Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/5954
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 september 2018 in de zaak tussen
de [eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M.L. Dingemans),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete van € 6.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
Bij besluit van 26 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een schriftelijke verklaring van april 2018 van haar werknemer [werknemer] (hierna: de werknemer) ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2018.
Namens eiseres zijn verschenen [persoon 1], directeur, en [persoon 2], bijgestaan door mr. M.L. Dingemans.
Verweerder heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
Besluitvorming
1.1.
Verweerder heeft eiseres een boete van € 6.000,- opgelegd naar aanleiding van een bedrijfsongeval met een hydraulisch aangedreven zetbank. Volgens verweerder is het ongeval ontstaan doordat het dubbele voetpedaal, waarmee de zetbank werd bediend, te dicht bij de zetbank stond. Niet in geschil is dat de werknemer door het ongeval blijvend letsel aan drie vingers heeft opgelopen.
1.2.
Verweerder heeft de boete gebaseerd op een door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtseed opgemaakt boeterapport van 21 september 2016. In dit boeterapport staat dat op 29 juni 2016 in het bedrijf van eiseres de werknemer werkzaamheden verrichtte, bestaande uit het zetten (buigen) van een circa 0,6 millimeter dikke metalen plaat, ten behoeve van het beplaten van een deur.
Deze plaat diende in de lengterichting aan beide uiteinden van de plaat één centimeter te worden omgezet (omgebogen). Hierbij werd gebruik gemaakt van een arbeidsmiddel, een hydraulisch aangedreven zetbank van het fabricaat Reinhardt Maschinenbau GmH, bouwjaar 1999. De zetbank werd bediend met behulp van een dubbel voetpedaal, dat met een kabel aan de zetbank was verbonden. Met het linker voetpedaal werd de bovenwang (plooibalk) bediend, waarmee dit onderdeel van de zetbank naar beneden werd bewogen en de plaat werd vastgeklemd. Met het rechter voetpedaal werd de buigwang (het omklapmechanisme) bediend, waarmee het deel van het werkstuk dat buiten de bovenwang stak aan de kant van de bediener werd omgezet (omgebogen) Hierbij bewoog de buigwang naar boven. Bij het door de werknemer goed leggen van de te zetten plaat in de zetbank en het bedienen van de zetbank bevond het dubbele voetpedaal zich direct voor de zetbank, bij de arbeidsplaats van de werknemer.
In de gebruiksaanwijzing van de zetbank staat vermeld dat bij het plaatsen van
een werkstuk in de zetbank het pedaal niet geactiveerd mag worden. Daarna
moeten vingers, handen en armen bulten het bereik van het klemvlak worden
gehouden, terwijl de bovenwang met bediening van het linker voetpedaal
gesloten wordt en moet de bediener van de zetbank op zodanige afstand van de
zetbank staan, dat hij bij het activeren van de buigwang, middels bediening van
het rechter voetpedaal, buiten het werkbereik van de buigwang blijft.
Gezien de positie van het dubbele voetpedaal, direct voor de zetbank, was het gevaar niet voorkomen dat de werknemer ongemerkt en ongewild het voetpedaal kon bedienen tijdens het goed leggen van de plaat in de zetbank en zich daarbij in de directe nabijheid van de gevarenzone van de zetbank kon begeven.
1.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de boete wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit, gehandhaafd. Verweerder heeft geen aanleiding gezien deze boete met toepassing van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) wegens een beperkte mate van verwijtbaarheid te matigen.
Standpunt eiseres
2. Eiseres betoogt dat zij niet betwist dat het ongeval heeft plaatsgevonden, maar dat het ongeval haar redelijkerwijs niet kan worden verweten. De werknemer heeft drie opeenvolgende handelingen verricht in strijd met de specifieke instructies van eiseres. Hij heeft het voetpedaal in strijd met de instructies te dicht bij de zetbank gezet, waardoor hij per ongeluk het voetpedaal heeft ingedrukt terwijl hij met zijn hand in de buurt was van de plooiwang en hij heeft in plaats van hulp te roepen of het pedaal langere tijd in te drukken, waardoor de plooiwang omhoog zou bewegen, een tweede keer kort op de pedaal gedrukt waardoor de plooiwang naar beneden bewoog. Indien de werknemer niet in strijd met de instructie zou hebben gehandeld, zou het ongeval niet hebben plaatsgevonden. Eiseres is van mening dat zij alle redelijkerwijs mogelijke inspanningen heeft verricht om het ongeval te voorkomen. Eiseres betoogt dat de risico’s van de concrete werkzaamheden zijn geëvalueerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld. Verder zijn alle noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze zijn gecreëerd, zijn adequate instructies aan de werknemer gegeven en is adequaat toezicht is gehouden. Aan de vier matigingsgronden, die ieder volgens verweerders beleid aanleiding geven de boete te matigen met 25%, is dus voldaan, zodat dit had moeten leiden tot matiging van de boete met 100%. Eiseres heeft beschreven hoe de veiligheid in haar bedrijf is geregeld.
Ter zitting heeft eiseres met een beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2418) subsidiair gesteld dat de opgelegde boete niet evenredig is nu de werknemer poliklinisch is behandeld en het blijvend letsel bestaat uit het missen van het topje van drie vingers.
Regelgeving
3.1.
Artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet luidt: "De werkgever […] en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald."
3.2.
Artikel 3.17, tweede lid, van het Arbobesluit luidt: "Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd."
3.3.
Artikel 1, tiende lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) luidt: "Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
[…]
b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier.
[…]"
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden."
Beoordeling
4.1.
Door eiseres is niet betwist dat het arbeidsmiddel, de zetbank, die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemer is gesteld, niet uitsluitend is gebruikt op de wijze en op de plaats waarvoor het is ingericht en bestemd. Immers heeft eiseres – ook ter zitting – niet is betwist dat het voetpedaal bij het bedienen van de zetbank door de werknemer dicht bij de zetbank stond. De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat verweerder terecht uit de gebruikshandleiding heeft afgeleid dat het voetpedaal op afstand van de zetbank moet staan. Immers in de gebruikshandleiding is vermeld dat bij het plaatsen van een werkstuk in de zetbank de voetpedalen niet geactiveerd mogen worden. Daarna moeten vingers, handen en armen buiten het bereik van het klemvak worden gehouden, terwijl de bovenwang met bediening van de voetschakelaar gesloten wordt. Voorts moet de bediener van de zetbank op zodanige afstand van de zetbank staan, dat hij bij het activeren van de onderbuigwang met het voetpedaal, buiten het werkbereik van de buigwang blijft. Verweerder heeft uit deze drie gebruikersvoorschriften terecht de conclusie getrokken dat, zoals ook op de drie afbeeldingen in paragraaf 6.6.3. van de handleiding is te zien, het voetpedaal op zodanige veilige afstand van zetbank moet worden geplaatst dat bij het bedienen van het pedaal de vingers, handen en armen buiten het bereik van het klemvak zijn. Zoals blijkt uit de foto’s van de zetbank bij het boeterapport en de verklaring van de directeur van eiseres ter zitting was dit niet het geval en stond het voetpedaal te dicht bij de zetbank. Dat de pedaal aan de bovenzijde is overkapt met een metalen kap doet daaraan niet af.
Doordat het voetpedaal te dicht bij de zetbank stond zijn gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemer niet voorkomen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat daarmee het voorschrift van artikel 3.17, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden.
4.2.
Het betoog van eiseres dat de overtreding haar redelijkerwijs niet kan worden verweten houdt verband met de vraag of aan een of meer van de vier matigingsgronden, genoemd in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, is voldaan. De rechtbank zal hierna ingaan op deze matigingsgronden.
Risico-inventarisatie van de concrete werkzaamheden en ontwikkeling van een veilige werkwijze
4.3.1.
Eiseres heeft gesteld dat de werkwijze van de zetbank op de locatie bij de leverancier uitgebreid is uiteengezet, waarbij de op de werknemer toezichthoudende werknemer ([persoon 3]) aanwezig was. Uitsluitend daartoe opgeleide werknemers mogen de zetbank bedienen. De toezichthoudend werknemer en een oud-collega hebben de werking van de zetbank gedurende een paar weken aan de werknemer uitgelegd en aan hem voorgedaan. De werknemer heeft zich echter op drie punten niet aan deze werkwijze gehouden.
4.3.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hiermee niet specifiek het risico is onderkend dat de werknemer het voetpedaal te dicht bij de zetbank plaats althans de zetbank bedient indien een ander het pedaal te dicht bij de zetbank heeft geplaatst. Hetgeen eiseres heeft gesteld over de risico-inventarisatie is slechts algemeen aard. Uit de omstandigheid dat de werknemer heeft verklaard dat hij altijd op deze wijze werkte, zoals het hem is geleerd en voorgedaan, blijkt dat niet specifiek het risico van het te dicht bij de zetbank plaatsen van het voetbaal is onderkend en is voorkomen. Uit de verklaring van [persoon 3] blijkt niet dat het risico van het te dicht bij de zetbank plaatsen van het voetpedaal is onderkend. Hij verklaart immers dat hij heeft uitgelegd dat het voetpedaal bij de machine in de hoek gezet moet zijn ter voorkoming van struikelgevaar.
Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat niet relevant is dat de werknemer de overtreding niet heeft voorkomen of het letsel heeft beperkt door geen hulp te roepen en door niet het voetpedaal langere tijd in te drukken. Het gaat hier om de vraag of de werkgever de risico’s van het te dicht bij de zetbank plaatsen van het voetpedaal heeft onderkend en een veilige werkwijze daarvoor heeft voorgeschreven. Daarvan is onvoldoende gebleken.
Het creëren van de noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze;
4.4.1.
Ook ten aanzien van deze matigingsgrond heeft eiseres gesteld dat alleen opgeleide werknemers de zetbank mogen bedienen en dat de werknemer zich tot driemaal toe niet aan de werkinstructies heeft gehouden en dat verweerder ten onrechte ervan uitgaat dat een werknemer het voetpedaal te dicht bij de zetbank heeft geplaatst. Verder stelt eiseres dat de zetbank beschikt over een CE keurmerk en regelmatig is gekeurd en onderhouden.
4.4.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aan alle randvoorwaarden voor het toepassen van en veilige werkwijze is voldaan. Immers ook hier is van belang dat de werknemer heeft verklaard dat hij al langere tijd op deze wijze – met het voetpedaal te dicht bij de zetbank – werkte. Bovendien blijkt uit het boeterapport dat de aanslag van de zetbank niet geheel zuiver was, waardoor er na het inleggen van de plaat nog extra handelingen verricht moesten worden, zoals het meten met een liniaal en het met de hand goed leggen van de plaat onder de plooibalk. Daarmee zijn niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd om de overtreding te voorkomen.
Adequate instructies
4.5.1.
Eiseres voert aan dat [persoon 3] en de werknemer enkele weken hebben samengewerkt waarbij aan de werknemer is uitgelegd hoe hij dient te werken. Pas na uitvoerige instructies van [persoon 3] en van een oud-medewerker ([oud-werknemer]) mocht de werknemer zelfstandig aan de zetbank werken. De werknemer heeft ook verklaard dat hij het logisch vindt dat hij zijn handen niet in de buurt van de plooibank moet houden en dat hem altijd is gezegd dat veiligheid voorgaat.
4.5.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat met dit betoog niet is aangetoond dat de werknemer voldoende instructies zijn gegeven om de overtreding te voorkomen. Ook hier is van belang dat de werknemer heeft verklaard dat hij al twee maanden op dezelfde wijze werkte en dat het hem zo is geleerd en voorgedaan. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de werknemer de instructie is gegeven niet te werken met het voetpedaal te dicht bij de zetbank.
Adequaat toezicht
4.6.1.
De boete wordt met 25% gematigd indien de werkgever adequaat toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957, heeft overwogen, hangt het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling in die uitspraak.
4.6.2.
Eiseres voert aan dat tijde de werkzaamheden aan de zetbank altijd een toezichthouder/leidinggevende in de ruimte aanwezig is die toezicht houdt. [persoon 3] heeft toezicht gehouden op de werknemer en hij heeft verklaard dat de werknemer altijd veilig heeft gewerkt en dat hij dus ook nooit een waarschuwing heeft gekregen. Hij heeft de werknemer gezegd dat het voetpedaal bij de machine in de hoek van de handbedieningsunit gezet moet zijn en dat deed de werknemer ook.
Ook vanuit de directie wordt toezicht gehouden. Indien een werknemer een waarschuwing krijgt kunnen zwaardere sancties volgen. [persoon 3] heeft nadrukkelijk de taak te letten op uitvoering van het veiligheidsbeleid, maar hij heeft de werknemer nooit hoeven waarschuwen. Van de werkgever kan niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast de werknemer plaats, nu het hier ging om een ervaren werknemer.
4.6.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit het boeterapport en hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet blijkt dat voldoende toezicht is gehouden specifiek op het punt van het niet dichtbij de zetbank plaatsen van het voetpedaal. De werknemer heeft immers verklaard dat hij al twee maanden op dezelfde wijze werkte en dat het hem zo is geleerd en voorgedaan. Hieruit kan niet worden afgeleid dat op de werknemer adequaat toezicht is gehouden. De toezichthouder had de werknemer moeten waarschuwen niet te werken met het voetpedaal te dicht bij de zetbank. Uit de mededeling van de toezichthouder dat het voetpedaal bij de machine in de hoek van de handbedieningsunit gezet moet zijn en de verklaring van de werknemer dat hij altijd zo werkte met het voetpedaal dicht bij de zetbank geplaatst, blijkt dat het toezicht niet adequaat is geweest.
4.7.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid voor de begane overtreding en dat er geen aanleiding is voor matiging van de boete op grond van een beperkte mate van verwijtbaarheid.
Evenredigheid van de boete
4.8.1.
Eiseres betoogt met een beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2418) dat de opgelegde boete niet evenredig is nu de werknemer poliklinisch is behandeld en het blijvend letsel bestaat uit het missen van het topje van drie vingers.
4.8.2.
Dit betoog van eiseres slaagt.
4.8.3.
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 3.17, tweede lid, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.8.4.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval toepassing had moeten worden gegeven aan artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
4.8.5.
Met eiseres acht de rechtbank de concrete toepassing van de in artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel opgenomen verhoging in dit geval niet evenredig. Verweerder heeft zich onvoldoende rekenschap gegeven van het feit dat het arbeidsongeval in dit geval tot licht blijvend letsel heeft geleid dat beperkt is gebleven tot het missen van het topje van drie vingers en dat de werknemer poliklinisch is behandeld.
De rechtbank ziet hierin aanleiding overeenkomstig de genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juli 2018 de boete te matigen met 50% en vast te stellen op € 3.000,-.
4.9.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
Gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit en zal de boete vaststellen op € 3.000,-. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het arbeidsongeval heeft geleid tot licht blijvend letsel en dat de werknemer poliklinisch is behandeld aan het opgelopen letsel aan zijn vingers.
4.10.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
4.11.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt het bedrag van de door eiseres verschuldigde boete op € 3.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,-. aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 september 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.