Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/7039 (beroep)
AWB 16/7040 (voorlopige voorziening)
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 6 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiser] ,
geboren op [geboortedatum] , van Libanese nationaliteit,
eiser, verzoeker,
hierna te noemen eiser,
(gemachtigde: mr. A.M. van Melle, advocaat te Amsterdam),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder,
(gemachtigde: mr. B.J. Pattiata, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst).
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) met ingang van 5 november 2014 is geëindigd.
Bij besluit van 18 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Hij verzoekt verweerder te verbieden hem uit te zetten tot vier weken nadat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
Verweerder heeft op 28 juni 2016 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Eiser is in oktober 2011 Nederland binnengekomen. Bij besluit van 20 juni 2012 is eisers aanvraag van 4 mei 2012 om verblijf als gemeenschapsonderdaan bij zijn partner [naam partner] afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt, dat bij besluit van 21 september 2012 ongegrond is verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is ingetrokken, omdat bij besluit van 31 januari 2013 de tweede aanvraag van eiser om verblijf als gemeenschapsonderdaan bij zijn partner is ingewilligd. Bij brief van 4 mei 2015 heeft [naam partner] verweerder bericht dat zij sinds 16 oktober 2014 niet langer met eiser samenwoont en geen duurzame en exclusieve relatie meer met hem heeft. Op 29 september 2015 heeft verweerder het voornemen uitgebracht eisers verblijfsvergunning in te trekken. Eiser heeft hierop een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de ingangsdatum en duur van de relatie van eiser met [naam partner] als volgt overwogen. Ingevolge hoofdstuk B10/2.4 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) wordt als bewijs van een duurzame relatie onder meer beschouwd een bewijs van inschrijving in de gemeentelijke administratie. Uit de Basisregistratie Personen (BRP) volgt dat eiser en [naam partner] zich op 25 mei 2012 in de BRP hebben ingeschreven. De stelling van eiser dat de relatie in oktober 2011 is ontstaan, wordt niet gevolgd. Bewijsstukken dat de relatie toen, en niet pas op 25 mei 2012, is ontstaan, zijn niet overgelegd. Voorts heeft [naam partner] ten tijde van de eerste aanvraag verklaard dat zij eiser op het moment dat hij Nederland binnenkwam, nog niet kende. Het beroep van eiser op een uitspraak waaruit zou volgen dat de gehele verblijfsduur dient te worden meegenomen bij de berekening, wordt gezien het bepaalde in hoofdstuk B10/2.2 Vc niet gevolgd. De duurzame relatie wordt gelet hierop geacht te zijn aangevangen op 25 november 2012, zijnde zes maanden na de inschrijving in de BRP. Eiser wordt gevolgd in zijn stelling dat de relatie eerst op 4 mei 2015 is geëindigd. Geconcludeerd wordt dat eiser en [naam partner] een duurzame relatie hebben gehad van 25 november 2012 tot 4 mei 2015. Dit betreft een periode van minder dan drie jaar. De uitzondering genoemd in artikel 8.15, vierde lid en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) is dan ook niet van toepassing. Gelet hierop is eisers rechtmatig verblijf sinds 4 mei 2015 van rechtswege komen te vervallen.
3.1
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat zowel hij als [naam partner] ten tijde van de eerste aanvraag hebben verklaard dat zij sinds eind oktober 2011 een relatie hebben. Eiser had dan ook in elk geval sinds eind oktober 2011 een duurzame relatie met [naam partner] , en daardoor rechtmatig verblijf in Nederland als partner van een burger van de Europese Unie (hierna: Unieburger). De aanvraag EU-toetsing is ingediend op 4 mei 2012. De BRP-registratie was op dat moment nog niet nodig en bovendien onmogelijk. Inschrijving is pas mogelijk nadat de aanvraag om een verblijfsvergunning is ingediend. Daarnaast wordt een relatie na zes maanden samenwoning duurzaam geacht, dat wordt achteraf vastgesteld, maar dan kan daarmee worden geconcludeerd dat deze relatie al die tijd duurzaam is gebleken. De ingangsdatum van de relatie moet dan ook op datum aanvraag komen te liggen. Deze opvatting vindt steun in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BS1678). De Afdeling acht het blijkens deze uitspraak onredelijk dat de focus volledig ligt bij de BRP-inschrijving. Gelet hierop is het ook qua wetssystematiek logischer om uit te gaan van de aanvraag als eerste toetsmoment voor de aanvang van het verblijfsrecht. De BRP-inschrijving is problematisch als ijkpunt, omdat het een rechtmatig verblijf suggereert voorafgaande aan de inschrijving bij de gemeente, terwijl dat rechtmatige verblijf nu juist wordt vastgesteld in de procedure ter verkrijging van de verblijfsvergunning. Eiser heeft op 4 mei 2012 de aanvraag ingediend en heeft op die dag rechtmatig verblijf gekregen. Verweerder heeft uiteindelijk geconcludeerd dat sprake was van een duurzame relatie. Daarmee was de relatie van begin af aan duurzaam. Verweerder had de aanvang van het verblijfsrecht moeten stellen op 4 mei 2012. Met deze ingangsdatum komt eiser aan de drie jaar die vereist is om intrekking van zijn verblijfsrecht achterwege te kunnen laten. Eiser stelt zich ten slotte op het standpunt dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden door in dit geval af te zien van horen.
3.2
Verweerder heeft zich in het verweerschrift onverminderd op het standpunt gesteld dat de duurzame relatie eerst zes maanden na de inschrijving in de BRP is aangevangen. Ingevolge paragraaf B10/2 Vc is de juridische band tussen de Unieburger en het familie- of gezinslid bepalend voor het verblijfsrecht. Voor ongehuwde partners van de Unieburger geldt dat, voordat wordt aangenomen dat rechten kunnen worden ontleend aan het Unierecht, met deugdelijk bewijs zal moeten worden aangetoond dat sprake is van een duurzame relatie. Zoals voorts blijkt uit het beleid, zoals vermeld in paragraaf B10/2.2 Vc, wordt een duurzame relatie in ieder geval aangenomen indien met deugdelijk bewijs kan worden aangetoond dat de ongehuwde partner en de Unieburger reeds gedurende een termijn van zes maanden een gezamenlijke huishouding voeren dan wel (recentelijk) hebben gevoerd. Als bewijs om aan te tonen dat de ongehuwde partners in Nederland gedurende een termijn van zes maanden samenwonen of recentelijk hebben samengewoond, kan een inschrijving in de BRP op hetzelfde adres dienen, dan wel andere relevante bewijsmiddelen.
In voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2011 heeft de Afdeling in rechtsoverweging 2.4.2 geoordeeld dat Richtlijn 2004/38/EU van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (de Richtlijn) er niet aan in de weg staat dat een duurzame relatie pas wordt aangenomen indien wordt aangetoond dat de ongehuwde partner en de Unieburger ten minste zes maanden een relatie hebben. Evenmin staat de Richtlijn eraan in de weg dat een duurzame relatie in beginsel pas wordt aangenomen wanneer de partners gedurende deze termijn een gezamenlijke huishouding voeren. Van de partners kan een deugdelijk bewijs van die samenwoning worden verlangd. Door echter uitsluitend een BRP-inschrijving te accepteren is naar het oordeel van de Afdeling in die uitspraak een te beperkte uitleg gegeven aan het begrip “deugdelijk bewezen duurzame relatie”. Eiser heeft, zo stelt verweerder, anders dan de BRP-inschrijving, geen ander deugdelijk bewijs geleverd waaruit blijkt dat hij en [naam partner] vóór 25 mei 2012 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Het voorgaande leidt ertoe dat eerst zes maanden na de inschrijving in de BRP op 25 mei 2012, dus vanaf 25 november 2012, sprake is van een deugdelijk bewezen duurzame relatie. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de hoorplicht niet geschonden is.
3.3
Eiser heeft zich ter zitting toegespitst op de volgens hem wezenlijke rechtsvraag die voorligt, namelijk een vraag naar de interpretatie van Unierecht; de vraag of zes maanden samenwoning een constitutief vereiste is voor rechtmatig verblijf, dan wel een bewijsregel voor het aantonen van een declaratoir recht. Er zijn daarbij volgens eiser twee elementen die knellen in het bestreden besluit: het gebruik van de zesmaanden-termijn en het strikt vasthouden aan het samenwoningsvereiste. Eiser en [naam partner] hebben bij het indienen van de eerste aanvraag al aangegeven dat zij op een gezamenlijk adres wonen. Na het indienen van de aanvraag heeft eiser zich ook daadwerkelijk op dit adres kunnen inschrijven. In de verblijfsprocedure die hierop volgde heeft eiser een aantal verklaringen en foto’s toegevoegd ter onderbouwing dat er al sprake was van samenwoning ruim voordat de aanvraag werd ingediend. Er is in een later stadium nader bewijs overgelegd van de eerdere samenwoning. Het verblijfsrecht is declaratoir en kan bestaan nog voordat het daadwerkelijk door verweerder is vastgesteld. Uit de toelichting op artikel 8.7, vierde lid, Vb en artikel 3, tweede lid, onder b, van de Richtlijn blijkt niet in absolute bewoordingen dat partners moeten samenwonen om hun relatie deugdelijk bewezen en duurzaam te laten zijn. Eiser heeft voorts (nogmaals) verwezen naar voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2011 en naar twee uitspraken van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 28 mei 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:7317 en ECLI:NL:RBDHA:2015:7323).
4. De rechtbank overweegt als volgt. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 8.15, vierde lid, Vb recht heeft op voortgezet verblijf. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat zijn relatie met [naam partner] langer dan drie jaar heeft geduurd.
4.1.1
Op grond van de artikelen 8.7 en 8.12 van het Vb wordt eiser aangemerkt als gemeenschapsonderdaan (de rechtbank begrijpt: Unieburger) zolang hij een duurzame relatie onderhoudt met [naam partner] . Nu niet in geschil is dat deze relatie per 4 mei 2015 is verbroken, kan eiser per die datum in beginsel niet langer als gemeenschapsonderdaan worden aangemerkt. Op grond van artikel 8.15, vierde lid onder a, Vb eindigt het rechtmatig verblijf echter niet door de ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerde partnerschap, indien het huwelijk voor het begin van de gerechtelijke procedure tot scheiding of nietigverklaring, onderscheidenlijk het partnerschap voor beëindiging daarvan, ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan de vreemdeling ten minste één jaar in Nederland heeft verbleven. Op grond van artikel 8.7, vierde lid, Vb is paragraaf 2 van het Vb eveneens van toepassing op de ongehuwde partner van een burger van de Unie indien sprake is van een deugdelijk bewezen duurzame relatie.
4.1.2
Op grond van paragraaf B10/2.2 Vc neemt verweerder, in aanvulling op artikel 8.7, vierde lid, Vb aan dat een duurzame relatie bestaat als de Unieburger en de ongehuwde partner voorafgaand aan het moment van de aanvraag voor toetsing aan het EU-recht of het moment van beslissen gedurende een termijn van zes maanden een gezamenlijke huishouding voerden en gedurende die termijn feitelijk samenwoonden. Ingevolge paragraaf B10/2.4 Vc wordt als bewijsmiddel voor een duurzame relatie onder meer beschouwd een bewijs van inschrijving in de gemeentelijke administratie.
4.2
Niet in geschil is dat achteraf is gebleken dat vanaf de aanvang sprake was van een deugdelijk bewezen duurzame relatie. Eiser heeft immers een verblijfsrecht ontleend aan zijn relatie met [naam partner] . Verweerder heeft voor bepaling van de aanvang (en, bijgevolg, de duur) van de relatie echter niet (enkel) de datum van de BRP-inschrijving tot uitgangspunt genomen, maar heeft hierbij zes maanden opgeteld, onder verwijzing naar, onder meer, zijn beleid en voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2011. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet opgaat. Immers, het aangehaalde beleid en deze Afdelingsjurisprudentie zien op bewijs van de duurzaamheid van de relatie in de aanvraagfase en zolang de relatie voortduurt. In dit geval betreft het daarentegen de situatie waarin de relatie is geëindigd, maar (achteraf bezien) vanaf de aanvang deugdelijk bewezen duurzaam is geacht. De rechtbank volgt verweerder, zonder nadere toelichting, niet in zijn standpunt dat in een dergelijk geval de eerste zes maanden van de relatie op de totale duur van de relatie in mindering moeten worden gebracht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Het beroep is reeds hierom gegrond.
4.3
De rechtbank is voorts, mede in het licht van het voorgaande, van oordeel dat verweerder zich onvoldoende draagkrachtig heeft uitgelaten over de aanvangsdatum van de relatie en overweegt hiertoe als volgt. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat, ook al zou niet van 25 november 2012 worden uitgegaan als aanvangsdatum van de relatie, maar van de datum van de BRP-inschrijving, zijnde 25 mei 2012, de relatie evenmin drie jaren zou hebben geduurd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2011 blijkt echter dat een duurzame relatie ook op andere manieren dan middels een inschrijving in de BRP kan worden aangetoond. Eiser stelt zich op het standpunt dat de relatie (in ieder geval) bestond ten tijde van de aanvraag, op 4 mei 2012. Eiser heeft voorts verklaringen, foto’s, afschriften van een gezamenlijke bankrekening en een zwangerschapsverklaring aangeleverd, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de relatie al voorafgaand aan de aanvraagdatum bestond. De rechtbank is van oordeel dat reeds gelet op het feit dat eiser op 4 mei 2012 een aanvraag om verblijf bij partner heeft ingediend, waarbij zowel eiser als [naam partner] een relatieverklaring heeft afgegeven, aannemelijk is dat hun deugdelijk bewezen duurzame relatie in ieder geval op dat moment al bestond. De rechtbank kan verweerder dan ook zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet volgen in zijn (naar de rechtbank begrijpt, subsidiaire) standpunt dat de datum van de BRP-inschrijving, zijnde 25 mei 2012, als aanvangsdatum dient te gelden.
5. Geconcludeerd wordt dat het bestreden besluit reeds gelet op het voorgaande onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Daarmee heeft verweerder het bepaalde in artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb geschonden, waardoor het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Nu verweerder nog een nader standpunt dient in te nemen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen of het zelf voorzien in de zaak, zoals bedoeld in artikel 8:72, derde lid, Awb. De overige door eiser aangevoerde beroepsgronden behoeven thans geen bespreking meer.
6. Nu er aan het besluit gebreken kleven, zal de rechtbank verweerder op grond van artikel 8:51a Awb in de gelegenheid stellen te trachten de onder rechtsoverwegingen 4.2 en 4.3 aangeduide gebreken te herstellen.
7. Verweerder dient, gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, Awb, zo spoedig mogelijk - en wel binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak - kenbaar te maken of van de gelegenheid tot herstel gebruik zal worden gemaakt. In het geval verweerder ertoe mocht besluiten de geconstateerde gebreken te herstellen, dan bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:51a, tweede lid, Awb dat verweerder binnen 6 weken na het verzenden van deze uitspraak tot herstel zal moeten zijn overgegaan.
8. Op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb kan eiser binnen vier weken nadat verweerder heeft bericht op welke wijze de gebreken zijn hersteld, schriftelijk zijn zienswijze naar voren brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
9. Verlenging van de hiervoor genoemde termijnen is slechts mogelijk in bijzondere gevallen. Een gemotiveerd verzoek om verlenging van een termijn moet worden ingediend binnen de in deze tussenuitspraak bepaalde termijn.
10. Indien verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid tot herstel, dan wel na het ongebruikt verstrijken van de termijn van 6 weken voor het herstellen van de gebreken, zal de rechtbank binnen zes weken na het verstrijken van de gestelde termijn of het ontvangen van het bericht van verweerder einduitspraak doen.
11. Indien verweerder is overgegaan tot herstel van de gebreken, zal de rechtbank einduitspraak doen binnen zes weken na het verstrijken van de termijn van vier weken voor de zienswijze van eiser.
12. Tenzij er aanleiding bestaat anders te beslissen, zal met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, van de Awb een nader onderzoek ter zitting achterwege blijven.
Verzoek om een voorlopige voorziening
13. Nu de rechtbank verweerder in de gelegenheid stelt de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
13. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 496,- (1 punt voor het verzoekschrift, wegingsfactor 1).
13. Met toepassing van artikel 8:82, vijfde lid, Awb gelast de rechtbank dat verweerder het betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen, onder de voorwaarde dat verweerder binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank te kennen geeft van die gelegenheid gebruik te willen maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- verbiedt verweerder eiser uit te zetten tot vier weken nadat de rechtbank einduitspraak heeft gedaan op het beroep;
- draagt verweerder op € 168,- te betalen aan eiseres als vergoeding voor het betaalde griffierecht;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 496,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. de Greef, rechter, tevens voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2016.
griffier rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll: