegevens over de daadwerkelijke hoeveelheden fipronil in eieren en kippenvlees.

4.23.

Gelet op het hiervoor onder 4.16 e.v. weergegeven toetsingskader moet de rechtbank beoordelen of de NVWA de meldingen die bij haar waren binnengekomen over het gebruik van fipronil heeft kunnen afhandelen op de wijze zoals zij heeft gedaan, waarbij met name van belang is of de schade in deze concrete situatie voorzienbaar was en in redelijkheid had moeten nopen tot het nemen van eerdere of andere maatregelen dan de NVWA heeft gedaan.

4.24.

De rechtbank volgt in dit verband niet de stelling van LTO c.s. dat de NVWA na de binnenkomst van de meldingen tot begin juli 2017 geen actie heeft ondernomen. De rechtbank stelt vast dat de NVWA wel degelijk heeft geacteerd naar aanleiding van de anonieme meldingen uit november 2016. Zoals ook blijkt uit de weergave van de feiten, zijn de verschillende meldingen samengebracht bij de IOD en is BuRO gevraagd de risico’s van fipronilgebruik bij de bestrijding van bloedluis in kaart te brengen. BuRO heeft op 30 januari 2017 haar voorlopige conclusies informeel gedeeld. Vervolgens is mede op basis van dat voorlopige advies op 27 maart 2017 het preweegdocument opgesteld en is daarna besproken of moest worden gehandhaafd via het bestuursrecht of dat er een strafrechtelijk onderzoek moest plaatsvinden naar het gebruik van fipronil in de pluimveesector. Op 24 april 2017 is akkoord gegaan met de keuze voor het strafrechtelijke traject. Daarbij zijn ook uitdrukkelijk de risico’s voor de volksgezondheid betrokken. Het staat immers vast dat BuRO is gevraagd naar die risico’s.

4.25.

Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de NVWA naar aanleiding van de meldingen meer of eerder actie had moeten ondernemen dan zij heeft gedaan. Het antwoord op die vraag hangt er mede van af in hoeverre op het moment dat de meldingen werden gedaan voor de NVWA voorzienbaar was welke risico’s voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid het gebruik van fipronil zou hebben en welke andere gevolgen. Daarbij moet ook de vraag worden beantwoord of de NVWA er redelijkerwijs voor heeft kunnen kiezen om niet onmiddellijk bestuursrechtelijk op te treden naar aanleiding van de meldingen, maar te kiezen voor de (langzamere) strafrechtelijke weg.

4.26.

Volgens LTO c.s. heeft de NVWA niet de conclusie kunnen trekken dat er geen acuut gevaar voor de volksgezondheid is, waarbij zij heeft gewezen op een passage uit het rapport-Sorgdrager op pagina 50. Daaruit zou volgen dat het afdelingshoofd Integrale Risicobeoordeling niet wist dat fipronil in eieren en kippenvlees terecht zou komen, terwijl dit bekend had moeten zijn bij de NVWA. Verder heeft LTO c.s. erop gewezen dat twee van de drie elementen die voor een risicobeoordeling noodzakelijk waren ontbraken.

4.27.

De rechtbank verwerpt die stelling van LTO c.s. Weliswaar staat vast dat de NVWA nog niet over alle variabelen beschikte om een risicobeoordeling op grond van de WOR te maken en dat de NVWA dus niet kon uitsluiten dat sprake was van een gevaar voor de volksgezondheid – de NVWA beschikte immers niet over monsters van eieren of kippenvlees afkomstig van stallen die een behandeling door [VOF I] hadden ondergaan – maar dat betekent niet dat de
informeleinschatting ten aanzien van het risico op een overschrijding van de MRL of de ADI’s en ARfD ongefundeerd was of anderszins niet in redelijkheid gerechtvaardigd. Uit de toelichting van de plaatsvervangend directeur van BuRO, de heer dr. [A] (hierna: [A] ), die door de Staat als productie 6 is overgelegd, en de in aanvulling daarop ter zitting gegeven toelichting van [A] , leidt de rechtbank af dat belangrijke gegevens om in de gegeven omstandigheden een deugdelijke risicobeoordeling te kunnen maken, over de toxiciteit van fipronil, wél beschikbaar waren. De rechtbank is van oordeel dat de NVWA haar voorlopige conclusie dat geen acuut gevaar voor de volksgezondheid bestond daarop heeft mogen baseren. [A] heeft uiteengezet dat er een afweging heeft plaatsgevonden gebaseerd op het EFSA-rapport uit 2006 over fipronil. Daarbij is uitgegaan van een aantal – naar het oordeel van de rechtbank op elkaar aansluitende – aannames. Zo heeft [A] toegelicht:

“(…)

 fipronil is zeer toxisch voor bijen en insecten.

 Van de overige dieren zijn vogels het meest gevoelig voor fipronil. De LD50 van fipronil voor vogels is 1,3 milligram per kilogram (EFSA, 2006). NB de LD50 geeft aan die concentratie waarbij de helft van de dieren dood gaat aan de stof na kortdurende blootstelling, volgens een standaard toxicologisch testprotocol.

 Uit deze informatie volgt dat de effectieve dosering bij de kip ter bestrijding van bloedluis heel laag kan zijn om de bloedluis te doen sterven (dat zijn immers insecten, zie informatie uit Appendix 2 van EFSA, 2006) en dus veel lager kan en moet zijn dan de dosering waarbij kippen zelf effecten zouden ondervinden van fipronil.

 De
expert judgementomtrent de rekenkundige invulling van die informatie is dat de dosering minimaal een factor 1000 lager (om geen toxiciteit bij kippen te krijgen) zou moeten zijn om geen acute sterfte te veroorzaken. Dit zou dan resulteren in een dosering van maximaal 0,0113 milligram per kilogram kip.

 Vervolgens is ervan uitgegaan dat in ei maximaal hetzelfde gehalte kan voorkomen als in de kip (EFSA laat zien dat leggende hennen een deel van de fipronil uitscheiden in het ei). Dit betekent dat dan het ei ook maximaal 0,01113 milligram per kilogram fipronil kan bevatten.

 Vervolgens is aangenomen dat een volwassene van 60 kilogram 2 eieren per dag eet, oftewel 100 g (= 0,1 kg) eieren per dag. Op die manier krijgt een volwassene 0,00113 mg fipronil per dag binnen (0,0113 x 0,1). Dat komt dan weer overeen met een inname van 0,000002 mg fipronil per kilogram volwassene per dag (0,00113 gedeeld door 60, is afgerond gelijk aan 0,00002 mg/kg/d).

 Deze inname wordt vergeleken met de gezondheidskundige normen voor fipronil, de ADI (0.0002 mg/kg/bw/d) en de ARfD (0.009 mg.kg/bw/d). De ADI is een maat voor de chronische toxiciteit en de ARfD voor de acute toxiciteit. Dit vergelijk geeft aan dat er geen acute nog chronische effecten zijn te verwachten.

Deze lijn van gedachten maakte dat de conclusie is dat er geen acute effecten waren te verwachten. Omdat er een aantal aannames zijn gedaan, is het wel van belang om die aannames te gaan toetsen, waarvoor nadere informatie nodig is over de echt waargenomen gehaltes van fipronil in bijvoorbeeld kippenei (en ook in kippenvlees). Vervolgens zou dan, met die verkregen informatie, een verfijnder beoordeling worden gemaakt om na te gaan welke risico’s er zijn en of er wellicht kwetsbare groepen (ouderen, kinderen, etc.) worden blootgesteld.”

4.28.

Ter zitting heeft [A] toegelicht dat in de toxicologie wordt nagegaan wat de effecten zijn van stoffen op de mens en dat men veel weet van fipronil: het middel is gemaakt om insecten te doden en is dus in ieder geval gevaarlijk voor insecten. Verder heeft hij toegelicht dat in een studie is nagegaan hoe gevaarlijk het is voor de mens, waarbij de ADI wordt gehanteerd. Uit die studie is gebleken dat de stof niet kankerverwekkend is. Uit de studie kwam verder naar voren dat bij een bepaalde dosis geen effecten te zien zijn en dat de ADI daarop is gebaseerd, maar met een factor 100 omlaag is gebracht. Hij heeft verder toegelicht dat indien sprake is van kankerverwekkende stoffen of indien een gevaar zich direct manifesteert, de NVWA daaraan wel prioriteit geeft.

4.29.

LTO c.s. heeft de deskundigheid van [A] niet ter discussie gesteld en de rechtbank heeft ook ambtshalve geen aanleiding aan die deskundigheid te twijfelen. LTO c.s. heeft zich ook niet op het standpunt gesteld dat de aannames in het informele advies niet juist zijn. Zo heeft zij niet weersproken dat fipronil zeer toxisch is voor insecten en dat slechts een beperkte hoeveelheid nodig is om bloedluis te doen sterven. Ook heeft LTO c.s. niet weersproken dat ook kippen gevoelig zijn voor fipronil, dat een lage hoeveelheid fipronil effectief is in de bestrijding van bloedluis en dat bij een te hoge dosering ook effecten op kippen zichtbaar zouden zijn geweest. Verder is gesteld noch gebleken dat daadwerkelijk effecten op kippen zichtbaar waren. De rechtbank is gegeven deze omstandigheden van oordeel dat de NVWA – afgaande op de meldingen met betrekking tot het fipronilgebruik – ervan uit heeft mogen gaan dat er vooralsnog geen aanknopingspunten waren dat de ADI s en/of de ARfD zouden worden overschreden en er dus ook geen acuut gevaar voor de volksgezondheid viel te verwachten. LTO c.s. heeft in dit verband nog naar voren gebracht dat de NVWA die aannames niet mocht doen, omdat de aanbieders van DEGA-16 mogelijk fraudeurs zouden zijn. Dat de aanbieders van DEGA-16 mogelijk fraudeurs zijn, acht de rechtbank voor deze aannames niet relevant. Dat gegeven heeft op de door BuRO gehanteerde aannames geen invloed. Anders gezegd: fraude maakt fipronil niet méér toxisch. Bovendien lag het niet voor de hand dat mogelijke fraudeurs een (veel) hogere dosering zouden hanteren, vanwege het risico dat dat voor de kippen zou meebrengen. Een dergelijk gezondheidsrisico voor de kippen in de stallen die door [VOF I] of [VOF II] werden behandeld zou ook niet in het belang van mogelijke fraudeurs zijn.

4.30.

Vervolgens heeft de Staat toegelicht dat op basis van deze risicobeoordeling is afgewogen welke type maatregelen (strafrechtelijke of bestuursrechtelijke maatregelen) het meest voor de hand ligt. De Staat heeft in dit verband op het interventiebeleid van de NVWA (zie hiervoor, onder 2.12) gewezen en toegelicht dat een categorisering Klasse A als bedoeld in dat beleid aan de orde is indien zich grote gevolgen voor de volksgezondheid kunnen voordoen of indien de overtreder bewust en calculerend zijn overtredingen begaat. De Staat heeft verder toegelicht dat de keuze voor de kwalificatie afhankelijk is van de middelen die moeten worden ingezet en dat ook de kwalificatie bepaalt welk onderdeel van de NVWA primair wordt belast met de behandeling van de casus, aangezien bij een klasse A overtreding vaak opsporingsmiddelen nodig zijn die door de IOD worden toegepast en dat alleen door middel van de inzet van de strafrechtelijke opsporingsbevoegdheden (zoals taps en observaties) het hele netwerk in beeld zou kunnen worden gebracht, dat de bestuursrechtelijke bevoegdheden daartoe niet toereikend zijn en dat het inzetten van bestuursrechtelijke bevoegdheden ertoe zou kunnen leiden dat het strafrechtelijk onderzoek zou worden doorkruist, omdat [VOF I] dan op de hoogte zou raken van een onderzoek naar haar en bewijs zou kunnen vernietigen. Dit gevaar heeft zich ook verwezenlijkt, getuige het feit dat er bij de inspectie van [VOF I] op 7 juli 2017 geen resten van fipronil of DEGA-16 zijn aangetroffen en [VOF I] , nadat zij een aansprakelijkstelling had ontvangen van het Belgische bedrijf waar fipronil in eieren is ontdekt (zie hiervoor onder 2.42), mogelijk bewijsmateriaal heeft weggemaakt.

4.31.

Dat die afweging is gemaakt, volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit het preweegdocument dat door de Staat in het geding is gebracht (hiervoor onder 2.36 geciteerd), waarin (in paragraaf 5.1) met zoveel woorden wordt vermeld dat de strafrechtelijke aanpak wordt verkozen boven bestuursrechtelijk toezicht en waarom die keuze wordt gemaakt.

4.32.

LTO c.s. heeft erop gewezen dat de commissie-Sorgdrager heeft geconcludeerd dat er geen moment valt aan te wijzen waarop een duidelijke afweging tussen de voor- en nadelen van strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke vervolgstappen wordt gemaakt, voordat de meldingen aan de IOD zijn overgedragen en dat ook de werkprocedures en besliskaders voor de opvolging van signalen geen moment aanwijzen waarop een integrale weging van signalen moet plaatsvinden, waardoor de bestuursrechtelijke expertise binnen de NVWA niet maximaal wordt benut bij de risicobeoordeling. De commissie-Sorgdrager beschouwt dat als een tekortkoming in de werkwijze van de NVWA (pagina 108 van het rapport).

4.33.

Deze conclusie van de commissie-Sorgdrager doet aan het oordeel van de rechtbank dat er bewust is gekozen voor de strafrechtelijke aanpak niet af. Het klopt dat met het doorgeleiden van de meldingen aan de IOD de facto de strafrechtelijke aanpak is verkozen boven de bestuursrechtelijke aanpak, zonder dat daar op het moment dat de meldingen aan de IOD zijn doorgeleid uitdrukkelijk een afweging is gemaakt. Dat het beter is dat die afweging eerder wordt gemaakt, zodat ook de bestuursrechtelijke expertise binnen een van de toezichtsdivisies maximaal wordt benut, betekent evenwel niet dat de NVWA onrechtmatig heeft gehandeld door die afweging niet op een eerder moment in samenspraak met de toezichtsdivisies te maken. Vast staat immers dat ook nadat de meldingen reeds aan de IOD waren doorgeleid, men zich de vraag is blijven stellen of de volksgezondheid in gevaar was en of de beslissing moest worden herzien. Dat volgt ook uit de e-mail van de teamleider van het Team Intelligence na afloop van het Signaleringsoverleg van 12 december 2016 (hiervoor opgenomen onder 2.32), waarin hij voorstelt afhankelijk van het advies van BuRO ook de expertise van een deskundige binnen een van de toezichtsdivisies te raadplegen, en de e-mail van 22 december 2016 (zie onder 2.33). Het informele advies van BuRO dateert van na de doorgeleiding aan de IOD. Men heeft echter in de conclusie van BuRO geen aanleiding gezien die keuze te herzien, aangezien geen acuut gevaar voor de volksgezondheid viel te verwachten. Op grond van die conclusie van BuRO heeft men – zo volgt uit het preweegdocument van maart 2017 – besloten om het strafrechtelijke traject te handhaven en niet (ook) over te schakelen naar handhaving door een van de divisies binnen NVWA-toezicht. De rechtbank volgt dan ook niet de conclusie dat die afweging niet is gemaakt. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de NVWA die afweging op deze manier heeft mogen maken.

4.34.

De afweging is gebaseerd op het interventiebeleid van de NVWA en het beleid zoals neergelegd in het Toezichtkader NVWA 2015. Dit beleid is in deze procedure als zodanig niet ter discussie gesteld. Het ligt naar haar oordeel binnen de beleids- en beoordelingsvrijheid van de NVWA om binnen dat beleid de afweging te maken om de kwestie door de IOD op te laten pakken. Anders dan LTO c.s., acht de rechtbank de uitkomst van die afweging – de keuze voor de strafrechtelijke weg – passend in het beleid van de NVWA en op basis van de kennis van dat moment ook niet onbegrijpelijk. De rechtbank acht hiervoor redengevend dat de gedane meldingen op mogelijke fraude duidden en dat BuRO heeft geadviseerd dat er geen acuut gevaar voor de volksgezondheid viel te verwachten. Verder neemt de rechtbank in aanmerking de argumenten vóór het volgen van de strafrechtelijke weg die zijn vermeld in het preweegdocument en ook de beperkte capaciteit waarmee de NVWA te maken heeft en de prioriteiten die zij dientengevolge noodzakelijkerwijs moet stellen. Dat die afweging is gebaseerd op een informeel en voorlopig advies, dat op zijn beurt was gebaseerd op aannames (en dus niet op een risicobeoordeling in de zin van de WOR, althans een formeel en schriftelijk advies waarbij BuRO beschikte over gegevens over de daadwerkelijke gehaltes fipronil en eieren en kippenvlees), maakt die afweging niet onbegrijpelijk en ook niet onrechtmatig. Zoals hiervoor is geconcludeerd, ging het immers om goed gefundeerde aannames.

4.35.

Inherent aan de inschatting dat er geen sprake was van acuut gevaar voor de volksgezondheid of de voedselveiligheid, was dat de onderzoeken naar de daadwerkelijke gehaltes van fipronil in eieren en kippenvlees in een later stadium konden plaatsvinden. Daarbij weegt de rechtbank mee dat in dit geval niet goed valt in te zien hoe de benodigde gegevens over de daadwerkelijke gehaltes fipronil in eieren of kippenvlees hadden kunnen worden verkregen voorafgaand aan de beslissing of de bestuursrechtelijke dan wel de strafrechtelijke handhavingsweg zou worden ingezet, zonder die routes al daadwerkelijk in te zetten.

4.36.

Dat het achteraf bezien – gegeven de enorme gevolgen die het fipronilincident heeft gehad – wellicht wenselijk was geweest dat er op dat moment bestuursrechtelijk was ingegrepen, maakt dit oordeel niet anders. Het gaat er immers niet om dat een andere beslissing achteraf bezien beter was geweest en de schade die de pluimveehouders hebben geleden daardoor had kunnen worden voorkomen, maar of de beslissingen die zijn genomen gegeven de kennis die er op dat moment was mochten worden genomen. Gegeven het voorlopige advies van BuRO hoefde de NVWA ook niet te verwachten dat de MRL/ADI/ARfD zouden worden overschreden en ook niet dat dusdanige hoeveelheden eieren en kippen zouden moeten worden vernietigd zoals uiteindelijk is gebeurd. Dat betekent dat ook de schade van de pluimveehouders toen niet voor de NVWA voorzienbaar was. In dit verband kan ten slotte niet zonder betekenis worden geacht dat de levensmiddelenwetgeving de primaire verantwoordelijkheid voor de naleving ervan bij de sector zelf neerlegt. Er waren geen concrete aanknopingspunten op dat moment dat het kwaliteits- en controlesysteem van de sector tekortschoot. Bij die stand van zaken kan niet worden gezegd dat voor de NVWA voorzienbaar was dat sprake zou zijn van een zodanig grootschalige overtreding van de levensmiddelenwetgeving zoals zich achteraf heeft gemanifesteerd.

4.37.

Inherent aan de conclusie dat er geen acuut gevaar voor de volksgezondheid bestond en de daarop volgende keuze voor het strafrechtelijke traject is dat de vaart in het onderzoek ontbrak. Ontegenzeggelijk zou het wenselijk zijn geweest dat de IOD met een grotere voortvarendheid te werk zou zijn gegaan. Vast staat echter ook, zoals hiervoor al opgemerkt, dat de NVWA te maken heeft met een beperkte capaciteit en ook beperkte financiële middelen tot haar beschikking heeft. Dat leidt er onherroepelijk toe dat zij moet prioriteren. Het staat immers vast dat het uiteindelijke onderzoek Landseer pas sneller van de grond kon komen doordat een ander onderzoek werd stopgezet. De rechtbank is van oordeel dat nu de NVWA eenmaal had geconcludeerd dat geen acuut risico voor de volksgezondheid viel te verwachten – en dat ook had mogen concluderen –, het niet onrechtmatig is dat het onderzoek naar het gebruik van fipronil niet de hoogste prioriteit kreeg. Dat zou slechts anders zijn indien gebleken was dat het onderzoek “in de la” zou zijn beland. Daarvan is echter geen sprake. Het staat vast dat op 8 mei 2017 een zaaksofficier is benoemd en dat deze officier ook om capaciteit heeft verzocht.

4.38.

LTO c.s. verwijt de NVWA verder dat de melding die zij op 19 juni 2017 van het Belgische FAVV – in combinatie met de meldingen die zij in het najaar 2016 had ontvangen – voor haar aanleiding hadden moeten zijn om direct een controle bij [VOF I] uit te voeren. De rechtbank deelt dit standpunt van LTO c.s. niet. De Staat heeft onweersproken toegelicht dat de NVWA niet in staat was de informatie die zij van het FAVV ontving te koppelen aan de meldingen uit november 2016, omdat die laatste meldingen bij de IOD terecht waren gekomen en die gegevens vielen onder het regime van de Wet politiegegevens, als gevolg waarvan die informatie niet in de systemen van de divisies die onder de NVWA-Toezicht vallen in te zien was. Daarnaast heeft de Staat erop gewezen dat de informatie van het FAVV niet via het RASFF-systeem (zie hiervoor, onder 2.13) bij haar terecht was gekomen, maar via een informele melding via de e-mail, en de NVWA daaruit heeft mogen concluderen dat er geen spoed geboden was bij het doen van een inspectie. De rechtbank deelt de conclusie van de Staat dat van die e-mail ook geen spoedeisendheid uitgaat. Dat er vervolgens nog een periode van twee weken overheen gaat voordat de inspectie daadwerkelijk plaatsvindt, acht de rechtbank onder die omstandigheden voortvarend genoeg. Dat er in de periode tussen 19 juni 2017 en 7 juli 2017 nog bedrijven van pluimveehouders zijn behandeld door [VOF I] valt ten zeerste te betreuren, maar dat kan in de gegeven omstandigheden niet tot de conclusie leiden dat sprake is van onrechtmatig handelen van de Staat.

4.39.

Verder wordt de Staat verweten dat de NVWA, nadat zij op 7 juli 2017 bij [VOF I] een inspectie had uitgevoerd, [VOF I] niet onmiddellijk heeft opgedragen haar bedrijfsactiviteiten te staken en dat niet direct maar pas op 20 juli 2017 de biociden zijn getest op de aanwezigheid van fipronil.

4.40.

Ten aanzien van dat laatste verwijt is de rechtbank met de Staat van oordeel dat nu de bij [VOF I] aangetroffen biociden geen fipronil bevatten, de Staat terzake ook geen verwijt valt te maken.

4.41.

De rechtbank volgt LTO c.s. ook niet in haar stelling dat de NVWA na het bedrijfsbezoek bij [VOF I] op 7 juli 2017 [VOF I] onmiddellijk had moeten bevelen haar bedrijfsactiviteiten te staken. Op die dag is immers geen fipronil aangetroffen. Voor zover LTO c.s. bedoelt te stellen dat de NVWA [VOF I] had moeten verzegelen vanwege de aangetroffen biociden deelt de rechtbank de opvatting van de Staat dat het aantreffen van die biociden geen grond voor staking van de bedrijfsactiviteiten vormde, nu gesteld noch gebleken is dat die biociden een acuut gevaar voor de volksgezondheid opleverden. De Staat heeft in dat verband bovendien onweersproken toegelicht dat [VOF I] die biociden wel in Duitsland en België mocht gebruiken. De rechtbank is van oordeel dat het gecontroleerd afvoeren van de niet-toegelaten biociden op dat moment en in de gegeven omstandigheden een proportionele afdoening is.

4.42.

De conclusie is dat van toezichtsfalen geen sprake is. Anders dan eisers stellen, heeft de NVWA in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 niet de gehele of gedeeltelijke stillegging van [VOF I] hoeven gelasten of andere tijdige en adequate handhavingsmaatregelen hoeven treffen.

Waarschuwingsplicht

4.43.

LTO c.s. heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de NVWA de pluimveesector in staat had moeten stellen de voedselveiligheidsnormen na te leven en dat op de NVWA als toezichthouder de plicht rustte om de sector te waarschuwen dat mogelijk fipronil in omloop is.

4.44.

De rechtbank is van oordeel dat LTO c.s. onvoldoende heeft toegelicht waarvoor de NVWA de pluimveesector precies had moeten waarschuwen, waar die waarschuwing dan terecht had moeten komen en welke norm de Staat heeft geschonden door de pluimveesector niet te waarschuwen. LTO c.s. heeft ook niet op een concrete norm gewezen, anders dan dat zij de algemene stelling heeft betrokken dat een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm is overtreden.

4.45.

Ter zitting heeft LTO c.s. nog betoogd dat de NVWA de pluimveesector had moeten informeren dat er mogelijk een overschrijding van de MRL-norm zou plaatsvinden. Dat standpunt kan alleen al niet worden gevolgd, nu de NVWA tot 21 juli 2017 niet wist dat de MRL-norm werd overschreden. Voor zover LTO c.s. meent dat de NVWA de pluimveesector had moeten waarschuwen om niet met [VOF I] in zee te gaan, is de rechtbank met de Staat van oordeel dat een dergelijke waarschuwing zich niet verhoudt tot de plicht die op de Staat rust een bedrijf niet in diskrediet te brengen terwijl er nog geen bewijs voorhanden is dat [VOF I] strafbare feiten begaat. Verder is de rechtbank van oordeel dat de NVWA een algemene waarschuwing dat mogelijk fipronil in omloop was achterwege heeft mogen laten, gegeven de omstandigheid dat een strafrechtelijk onderzoek naar [VOF I] en het gebruik van fipronil zou worden opgestart. Een dergelijke waarschuwing zou dit strafrechtelijk onderzoek ontegenzeggelijk in de weg zitten. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat LTO c.s. met deze stelling ook op dit onderdeel de eigen verantwoordelijkheid die op de pluimveehouders rust miskent. De Staat heeft naar voren gebracht – en door LTO c.s. is dat ook niet weersproken – dat DEGA-16 niet was toegelaten en dat dit viel te controleren, nu op het etiket een toelatingsnummer had moeten staan. Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat indien dat nummer niet op het etiket vermeld stond, dit de betreffende pluimveehouders te denken had moeten geven. Bovendien mag ook van de pluimveehouders worden verlangd dat zij waren nagegaan of [VOF I] gecertificeerd was om bestrijdingsmiddelen te gebruiken. Ter zitting is namens LTO c.s. betoogd dat de regelgeving ingewikkeld is en dat pluimveehouders niet bekend waren met deze verplichting en hadden mogen varen op de informatie die door [VOF I] werd verstrekt. De rechtbank deelt dit standpunt niet. Dat zij zelf niet op de hoogte zijn van deze regelgeving valt binnen hun risicosfeer. Waar zij zelf hebben nagelaten [VOF I] en het door [VOF I] gebruikte middel na te trekken, kunnen zij de Staat niet tegenwerpen dat hij hen niet heeft gewaarschuwd.

4.46.

De conclusie is, anders dan eisers stellen, dat de NVWA niet in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 informatie hoefde te delen met de pluimveesector naar aanleiding van de aangereikte informatie over het gebruik van fipronil in pluimveestallen door [VOF I] .

Optreden Nieuwsuur

4.47.

Tot slot dient de vraag te worden beantwoord of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld vanwege het optreden van de plaatsvervangend inspecteur-generaal in het programma Nieuwsuur op 1 augustus 2017. LTO heeft in dit verband betoogd dat het in dat programma door de plaatsvervangend inspecteur-generaal gegeven advies om voorlopig geen eieren te eten niet in verhouding stond tot de feitelijke situatie en de werkelijke risico’s voor de volksgezondheid en bovendien niet overeenstemde met de publiekswaarschuwing die een dag daarvoor was gegeven. Dit leidde tot onrust. Tot slot heeft de plaatsvervangend inspecteur de indruk gewekt dat er meer risico’s speelden, omdat hij heeft gezegd dat er geen mogelijkheid was juridisch op te treden zolang de eerste echte uitslagen nog niet binnen zijn. Door deze uitlatingen te doen, heeft de NVWA onrechtmatig gehandeld, aldus LTO.

4.48.

De rechtbank is van oordeel dat die uitlatingen niet als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt. Gelet op de discrepantie tussen de uitlatingen in Nieuwsuur en de op de dag ervoor gegeven publiekswaarschuwing, hebben die uitlatingen mogelijk tot verwarring geleid en mede om die reden waren die uitlatingen wellicht ook ongelukkig, maar niet zodanig dat die uitlatingen als onrechtmatig moeten worden aangemerkt. Het voorbehoud dat door de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal werd gegeven om tot zondag geen eieren te eten was niet geheel uit de lucht gegrepen: uit de bemonstering volgde dat er een risico bestond dat de ADI en de ARfD zouden worden overschreden. Bovendien staat vast dat er van 80 onderzochte bedrijven nog geen uitslagen bekend waren. Gelet op deze twee omstandigheden was er genoeg reden tot zorg. Bovendien zijn de uitspraken die bij Nieuwsuur zijn gedaan een dag later door de NVWA verduidelijkt. Voor zover er een onjuistheid is gemeld of een onduidelijkheid is gecreëerd, is die onduidelijkheid een dag later rechtgezet.

4.49.

De vergelijking die LTO maakt met de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 8 mei 2007 gaat niet op. In onderhavig geval was de waarschuwing die de inspecteur-generaal gaf beperkt tot vijf dagen en niet – zoals in die casus – ongelimiteerd. Verder was er in die situatie geen sprake van een gevaar voor de volksgezondheid en was de waarschuwing in die casus louter gebaseerd op klachten van consumenten. De betreffende toezichthouder had in die casus – anders dan in onderhavig geval – nagelaten toe te lichten dat er nog een onderzoek liep. Bovendien ging het daar om een vordering tot rectificatie en niet om een vordering te verklaren voor recht dat onrechtmatig was gehandeld.

4.50.

Concluderend geldt, anders dan eisers stellen, dat ook de uitlatingen van de NVWA in Nieuwsuur geen onrechtmatig handelen van de Staat opleveren.

Slotsom

4.51.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat alle vorderingen van LTO c.s. zullen worden afgewezen.

4.52.

LTO en de individuele pluimveehouders zullen als de in het ongelijk gestelde partijen hoofdelijk in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:

- griffierecht € 618

- salaris advocaat
€ 1.086(2 punten × tarief II à € 543)

Totaal € 1.704

4.53.

Voor een aparte veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237). De rechtbank zal, zoals gevorderd, de nakosten begroten conform het daarop toepasselijke liquidatietarief.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen af,

5.2.

veroordeelt LTO en de individuele eisers hoofdelijk in de kosten van de procedure, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.704, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na dit vonnis tot de dag van volledige betaling, en op € 131 aan nog te maken nakosten, te vermeerderen met € 68 in geval van betekening,

5.3.

verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt, mr. B. Meijer en mr. J.S. Honée en in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2019.

Bijlage 1:

ORGANISATIESTRUCTUUR NVWA TOT 1 JULI 2017, OVERGENOMEN UIT HET RAPPORT-SORGDRAGER, PAGINA 29.

Aansprakelijkheid van de Staat in verband met het fipronil-incident en de rol van de NVWA

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

1.LAND-EN TUINBOUWORGANISATIE NEDERLAND,

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling

Samenvatting

5.De beslissing