Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 18/2056
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2019 in de zaak tussen
[eiser], wonende te [plaats], eiser
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft ten aanzien van eiser een ov-schuld vastgesteld.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar van 26 oktober 2017 het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in eerste instantie plaatsgevonden op de zitting van de enkelvoudige kamer van deze rechtbank van 24 juli 2018.
Eiser is aldaar verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. B.C. Rots.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en verweerder om nadere informatie verzocht.
Deze informatie is verstrekt bij brief van 11 september 2018.
De rechtbank heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden ter zitting van 4 december 2018.
Eiser is, hoewel behoorlijk uitgenodigd, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde drs. P.M.S. Slagter.
Overwegingen
Feiten
1. Aan eiser is bij bericht van 15 september 2017 per 1 september 2017 recht op studiefinanciering toegekend. Voorts is daarbij aan eiser recht op een studentenreisproduct toegekend.
2. Op 26 oktober 2017 heeft eiser zijn studentenreisproduct stopgezet. Eisers recht op studiefinanciering is beëindigd per 1 november 2017.
3. Bij bericht van 17 november 2017 is aan eiser meegedeeld dat de inschrijving bij de onderwijsinstelling is gecontroleerd en dat gebleken is dat eiser over de maanden september en oktober 2017 geen recht heeft op studiefinanciering en een studentenreisproduct, omdat hij niet (meer) (voltijds) studeert. Hierdoor is een ov-schuld ontstaan van € 388 wegens onterecht beschikken over een geactiveerd studentenreisproduct.
Wettelijk kader
4. Artikel 3.26 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000), versie 2017:
“Aanvang reisrecht; omvang van rechten
1. Het reisrecht vangt aan op het moment dat de studerende het reisproduct heeft geladen op een daarvoor bestemde OV-chipkaart.
2. Het reisrecht wordt naar keuze van de studerende toegekend als weekreisrecht of weekendreisrecht.
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de wijze van verkrijgen van het reisrecht en de omvang van de aan de soorten reisrecht, bedoeld in het tweede lid, verbonden rechten. Daarbij worden tevens voorschriften vastgesteld met betrekking tot de wijze waarop en de termijn waarbinnen de studerende de keuze tussen soorten reisrecht dient te maken en met betrekking tot de aanvraag tot herziening door de studerende van een gemaakte keuze in soorten reisrecht.”
5. Artikel 3.27 van de Wsf 2000, versie 2017:
“Beëindiging reisrecht
1. De studerende is verplicht het reisproduct stop te zetten uiterlijk op de vijfde werkdag nadat:
a. zijn aanspraak op reisrecht is beëindigd, of
b. zijn reisproduct op grond van artikel 3.7, tweede of derde lid, is vervangen door een reisvoorziening in de vorm van geld.
2 Bij het ten onrechte beschikken over een op een OV-chipkaart geladen reisproduct, is degene aan wie het reisrecht is toegekend aan Onze Minister een bedrag van € 97,00 per halve kalendermaand of een deel van een halve kalendermaand verschuldigd, ongeacht of gebruik is gemaakt van het reisrecht. De eerste helft van een kalendermaand loopt tot en met de vijftiende dag van een maand. De tweede helft loopt tot en met het einde van die maand.
3 Het tweede lid is niet van toepassing op een periode waarin het niet tijdig beëindigen van het reisrecht aantoonbaar niet kan worden toegerekend aan degene aan wie het reisrecht is toegekend.
4 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze van beëindigen van het reisrecht, en kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop en het tijdstip waarvoor de niet-toerekenbaarheid, bedoeld in het derde lid, moet worden aangetoond.”
Geschil6. Primair is in geschil of het niet tijdig beëindigen van het reisrecht door eiser hem aantoonbaar niet kan worden toegerekend.
Subsidiair is in geschil of de opgelegde ov-schuld moet worden beschouwd als een bestuurlijke boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie of als een herstelmaatregel, die reparatoir van aard is.
7. Eiser stelt zich op het standpunt dat de ov-schuld ten onrechte is vastgesteld. Per
31 augustus 2017 heeft hij weliswaar een negatief studieadvies met bindende afwijzing gekregen, maar in de maanden september en oktober 2017 was hij in afwachting van de uitkomst van de tegen het bindend advies lopende procedure. In afwachting van de uitkomst daarvan zou aan eiser zijn toegestaan om toch onderwijs te volgen. Die procedure is beëindigd met een uitspraak van 23 oktober 2017, waarbij dat beroep van eiser ongegrond is verklaard. Kort daarop heeft eiser op 26 oktober 2017 het studentenreisproduct stopgezet.
8. Verweerder stelt zich dat het recht op studiefinanciering van eiser is geëindigd per 1 september 2017. Eiser heeft echter niet zijn studentenreisproduct uiterlijk de vijfde werkdag van de maand september 2017 stopgezet en om die reden is een schuld ontstaan wegens het ten onrechte beschikken over een geactiveerd studentenreisproduct. Het niet tijdig stopzetten van het studentenreisproduct moet eiser volgens verweerder worden toegerekend.
Met betrekking tot de vraag of een ov-schuld (inmiddels) gekwalificeerd moet worden als punitieve sanctie en niet meer als reparatoire sanctie stelt verweerder dat de aard van de ov-schuld als bedoeld in artikel 3.27 Wsf 2000 als reparatoir moet worden gekwalificeerd. Dit volgt uit de jurisprudentie en de wetsgeschiedenis. Verweerder verwijst naar uitspraken van het College van Beroep studiefinanciering van 11 juni 1998, de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001 en de Centrale Raad van Beroep van 15 november 2002. De rechtbank verwijst voorts kortheidshalve naar de inhoud van de zich bij de stukken bevindende brief van verweerder van 11 september 2018.
Beoordeling van het geschil
Oplegging en handhaving ov-schuld
9. Vast staat dat eiser vanaf 1 september 2017 niet meer stond ingeschreven voor een opleiding en vanaf die datum geen recht (meer) had op studiefinanciering en dus ook niet op een reisrecht. Op grond van artikel 1 van Pro artikel 3.27 Wsf 2000 is een studerende verplicht om het reisproduct stop te zetten uiterlijk op de vijfde werkdag nadat de aanspraak op het reisrecht is beëindigd. Eiser had het reisrecht daarom moeten beëindigen uiterlijk op de vijfde werkdag na 1 september 2017. Eiser heeft het reisrecht eerst op 26 oktober 2017 stopgezet. Nu eiser tot aan die datum ten onrechte over een geactiveerd reisrecht heeft beschikt heeft verweerder over de voorgaande periode een ov-schuld van vier maal € 97 = € 388 kunnen vaststellen.
10. Op grond van het derde lid van artikel 3.27 van de Wsf 2000 is het eerste lid niet van toepassing op een periode waarin het niet tijdig beëindigen van het reisrecht aantoonbaar niet aan eiser kan worden toegerekend. Gezien de formulering van artikel 3.27, derde lid van de Wsf 2000, wordt slechts in evidente gevallen van overmacht reden gezien voor een uitzondering op het niet tijdig stopzetten (vgl. Centrale Raad van Beroep, 9 november 2007; ECLI:NL:CRVB:2007:BB8091).
Naar het oordeel van de rechtbank zijn omstandigheden op grond waarvan toepassing van het derde lid van artikel 3.27 Wsf 2000 geboden is, niet aannemelijk geworden.
Blijkens de stukken is aan eiser door zijn opleiding op 25 augustus 2017 een bindend negatief studieadvies gegeven. Als gevolg daarvan is zijn inschrijving op 31 augustus 2017 beëindigd. Eiser had rekening moeten houden met de zeer reële mogelijkheid dat hij als gevolg van het advies op en na 1 september 2017 niet langer ingeschreven zou zijn. De feitelijke omstandigheid dat hij toch nog onderwijs heeft gevolgd kan niet afdoen aan het strikte vereiste van het ingeschreven zijn als voorwaarde voor studiefinanciering, waaronder een aanspraak op het OV-recht. De voor eiser negatieve uitkomst van de procedure over het bindende negatieve studieadvies kan dan ook niet worden beschouwd als overmacht.
Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij hem het in rechte te honoreren vertrouwen was gewekt dat zijn inschrijving als student gecontinueerd zou worden.
De nadelige gevolgen daarvan komen daarom voor risico en rekening van eiser en kunnen dus niet worden afgewenteld op verweerder.
Ov-schuld reparatoir of punitief?
11. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, onder andere de uitspraak van 2 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2824) is de krachtens artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 vastgestelde OV-schuld niet aan te merken als een (bestuurlijke) boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie, maar is deze reparatoir van aard.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit nog steeds het geval is en verwijst naar uitspraken van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001 en de Centrale Raad van Beroep van 15 november 2002.
In laatstgenoemde uitspraak overweegt de Central Raad als volgt:
“De Raad is in navolging van vaste jurisprudentie van het College van beroep studiefinanciering (Cvbs) van oordeel dat de krachtens artikel 32f, derde lid, WSF vastgestelde OV-schuld niet is aan te merken als een (bestuurlijke) boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie doch reparatoir van aard is. De Raad maakt de overwegingen van het Cvbs die tot dit oordeel hebben geleid, zoals onder meer verwoord in de uitspraak van 11 juni 1998, gepubliceerd in USF 1998, nr. 29, tot de zijne. De Raad voegt hieraan toe dat de overeenkomst van 19 oktober 1998 tussen de Staat en de OV-bedrijven de Raad niet tot een ander oordeel brengt omtrent het karakter van de krachtens artikel 32f, derde lid, van de WSF vastgestelde OV-schuld en verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001 (01/55 WSFBSF)”.
12. De rechtbank Groningen heeft in haar uitspraak van 27 augustus 2001, voor zover hier van belang overwogen:
“Tot de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet op de studiefinanciering (Stb. 1994, 743) was er een rechtstreekse relatie tussen de OV-studentenkaart en de "reguliere" OV-jaarkaart, in die zin dat bij het niet tijdig inleveren van de OV-studentenkaart per maand een bedrag van ƒ 390,- in rekening werd gebracht, welk bedrag gelijk was aan 1/12 van de kosten van een "reguliere" OV-jaarkaart.
Met inwerkingtreding van voornoemde wet is het karakter van de OV-studentenkaart gewijzigd. Onderscheid dient sedertdien gemaakt te worden tussen de zogenoemde week- en weekendkaart. De "weekkaart" geeft - kortgezegd - recht op reizen per openbaar vervoer van maandag 4.00 uur tot en met vrijdag 19.00 uur, met uitzondering van algemeen erkende feestdagen en de periode van 16 juli 4.00 uur tot 16 augustus 4.00 uur. In laatstgenoemde periode en in de periode vrijdag 19.00 uur tot maandag 4.00 uur kan met de weekkaart met het openbaar vervoer gereisd worden met reductietarief.
(…)
Aangezien aan een OV-studentenkaart nu minder rechten verbonden zijn dan aan een "reguliere" OV-jaarkaart is het bedrag dat bij niet tijdig inleveren van de kaart is verschuldigd, bij genoemde wet verlaagd van ƒ 390,- naar ƒ 300,- per maand.
Dat de prijs van ƒ 3.600,- op jaarbasis voor de OV-studentenkaart een reële prijs is, blijkt ook uit het bepaalde in artikel 12.3 van de overeenkomst, waarin is bepaald dat verweerster, indien de OV-studentenkaart door de studerende niet tijdig is ingeleverd, gehouden is het bedrag dat de student in verband met het niet tijdig inleveren van de kaart verschuldigd is, behoudens een klein bedrag voor administratiekosten, af te dragen aan de OV-bedrijven. Voorts wijst de rechtbank er op dat de student een bedrag van ƒ 150,- per halve maand wordt toegekend indien de OV-studentenkaart niet tijdig aan hem ter beschikking wordt gesteld (zie artikel 11.1 van de overeenkomst en artikel 32h van de WSF).
Gelet op het voorgaande kan niet anders worden geconcludeerd dan dat er een rechtstreekse relatie bestaat tussen de kosten van de kaart op jaarbasis en het bedrag van ƒ 150,- per halve maand dat verschuldigd wordt indien de kaart niet tijdig wordt ingeleverd, in die zin dat kan worden aangenomen dat de thans bestaande OV-studentenkaart, ongeacht de variant, een waarde in het economisch verkeer vertegenwoordigt van (24 halve kalendermaanden x ƒ 150,-) ƒ 3.600,-.”
13. Inmiddels is een nieuw systeem ingevoerd waarbij technische mogelijkheden bestaan om op individueel niveau per studerende het reisgedrag te monitoren.
Ook is sprake van een nieuwe overeenkomst tussen de openbaar vervoersbedrijven en de Minister. Naar verweerder heeft toegelicht in zijn brief van 11 september 2018 ontvangt op basis van deze nieuwe overeenkomst het vervoersbedrijf enkel een vergoeding van de Staat voor studentenreisproducten waar op grond van de Wsf 2000 recht op bestaat. Als er geen recht bestaat op het reisproduct en het product is niet tijdig stopgezet wordt een ov-schuld opgelegd. Tussen de Staat en de vervoersbedrijven is overeengekomen dat de geïncasseerde ov-schulden, minus een bedrag voor de inning voor DUO, worden afgedragen aan de vervoersbedrijven. De ov-schuld is bedoeld als compensatie voor de vervoersbedrijven voor gederfde inkomsten. Doordat studenten ten onrechte hun studentenreisproduct in bezit houden kunnen zij ermee blijven reizen en zullen de vervoerders geen of minder inkomsten ontvangen uit bijv. saldo-reizen of kaartjes die anders gekocht zouden zijn.
14. Niet in geschil is dat eiser in de maanden september en oktober 2017 zijn reisrecht heeft gebruikt terwijl hij daar op dat moment geen recht op had.
Op grond van de huidige overeenkomst tussen de openbaar vervoersbedrijven en de Minister ontvangt het vervoersbedrijf alleen een vergoeding van de Staat voor studentenreisproducten waar op grond van de Wsf 2000 recht op bestaat. Als er, zoals in het geval van eiser, geen recht bestaat op het reisproduct en het product is niet tijdig stopgezet ontvangt het vervoersbedrijf geen vergoeding van de Staat. In plaats daarvan wordt door DUO een ov-schuld opgelegd. Tussen de Staat en de vervoersbedrijven is overeengekomen dat de geïncasseerde ov-schulden, minus een bedrag voor de inning voor DUO, worden afgedragen aan de vervoersbedrijven. De ov-schuld is bedoeld als compensatie voor de vervoersbedrijven voor gederfde inkomsten. Doordat studenten ten onrechte hun studentenreisproduct in bezit houden kunnen zij ermee blijven reizen en zullen de vervoerders geen of minder inkomsten ontvangen uit bijv. saldo-reizen of kaartjes die anders gekocht zouden zijn.
15. In het geval van eiser staat vast dat hij van zijn reisrecht gebruik heeft gemaakt terwijl er geen recht bestond op het reisproduct. De vastgestelde en geïncasseerde ov-schuld dient in dat geval als compensatie voor de vervoersbedrijven voor gederfde inkomsten.
Gelet op het bovenstaande is de aan eiser opgelegde ov-schuld niet aan te merken als een (bestuurlijke) boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie, maar heeft deze een reparatoir karakter. Toetsing aan artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient in een dergelijk geval achterwege te blijven.
De rechtbank kan daarom niet treden in de vraag of de opgelegde ov-schuld in overeenstemming is met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
16. Gelet op wat hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.J.A. Huijgens, voorzitter, mr. E.I. Batelaan-Boomsma en mr. E. Kouwenhoven, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. Stroebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.