Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/18196 (beroep)
AWB 16/18198 (voorlopige voorziening)
[persoonsnummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 4 november 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] ,
geboren op [geboortedatum] 1980, van Ghanese nationaliteit, eiseres en verzoekster, hierna te noemen: eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Koesveld),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Brand).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 13 november 2015 tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet (Vw) 2000, waaruit het rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 20 juli 2016 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Op 12 augustus 2016 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres ontvangen. Bij brief van gelijke datum is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. Ook was ter zitting aanwezig [de man] (referent) en A.K. Nyaku, tolk in de taal Twi. De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van het beroep
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft de Ghanese nationaliteit en wenst verblijf bij haar gestelde partner, tevens referent. Hij heeft de Spaanse nationaliteit. Op 13 november 2015 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 (artikel 9-document). Bij de aanvraag heeft eiseres diverse stukken overgelegd, zoals een ondertekende relatieverklaring, een bewijs van bekendmaking bij de gemeentelijke basisadministratie en foto’s.
1.2
Verweerder heeft eiseres en referent uitgenodigd om het verzoek toe te lichten. Ook wil verweerder onderzoek doen op basis van een aantal indicatoren die zijn aangetroffen bij de aanvraag.
1.3
Eiseres en referent hebben medewerking aan een nader onderzoek geweigerd. Het komt erop neer dat zij vinden dat verweerder eerst concreet moet toelichten waarop de gehanteerde indicatoren voor het vermoeden van een schijnrelatie zijn gebaseerd. De algemene indicatoren kunnen zonder openbaarmaking van de onderzoeken en analyses die daaraan ten grondslag liggen, geen grondslag vormen voor nader onderzoek. Daarnaast meent eiseres dat zij aan haar verplichtingen om haar relatie met referent aan te tonen, heeft voldaan.
1.4
Bij het primaire besluit is de aanvraag tot afgifte van een artikel 9-document afgewezen, omdat sprake is van een schijnrelatie tussen eiseres en referent, die enkel is aangegaan om het in Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 april 2004 betreffende recht op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (Verblijfsrichtlijn) neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, waarop anders geen aanspraak zou kunnen worden gemaakt. Uit het dossier is gebleken dat er algemene en individuele indicatoren zijn, die onafhankelijk van elkaar en in samenhang gezien, het instellen van een onderzoek naar misbruik van de Verblijfsrichtlijn rechtvaardigen. Door het niet verschijnen op een hoorzitting hebben eiseres en referent de bestaande twijfels over de gestelde relatie niet weggenomen. Verweerder heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
2. Kern van het geschil ziet op de vraag of verweerder op basis van de door hem gehanteerde algemene en individuele indicatoren van eiseres en referent heeft mogen verlangen dat zij zouden meewerken aan een nader onderzoek in de vorm van een hoorzitting. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1
In paragraaf 4.2. van de mededelingen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM 2009, 313; de Richtsnoeren), is aangegeven dat lidstaten individuele gevallen mogen onderzoeken wanneer een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. Krachtens het Gemeenschapsrecht zijn systematische controles echter verboden. Het verbod betreft niet alleen controles van alle migranten, maar ook controles van bepaalde categorieën migranten (bijvoorbeeld die van een bepaalde etnische afstamming). De Richtsnoeren vermelden verder dat lidstaten zich kunnen baseren op eerdere analyses en ervaringen die aantonen dat een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waar misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen. De lidstaten kunnen daarbij een reeks indicatieve criteria vaststellen die doen vermoeden dat de door de Verblijfsrichtlijn verleende rechten waarschijnlijk zijn misbruikt, met als enig doel inbreuk te maken op de nationale immigratiewetgeving. In de Richtsnoeren staat een aantal factoren genoemd waarmee de nationale autoriteit met name rekening kunnen houden. Deze criteria kunnen eventueel leiden tot het instellen van een onderzoek, dat een afzonderlijk onderhoud met elk van de echtgenoten of partners kan omvatten. In de uitspraak van 6 september 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) overwogen dat, hoewel de Richtsnoeren niet bindend zijn, zij een handvat bieden bij de interpretatie van bepalingen in de Verblijfsrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2011:BS1678).
3.2
In de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2120), is onder meer het volgende overwogen:
“(…) 3.2. Artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn geeft de lidstaten de bevoegdheid om de nodige maatregelen te nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Dit artikel biedt een grondslag voor het maken van een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer en verblijf voor burgers van de Unie en hun familieleden. De bewijslast dat rechtsmisbruik of fraude is gepleegd rust op de staatssecretaris. Deze moet maatregelen als hiervoor bedoeld baseren op een individueel onderzoek van het concrete geval, waarbij geldt dat systematische en willekeurige controles niet zijn toegestaan (zie punten 52 en 55 t/m 57 van het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, McCarthy; ECLI:EU:C:2014:2450). Het voorgaande is eveneens het uitgangspunt in paragraaf 4.2 van de richtsnoeren waarin de bevoegdheid voor de lidstaten om in individuele gevallen een onderzoek in te stellen, welk onderzoek een afzonderlijk onderhoud met elk van de partners kan omvatten, afhankelijk is gesteld van een gegrond vermoeden van misbruik.
3.3.
Bij het antwoord op de vraag wanneer een vermoeden van misbruik mag worden aangenomen heeft de staatssecretaris beoordelingsruimte. De in de richtsnoeren opgenomen lijst met concrete aanwijzingen die kunnen leiden tot het instellen van een onderzoek naar eventueel misbruik heeft een niet-limitatief karakter. Het staat de staatssecretaris dan ook vrij andere omstandigheden in de beoordeling te betrekken. Het vorenstaande laat onverlet dat de bestuursrechter kan toetsen of de door de staatssecretaris daartoe in aanmerking genomen concrete aanwijzingen het instellen van een onderzoek rechtvaardigen.(…)”
4.1
Verweerder heeft aan de afwijzing van de aanvraag de volgende algemene indicatoren ten grondslag gelegd:
- het is gebleken dat een forse stijging valt waar te nemen in het aantal aanvragen om toetsing van het gemeenschapsrecht van derdelanders bij burgers van de Unie, waarbij de burger van de Unie uit hetzelfde land afkomstig is als de derdelander of uit een ander West-Afrikaans land. Een dergelijke combinatie van nationaliteiten is niet vreemd, echter bij deze aanvragen zijn een aantal andere individuele indicatoren aangetroffen die misbruik van het EU-recht hebben doen vermoeden. In een groot aantal van dit soort aanvragen bleek na een hoorzitting sprake te zijn van een schijnhuwelijk dan wel een schijnrelatie; en
- uit eerdere analyses en ervaringen is gebleken dat wanneer sprake is van een schijnhuwelijk of een schijnrelatie, de burger van de Unie en de derdelander vaak samenwonen op hetzelfde adres met andere landgenoten en familieleden. In dit geval staan nog drie personen ingeschreven op het adres van eiseres en referent en allemaal van Ghanese afkomst;
4.2
Daarnaast heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat vier individuele indicatoren kunnen worden tegengeworpen, namelijk:
- eiseres is illegaal Nederland ingereisd;
- eiseres heeft illegaal in Nederland verbleven;
- discrepantie tussen de gegevens in de gemeentelijke basisadministratie, de relatieverklaring en het interview aan het IND-loket ten aanzien van de data van het voeren van een gemeenschappelijke huishouding en het feitelijk samenwonen; en
- eiseres en referent voeren volgens de medewerker bij het IND-loket mogelijk geen gemeenschappelijke taal, aangezien referent voornamelijk het woord doet omdat eiseres volgens hem gebrekkig Engels spreekt.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de algemene indicatoren in samenhang moeten worden bezien met de individuele indicatoren en dat die indicatoren tezamen een aanwijzing vormen voor misbruik van de Verblijfsrichtlijn. Er is geen sprake van een stelselmatig onderzoek of discriminatie. Verder meent verweerder dat uit de Richtsnoeren en de jurisprudentie van de Afdeling (onder andere de uitspraak van 28 juli 2012, 201111222/1/V4) niet volgt dat verweerder zijn eerdere analyses en ervaringen moet onderbouwen. Ook al zijn dergelijke analyses beschikbaar, dan is het onwenselijk om dergelijke analyses in zijn algemeenheid te openbaren aangezien fraudeurs daar hun voordeel mee kunnen doen, aldus verweerder.
6.1
De rechtbank stelt vast dat zich in het dossier een e-mail bevindt van 29 maart 2016 van verweerder aan (de gemachtigde van) eiseres. In deze mail staat onder meer dat er inmiddels veel EU-aanvragen van Ghanese derdelanders zijn, die verblijf beogen bij een Unieburger, waarbij in zeer veel zaken werd geconstateerd dat sprake was van een schijnrelatie (meer dan 70% en meer dan 100 zaken onderzocht). Desgevraagd heeft verweerder ter zitting verklaard dat het gaat om een eigen onderzoek, maar dat hij geen cijfermatige onderbouwing heeft en dit ook niet wenst te geven.
6.2
Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 29 augustus 2016 (AWB 16/4883) volgt de rechtbank het betoog van eiseres dat verweerder voor de algemene indicatoren onvoldoende (cijfermatig) inzicht heeft verschaft in eerdere analyses en ervaringen en het verband tussen dergelijke eerdere analyses en ervaringen en deze specifieke zaak. De rechtbank begrijpt dat verweerder – ondanks de e-mail van 29 maart 2016 – om voor hem moverende redenen geen inzicht wil verschaffen in aantallen en soort zaken, waarin bij de combinatie van Ghanese nationaliteiten daadwerkelijk sprake was van een schijnhuwelijk/schijnrelatie. De rechtbank is echter van oordeel dat voor een beoordeling van de realiteitswaarde van de algemene indicatoren inzicht is vereist in de mate waarin die factoren voorkomen in gevallen waarin misbruik is vastgesteld. De rechtbank kan dan eveneens nagaan of geen sprake is van systematische controles die op grond van de Verblijfsrichtlijn zijn verboden. Dat inzicht heeft verweerder evenwel niet verschaft, in het bestreden besluit noch ter zitting. Nu dat inzicht niet is verschaft kan de realiteitswaarde van de algemene indicatoren voor het rechtvaardigen van een vermoeden van misbruik niet worden vastgesteld, zodat verweerder deze niet aan zijn bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
7.1
Dit betekent dat de individuele indicatoren resteren en de vraag is dan of verweerder op basis van deze indicatoren bevoegd was om nader onderzoek te doen naar misbruik van de Verblijfsrichtlijn in de vorm van een afzonderlijk gehoor van eiseres en referent.
7.2
Ten aanzien van de gemeenschappelijke taal overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres en referent hebben aangegeven dat zij een gemeenschappelijke taal spreken, namelijk Twi. Dat eiseres gebrekkig Engels spreekt en referent daarom kennelijk het woord heeft gedaan bij het IND-loket betekent niet direct dat zij geen gemeenschappelijke taal zouden spreken. Deze indicator kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aan een vermoeden van misbruik van de Verblijfsrichtlijn ten grondslag worden gelegd.
7.3
Wat overblijft zijn de overige drie individuele indicatoren, namelijk dat eiseres illegaal Nederland is ingereisd, illegaal in Nederland heeft verbleven en dat een discrepantie bestaat tussen de gegevens uit de relatieverklaring, de verklaringen van eiseres en referent aan het IND-loket en de gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie. Ter zitting heeft verweerder het bestreden besluit op dit punt verduidelijkt en verklaard dat de discrepantie op het volgende ziet. Eiseres en referent hebben op de relatieverklaring aangegeven dat zij sinds januari 2015 een relatie hebben en samenwonen op het [adres] te Amsterdam, bij het loket hebben zij aangegeven dat zij sinds maart 2015 zouden samenwonen terwijl uit de gegevens van de gemeentelijke basisadministratie blijkt dat eiseres eerst met ingang van 13 november 2015 op hetzelfde adres als referent staat ingeschreven. De rechtbank constateert dat het verschil zit in het moment van feitelijk samenwonen, volgens de relatieverklaring sinds januari 2015 en bij het IND-loket is maart 2015 gezegd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dit minimale verschil, zelfstandig of in samenhang bezien met het feit dat eiseres illegaal Nederland is ingereisd en illegaal heeft verbleven, een vermoeden van misbruik van de Verblijfsrichtlijn oplevert.
8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op het punt van de rechtvaardiging om nader onderzoek te doen naar de vraag of bij eiseres en referent sprake is van misbruik als bedoeld in de Verblijfsrichtlijn op een ondeugdelijke motivering berust. Reeds daarom is het beroep gegrond. De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking meer.
9. Omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de zaak finaal te beslechten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
10. De gevraagde voorziening strekt ertoe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, gelet op het feit dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488.,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,-, en een wegingsfactor 1). Indien aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener.
Beslissing
De rechtbank,
in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 16/18196,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
De voorzieningenrechter,
in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 16/18198,
- wijst het verzoek af.
De rechtbank/ voorzieningenrechter,
in alle zaken,
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 336,- (zegge: driehonderdzesendertig euro ) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.488,-(zegge: duizendvierhonderdachtentachtig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, rechter, tevens voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.S. Abbing, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.