ECLI:NL:RBDHA:2017:13049

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 16/4159

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2017 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. J. Marges),

het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten, verweerder

(gemachtigden: mr. H. Wester en mr. W. Hus).

Procesverloop

Bij besluit van 17 maart 2015 (primair besluit I) heeft verweerder de indicatie van eiseres voor hulp in de huishouding ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo 2007) als gevolg van de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) herzien en eiseres tot 26 mei 2016 huishoudelijke ondersteuning ingevolge die wet toegekend op basis van resultaat.

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft bij besluit van 16 juli 2015 (primair besluit II) primair besluit I ingetrokken en eiseres tot 26 mei 2016 huishoudelijke ondersteuning ingevolge de Wmo 2015 toegekend met als resultaat een "schoon en leefbaar huis".

Bij besluit van 12 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, conform het advies van de Commissie bezwaarschriften Gemeente Voorschoten (bezwaarschriftencommissie), gegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2017.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Wester en mr. W. Hus. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep van eiseres in de zaak met registratienummer SGR 16/10116.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres ontving onder de Wmo 2007 3,5 uur per week hulp in de huishouding op basis van een tot en met 11 februari 2017 verleende indicatie. Verweerder heeft dit besluit herzien en eiseres na intrekking van primair besluit I bij primair besluit II tot 26 mei 2016 huishoudelijke ondersteuning toegekend met als resultaat een "schoon en leefbaar huis", als bedoeld in de Beleidsregels Maatschappelijke ondersteuning gemeente Voorschoten 2015 (Beleidsregels mo 2015). Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit I. Dat bezwaar heeft ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op primair besluit II, nu verweerder niet volledig aan de bezwaren van eiseres is tegemoetgekomen. Verweerder heeft in overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie het bezwaar gegrond verklaard en eiseres – naast de huishoudelijke ondersteuning die zij al kreeg – ook huishoudelijke ondersteuning voor de waskamer op zolder toegekend. Voor het overige is primair besluit II in bezwaar gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.

2. Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat het resultaat van een "schoon en leefbaar huis" met de aan eiseres toegekende huishoudelijke ondersteuning (in natura) bereikt kan worden.

3. Eiseres heeft verweerders standpunt gemotiveerd bestreden en voert daartoe – kort samengevat – aan dat de toekenning van huishoudelijke ondersteuning met als resultaat een "schoon en leefbaar huis" in strijd is met de Wmo 2015. De invulling van dat resultaat moet berusten op objectieve criteria en onafhankelijk onderzoek. Daarvan is in dit geval geen sprake geweest. Daarbij komt dat eiseres een indicatie had op grond van de Wmo 2007 die liep tot en met 11 februari 2017. Zij is van mening dat verweerder deze indicatie niet tussentijds had mogen beëindigen, omdat verweerder haar met zijn brief van 31 juli 2014 zou hebben toegezegd de geldigheidsduur van deze indicatie te respecteren.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling van het beroep.

4.1.1

Met ingang van 1 januari 2015 is de Wmo 2015 in werking getreden. Gemeenten zijn vanaf dat moment volledig verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning en de Wmo 2007 is met ingang van die datum vervallen.

4.1.2

In artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 is overgangsrecht geregeld dat blijkens de wetsgeschiedenis (TK, 2013–2014, 33 841, nr. 3) zo moet worden begrepen dat onder de Wmo 2007 toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. Gelet op dit overgangsrecht staat het verweerder dus in beginsel vrij nog gedurende de looptijd van de oude (op grond van de Wmo 2007 afgegeven) indicatie een besluit ingevolge de Wmo 2015 te nemen.

4.1.3

De gemeenteraad van Voorschoten heeft dit overgangsrecht nader ingevuld door in artikel 16.4 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Voorschoten 2015 (Vmo 2015) te bepalen dat voor bestaande (Wmo 2007) gevallen de rechten en plichten in stand blijven, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het toekenningsbesluit van de individuele voorziening wordt ingetrokken. Verweerder heeft in verband met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 in de loop van 2015 alle op dat moment bestaande indicatiebesluiten ingevolge de Wmo 2007 herzien, zo ook die van eiseres.

4.2.1

Gemeenten zijn thans ingevolge de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet in de voorstelling van de wetgever erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven.

4.2.2

Ingevolge artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 beslist het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (of participatie) die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

4.2.3

Ingevolge artikel 7.1 van de Vmo 2015 kan het college aan de cliënt die aanspraak heeft op maatschappelijke ondersteuning een maatwerkvoorziening verlenen in de vorm van hulp bij het huishouden. Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vmo 2015 worden de te bereiken resultaten van hulp bij het huishouden slechts geboden indien deze gericht zijn op het kunnen wonen in een huis dat schoon is. Dit geldt ten aanzien van de ruimten die nodig zijn voor het normale gebruik van de woning. Om dit resultaat te bereiken kan maatschappelijke ondersteuning worden geboden bij het verrichten van lichte en/of zware huishoudelijke taken.

4.2.4

In de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Voorschoten 2016 (Beleidsregels mo 2016) is het resultaat "een schoon en leefbaar huis" in die zin nader uitgewerkt dat ten aanzien daarvan is aangegeven dat dit allereerst neerkomt op het kunnen wonen in een woning die schoongehouden is. Leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel, bijvoorbeeld om vallen te voorkomen. Met het oog op dit resultaat kan een maatwerkvoorziening getroffen worden voor licht en/of zwaar huishoudelijk werk. Het te bereiken resultaat is beperkt tot de gebruiksruimten die voor de cliënt onder zijn normale gebruik van de woning vallen. Kamers die niet in gebruik (hoeven te) zijn, vallen daar buiten.

4.3

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres vanwege haar beperkingen is aangewezen op de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning. Eiseres kan zich er echter niet mee verenigen dat de voorziening die haar nu in het kader van de Wmo 2015 verstrekt wordt, wordt bepaald door het te behalen resultaat – een "schoon en leefbaar huis" – en niet meer zoals voorheen onder de Wmo 2007 in uren per week wordt uitgedrukt. Zij acht een dergelijke invulling van de voorziening in strijd met de Wmo 2015.

4.4.1

De rechtbank stelt in dit kader voorop dat het gemeentebestuur bij de uitvoering van de Wmo 2015 grote beleidsvrijheid heeft. Beleidskeuzes zijn voor de bestuursrechter een gegeven en de toetsing ervan is een zeer terughoudende. Daar waar het – zoals hier – gaat om maatwerkvoorzieningen, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen.
4.4.2 Colleges van burgemeester en wethouders zijn voorts ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevoegd om ter invulling van het begrip "schoon en leefbaar huis" beleidsregels vast te stellen. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft zich diverse malen in die zin uitgelaten, onder andere bij uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491). Volgens voornoemde jurisprudentie mogen deze regels echter niet willekeurig zijn en moeten zij, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, berusten op objectieve criteria waaraan deugdelijk onderzoek ten grondslag ligt.

4.4.3

De in deze toepasselijke beleidsregels noch het toekenningsbesluit verschaffen inzicht in hoe invulling wordt gegeven aan het bereiken van een "schoon en leefbaar huis". Niet bepaald kan worden wat de huishoudelijke ondersteuning in concreto inhoudt om het beoogde resultaat te bereiken. De beleidsregels bevatten daarvoor geen normen en evenmin een definitie van wat onder een "schoon en leefbaar huis" exact moet worden verstaan. De enkele vermelding dat het moet gaan om een woning die is schoongehouden – zoals opgenomen in de Beleidsregels mo 2016 – kan niet als een zodanige definitie gelden. Nu een duidelijke maatstaf, berustend op objectieve criteria, ontbreekt, kan ook niet worden getoetst of met deze – als maatwerk bedoelde – voorziening een resultaat wordt bereikt dat ook daadwerkelijk als zodanig kan worden gekwalificeerd. Immers, niet duidelijk is welke concrete zorg aan eiseres moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door haar ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Dat medewerkers van verweerder achteraf controleren of goed wordt schoongemaakt, zoals verweerder heeft gesteld, maakt dit, bij gebreke van een maatstaf waarmee getoetst kan worden of het beoogde resultaat ook daadwerkelijk wordt bereikt, niet anders. Verweerder heeft ter zitting aangegeven inmiddels nadere criteria te hebben opgenomen in de nieuwe beleidsregels van 2017. Daarbij is aansluiting gezocht bij de normtijden opgenomen in het KPMG rapport dat onder meer door de gemeente Utrecht bij de toekenning van huishoudelijke hulp wordt gebruikt. In onderhavige zaak kunnen die normen echter geen rol spelen, reeds omdat die nieuwe beleidsregels ten tijde van belang nog niet van kracht waren en ook niet vooruitlopend op die inwerkingtreding al werden toegepast.

4.5.1

Verweerder heeft ter zitting nog betoogd dat het door zorgaanbieder TSN opgestelde ondersteuningsplan deel uitmaakt van de toekenningsbeschikking en dat daarom de omvang van de te verstrekken zorg wel degelijk voldoende vaststaat. Verweerder heeft daarbij gewezen op de Beleidsregels mo 2015 (pag. 23). Op grond van die beleidsregels, maar ook onder de gelding van de Beleidsregels mo 2016, hanteert verweerder de werkwijze dat, nadat is vastgesteld dat een cliënt is aangewezen op huishoudelijke ondersteuning, een medewerker van de betreffende zorgaanbieder bij die cliënt op huisbezoek gaat en in samenspraak met de cliënt afspraken maakt over hoe de huishoudelijke ondersteuning exact geboden zal gaan worden, dat wil zeggen welke specifieke activiteiten moeten worden verricht en hoe frequent dit moet gebeuren. Deze afspraken worden vervolgens vastgelegd in een overeenkomst tussen zorgverlener en cliënt: het ondersteuningsplan.

4.5.2

Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit echter niet dat daarmee nu wel een duidelijke maatstaf aan de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning met als resultaat een "schoon en leefbaar huis" ten grondslag ligt. Uitgangspunt blijft immers dat uit de toekenningsbeschikking zelf moet kunnen worden afgeleid welke aard en mate van huishoudelijke hulp in dit geval aan eiseres moeten worden geboden, hetgeen hier niet het geval is. De CRvB heeft onder de Wmo 2007 herhaaldelijk uitgemaakt, onder andere in voormelde uitspraak van 18 mei 2016, dat het beleid waarbij aan de zorgaanbieder wordt overgelaten om met de persoon die de ondersteuning ontvangt af te stemmen hoe compensatie plaatsvindt, slechts in zoverre met het compensatiebeginsel van artikel 4 van de Wmo 2007 in overeenstemming is, voor zover die afstemming geschiedt ter uitvoering van een door verweerder genomen beschikking over de concrete hoeveelheid zorg die aan die persoon moet worden geboden. De rechtbank ziet geen grond daar wat betreft de Wmo 2015 anders over te oordelen. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmo 2015 (TK 33 841, nr. 64, pag. 3-4) volgt dat de verplichtingen die verweerder heeft bij het wegnemen van belemmeringen in de zelfredzaamheid als gevolg van de beperkingen van eiseres zeker niet minder ver gaan dan de compensatieverplichting, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo 2007.

4.6

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de huishoudelijke ondersteuning die eiseres nu krijgt voldoende is om een "schoon en leefbaar huis" te bereiken. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit van 12 april 2016 komt voor vernietiging in aanmerking.

4.7

De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daartoe het bezwaar van eiseres gegrond verklaren, het besluit van 16 juli 2015 (primair besluit II) herroepen en op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Omdat verweerders verplichtingen bij het wegnemen van belemmeringen in de zelfredzaamheid als gevolg van de beperkingen van eiseres zeker niet minder ver gaan dan zijn compensatieverplichting onder de Wmo 2007, ziet de rechtbank, nu bij eiseres niet is gebleken van gewijzigde omstandigheden, aanleiding te bepalen dat eiseres recht heeft op huishoudelijke hulp ingevolge de Wmo 2015 voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 26 mei 2016 in dezelfde omvang als zij had onder de werking van de Wmo 2007, te weten 3,5 uur per week. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de CRvB in de uitspraak van 17 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1920) op het hoger beroep van eiseres heeft overwogen dat met betrekking tot de oude indicatie vaststaat dat met de toekenning van dat aantal uren haar aanspraken niet zijn miskend.

4.8

Opmerking verdient tot slot dat de rechtbank vandaag tevens uitspraak doet in de zaak die betrekking heeft op het opvolgende toekenningsbesluit inzake huishoudelijke hulp betreffende de periode van 26 mei 2016 tot en met 25 mei 2019 (registratienummer SGR 16/10116). In die zaak komt de rechtbank tot een gelijkluidende conclusie: ook voor wat betreft die periode moet aansluiting worden gezocht bij de eerder bepaalde indicatieduur van 3,5 uur per week. Gelet op die uitspraak heeft eiseres geen belang meer bij een beoordeling van de overige beroepsgronden in deze zaak, die betrekking hebben op de tussentijdse beëindiging van haar indicatie inhoudende 3,5 uur huishoudelijke hulp per week.
5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar van 12 april 2016;

- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het besluit van 16 juli 2015;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

-
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 46,-, vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.980,-, welke kosten verweerder aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meessen, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. N.S.M. Lubbe, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2017.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.