Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/682
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.T.F. Chocolaad),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder
(gemachtigde: P. Bos).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres medegedeeld dat per 6 februari 2015 de kostendelersnorm van toepassing is op haar uitkering ingevolge de Participatiewet (Pw).
Bij besluit van 21 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres ontvangt een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij woont samen met haar meerderjarige zoon en twee minderjarige kinderen. Haar zoon is op [datum] 2015 21 jaar geworden.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften, zijn in het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd. Daaraan ligt ten grondslag dat eiseres met haar meerderjarige zoon hoofdverblijf heeft in dezelfde woning. Nu haar zoon op [datum] 2015 21 jaar is geworden, is per die datum de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres van toepassing. Dit betekent dat de uitkering op 50% van het Wettelijk Minimumloon, zijnde
een bedrag van € 687,59, wordt vastgesteld.
een bedrag van € 687,59, wordt vastgesteld.
3. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte de kostendelersnorm op haar bijstandsuitkering heeft toegepast. Daartoe voert zij aan dat artikel 22a van de Pw in haar geval leidt tot ingrijpende gevolgen, zodat dit artikel wegens strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel onverbindend dient te worden verklaard dan wel buiten toepassing dient te worden gelaten. De bijstandsuitkering is namelijk met terugwerkende kracht verlaagd. Daarbij ontvangt haar zoon geen inkomen, zodat van kosten delen geen sprake is. Voorts acht eiseres de toepassing van de kostendelersnorm op haar bijstandsuitkering een inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze inbreuk is niet kenbaar en voorzienbaar, nu aan eiseres geenszins kenbaar is gemaakt dat, en per wanneer, haar bijstandsuitkering zou worden verlaagd. Verder voldoet de inbreuk volgens eiseres niet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, nu de uitkering met terugwerkende kracht is verlaagd en haar zoon geen inkomen heeft. Als gevolg daarvan wordt aan haar een onevenredige zware last opgelegd. In ieder geval had een overgangstermijn in acht moeten worden genomen. Ten slotte heeft verweerder ten onrechte gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid tot herziening. In dat kader
doet eiseres een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Nu haar reguliere uitkering is doorbetaald, nadat haar zoon in februari 21 jaar is geworden, mocht zij erop vertrouwen dat de hoogte van haar uitkering gelijk zou blijven, aldus eiseres.
doet eiseres een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Nu haar reguliere uitkering is doorbetaald, nadat haar zoon in februari 21 jaar is geworden, mocht zij erop vertrouwen dat de hoogte van haar uitkering gelijk zou blijven, aldus eiseres.
4.1
Met ingang van 1 januari 2015 is de Pw in werking getreden. Ingevolge het in artikel XVIII, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten neergelegde overgangsrecht is op de alleenstaande, alleenstaande ouder of gehuwde die op 31 december 2014 recht heeft op algemene bijstand en met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, artikel 22a van de Pw niet van toepassing tot 1 juli 2015.
4.2
Ingevolge artikel 22a, eerste lid, van de Pw is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
((40% + A x 30%) / A x B).
((40% + A x 30%) / A x B).
Hierbij staat:
A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft; en
A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft; en
B voor de rekennorm.
Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing is op de belanghebbende:
a. die gehuwd is en die niet met een of meer andere meerderjarige personen dan de
echtgenoot in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft; of
b. de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt.
Ingevolge het vierde lid worden tot de personen, bedoeld in het eerste lid, niet worden gerekend
a. de persoon die de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt,
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft,
c. de persoon die op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger, en
d. de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan op grond van de Wet studiefinanciering 2000 en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering, de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten, en de persoon die een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt.
Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing is op de belanghebbende:
a. die gehuwd is en die niet met een of meer andere meerderjarige personen dan de
echtgenoot in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft; of
b. de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt.
Ingevolge het vierde lid worden tot de personen, bedoeld in het eerste lid, niet worden gerekend
a. de persoon die de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt,
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft,
c. de persoon die op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger, en
d. de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan op grond van de Wet studiefinanciering 2000 en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering, de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten, en de persoon die een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt.
4.3
Ingevolge artikel 54, derde lid, van de Pw herziet het college een besluit tot toekenning van bijstand dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
5. De rechtbank stelt vast dat de te beoordelen periode in dit geval loopt van
6 februari 2015 (datum toepassing kostendelersnorm) tot en met 9 juli 2015 (datum primaire besluit). Niet in geschil is dat eiseres en haar meerderjarige zoon gedurende deze periode op één adres hun hoofdverblijf hadden en thans nog steeds hebben. Voorts stelt de rechtbank vast dat de uitzonderingen van artikel 22a, derde en vierde lid, van de Pw, niet op de situatie van eiseres van toepassing zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres van toepassing is.
6 februari 2015 (datum toepassing kostendelersnorm) tot en met 9 juli 2015 (datum primaire besluit). Niet in geschil is dat eiseres en haar meerderjarige zoon gedurende deze periode op één adres hun hoofdverblijf hadden en thans nog steeds hebben. Voorts stelt de rechtbank vast dat de uitzonderingen van artikel 22a, derde en vierde lid, van de Pw, niet op de situatie van eiseres van toepassing zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres van toepassing is.
6.1
Ten aanzien van de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met artikel 1 van het EP, volgt de rechtbank, evenals zij heeft gedaan in haar uitspraak van
14 januari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:327) het oordeel van de rechtbank Amsterdam in haar uitspraken van 26 november 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:8378) en 9 december 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:8732). Op grond van vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer in zijn uitspraak van 29 juli 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BR3541) moeten onder de term “eigendom” (of “possessions”) in artikel 1 van het EP ook vermogensbestanddelen worden verstaan, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van het EP dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria.
14 januari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:327) het oordeel van de rechtbank Amsterdam in haar uitspraken van 26 november 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:8378) en 9 december 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:8732). Op grond van vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer in zijn uitspraak van 29 juli 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BR3541) moeten onder de term “eigendom” (of “possessions”) in artikel 1 van het EP ook vermogensbestanddelen worden verstaan, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van het EP dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria.
Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘‘an individual and excessive burden’’) moet dragen.
6.2
Nu met de toepassing van de kostendelersnorm de bijstandsuitkering van eiseres wordt verlaagd is naar het oordeel van de rechtbank sprake van ontneming van eigendom. De wettelijke basis voor deze inbreuk op het eigendomsrecht van eiser is door de wetgever neergelegd in artikel 22a van de Pw. Uit de memorie van toelichting Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten blijkt dat de kostendelersnorm is ingevoerd met het oog op de toekomstbestendigheid van de bijstand: de bijstand houdbaar en toegankelijk houden nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking kleiner wordt. Om dat doel te bereiken, versterkt de regering het vangnetkarakter van de bijstand. De regering wil stapeling van uitkeringen binnen een huishouden voorkomen en rekening houden met de kostenvoordelen die er zijn als meerdere volwassenen samen een huishouding voeren. Ook wordt het ongewenst geacht dat de inkomsten in een huishouden door stapeling van uitkeringen hoger zijn dan bij de buurman of buurvrouw die aan het werk is. Tegelijkertijd wordt ervoor gezorgd dat het wel loont om aan het werk te gaan door dit loon niet te verrekenen met de uitkeringen in het huishouden. (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, p. 1 e.v.). Naar het oordeel van de rechtbank kan deze doelstelling de toets van legitimiteit doorstaan.
6.3
Ten aanzien van de vraag of toepassing van de kostendelersnorm in dit geval strijd oplevert met het proportionaliteitsvereiste, wordt overwogen dat niet in geschil is dat eiseres en haar zoon een huishouden delen, zodat zij eveneens de woonkosten en de kosten van het huishouden delen. Het door eiseres aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat zij door toepassing van de kostendelersnorm onevenredig zwaar wordt getroffen. Zo ontvangt eiseres kinderbijslag voor haar twee minderjarige kinderen en een kindgebonden budget. Tevens ontvangt zij huur- en zorgtoeslag. De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat de zoon van eiseres de mogelijkheid heeft om betaalde arbeid te verrichten dan wel een opleiding te volgen. Dat de zoon van eiseres, om hem moverende redenen, daar geen gebruik van wenst te maken, is een omstandigheid die in de risicosfeer van eiseres ligt. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat, alles tezamen bezien, onvoldoende grond om enige disproportionaliteit aanwezig te achten.
7. Wat betreft het door eiseres gedane beroep op de onverbindendheid van artikel 22a van de Pw wordt overwogen dat het in artikel 120 van de Grondwet neergelegde toetsingsverbod aan een toetsing van artikel 22a van de Pw, zijnde neergelegd in een wet in formele zin, aan een algemeen rechtsbeginsel in de weg staat. In de door eiseres ter zitting aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het alcoholslotprogramma is de onverbindendheid van een in een ministeriële regeling opgenomen bepaling uitgesproken, zodat eiseres daar geen succesvol beroep op kan doen. Evenmin bestaat aanleiding om artikel 22a van de Pw in het geval van eiseres buiten toepassing te laten. Gelet op hetgeen in overweging 6.3 is overwogen, kan niet worden gezegd dat toepassing van de kostendelersnorm in dit geval kennelijk onredelijk moet worden geacht.
8. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het overgangsrecht. Verweerder heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht in het geval van eiseres niet van toepassing is. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de zoon van eiseres op [datum] 2015 21 jaar is geworden.
Nu de zoon op de peildatum van 31 december 2014 nog geen 21 jaar was, maakte hij geen deel uit van het zittend bestand waarvoor het overgangsrecht volgens verweerder is bedoeld. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. Om in aanmerking te komen voor de in artikel XVIII, eerste lid, aanhef en onder b, Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten neergelegde overgangsperiode van zes maanden dient gelijktijdig aan twee voorwaarden te worden voldaan, namelijk de belanghebbende ontvangt op de peildatum van 31 december 2014 een uitkering én hij heeft op deze datum met een of meer andere meerderjarige personen zijn hoofdverblijf in dezelfde woning. Niet in geschil is dat in het geval van eiseres is voldaan aan beide voorwaarden. Voor het stellen van nadere voorwaarden, zoals verweerder heeft gedaan, bestaat geen rechtsgrondslag. Dit brengt met zich dat verweerder de kostendelersnorm eerst per 1 juli 2015 op de bijstandsuitkering van eiseres mocht toepassen, zodat hij ten onrechte geen overgangsperiode van zes maanden in acht heeft genomen.
9. Ten slotte is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan verweerder in redelijkheid geen gebruik kon maken van zijn in artikel 54, derde lid, van de Pw neergelegde bevoegdheid tot herziening van het recht op bijstand. Voor zover eiseres met betrekking tot het met terugwerkende kracht toepassen van de kostendelersnorm een beroep doet op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, wordt overwogen dat hiervoor onder overweging 8. reeds is overwogen dat verweerder de kostendelersnorm eerst per
1 juli 2015 op de uitkering van eiseres mocht toepassen. Voor zover eiseres voor de periode daarna een beroep doet op voormelde beginselen, wordt overwogen dat verweerder in december 2014 een brief heeft laten uitgaan waarin de komst van de Pw wordt aangekondigd en in dat kader op 10 juni 2015 een bijeenkomst is gehouden. Het lag op de weg van eiseres om zich tot verweerder te wenden, indien bij haar onduidelijkheid bestond over de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm op haar bijstandsuitkering. Voorts is niet gebleken van een tot het beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging waaraan eiseres een gerechtvaardigd verwachting mocht ontlenen dat de kostendelersnorm in haar geval geen toepassing zou vinden.
1 juli 2015 op de uitkering van eiseres mocht toepassen. Voor zover eiseres voor de periode daarna een beroep doet op voormelde beginselen, wordt overwogen dat verweerder in december 2014 een brief heeft laten uitgaan waarin de komst van de Pw wordt aangekondigd en in dat kader op 10 juni 2015 een bijeenkomst is gehouden. Het lag op de weg van eiseres om zich tot verweerder te wenden, indien bij haar onduidelijkheid bestond over de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm op haar bijstandsuitkering. Voorts is niet gebleken van een tot het beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging waaraan eiseres een gerechtvaardigd verwachting mocht ontlenen dat de kostendelersnorm in haar geval geen toepassing zou vinden.
10. Gelet op hetgeen in overweging 8 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de toepassing van de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres tot en met 30 juni 2015 als in strijd met voornoemd overgangsrecht wordt vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Dat betekent dat het bezwaar van eiseres gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, voor zover verweerder daarin de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres tot en met 30 juni 2015 heeft toegepast.
11. Omdat eiseres is vrijgesteld van de verplichting tot het betalen van griffierecht wegens betalingsonmacht en er derhalve geen griffierecht is betaald, houdt deze uitspraak niet in dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht vergoedt, als bedoeld in artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de toepassing van de
kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres tot en met 30 juni 2015;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de toepassing van de kostendelersnorm op de bijstandsuitkering van eiseres tot en met 30 juni 2015;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het
bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag
van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.X. Cozijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.S.N. Geerlings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2016.
mr. L.S.N. Geerlings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.