Uitspraak
Rechtbank den haag
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/483049 / KG ZA 15/211
Vonnis in kort geding van 1 april 2015
in de zaak van
1.[eiser sub 1],
wonende te [woonplaats],
2.
[eiser sub 2],
[eiser sub 2],
wonende te [woonplaats],
eisers,
advocaat mr. G.J.M. van Spanje te Amsterdam,
tegen:
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon
de Staat der Nederlanden, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu,
zetelend te Den Haag,
2. de stichting
Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,
gevestigd te Rijswijk,
gedaagde,
advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
Gedaagden worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘de Staat’ en ‘het CBR’.
1.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 18 maart 2015 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1.
Op 1 december 2011 is het alcoholslotprogramma (ASP) ingevoerd. Het ASP is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Het ASP werd door het CBR opgelegd aan bestuurders van motorvoertuigen (niet zijnde bromfietsen) die worden aangehouden met een bepaald ademalcoholgehalte of die weigeren de blaastest te doen. De deelnemer aan het programma krijgt een rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. Het ‘oude’ rijbewijs wordt ongeldig bij de oplegging van het ASP, evenals alle andere categorieën rijbewijzen, met uitzondering van het bromfietsrijbewijs. Het programma duurt ten minste twee jaar en de betrokkene dient zelf de kosten van deelname aan het programma te betalen (ongeveer € 4.500,--). De betrokkene kan ook besluiten niet deel te nemen aan het ASP. In dat geval blijft het rijbewijs vijf jaar ongeldig.
1.2.
Het alcoholslot is een startonderbreker die wordt ingebouwd in de auto van de bestuurder aan wie het ASP is opgelegd. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen, waarna het apparaat de hoeveelheid alcohol in de adem meet. De auto start niet wanneer teveel alcohol in de adem wordt gemeten.
1.3.
Eiser sub 1 is op 5 juni 2014 aangehouden voor rijden onder invloed van alcohol. Het CBR heeft op 1 juli 2014 het rijbewijs van eiser sub 1 ongeldig verklaard en aan hem het ASP opgelegd. Eiser sub 1 is nooit gestart met het ASP. Bij strafbeschikking van 11 juli 2014 is aan eiser sub 1 80 uren taakstraf opgelegd, alsmede een onvoorwaardelijke rijontzegging van drie maanden.
1.4.
Eiser sub 2 is op 17 juni 2012 aangehouden voor het weigeren van een ademanalyse. Er is hem bij strafbeschikking een taakstraf aangeboden die hij heeft geaccepteerd en voldaan. Het CBR heeft op 17 juli 2012 het rijbewijs van eiser sub 2 ongeldig verklaard en aan hem het ASP opgelegd. Ook eiser sub 2 is nooit gestart met het ASP.
1.5.
Eisers hebben geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel aangewend tegen de beslissing het ASP op te leggen. Een dergelijk rechtsmiddel staat nu niet meer open.
1.6.
Bij arrest van 3 maart 2015 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het ASP is opgelegd. Deze inbreuk op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit heeft de niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de strafvervolging tot gevolg.
1.7.
Op 4 maart 2015 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (hierna: de Regeling) onverbindend is. In dat artikel is neergelegd in welke gevallen het CBR besluit dat een betrokkene het ASP wordt opgelegd. Volgens de Afdeling heeft de minister de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van het ASP, die zich in de praktijk met regelmaat voordoen, niet afdoende afgewogen. In een substantieel aantal gevallen kan artikel 17 van de Regeling onevenredig uitwerken omdat het ASP moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de toepassingsvoorwaarden zoals neergelegd in dat artikel wordt voldaan, zonder dat daarbij rekening kan worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden, aldus de Afdeling. In de uitspraak staat voorts vermeld:
“5.8. Ter voorlichting merkt de Afdeling op, dat het voorgaande niet betekent dat eerdere uitspraken waarin de Regeling wel verbindend is geacht vatbaar zijn voor herziening in de zin van artikel 8:119 van de Awb. De rechtszekerheid vergt dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken slechts in uitzonderlijke gevallen worden herzien. Een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting is geen grond voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Evenmin betekent de onverbindendheid van de Regeling, dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen (vgl. HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop).”
2.Het geschil
2.1.
Eisers vorderen – zakelijk weergegeven en na wijziging van eis – de Staat en het CBR te gebieden ervoor zorg te dragen dat binnen zeven dagen na de betekening van dit vonnis aan eisers het rijbewijs wordt teruggeven zonder oplegging van het ASP.
2.2.
Daartoe voeren eisers het volgende aan. Door de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling wordt bevestigd dat eisers dubbel zijn gestraft voor hetzelfde feit. Zij hebben immers zowel het ASP als een straf opgelegd gekregen. Ook wordt hiermee bevestigd dat de persoonlijke omstandigheden van eisers tot de conclusie leiden dat het ASP ook in hun geval tot onevenredige gevolgen heeft geleid en nog steeds leidt. Eisers hebben beiden niet de financiële middelen om aan het ASP deel te nemen. Eiser sub 1 kan als gevolg daarvan zijn beroep van kassenbouwer niet meer naar behoren uitoefenen. Zelfs na het inbouwen van een alcoholslot zou hij hier niet toe in staat zijn, aangezien hij eveneens in voertuigen van opdrachtgevers moet kunnen rijden. Eiser sub 2 heeft als gevolg van de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs zijn baan en huis verloren. Voor beide eisers geldt dat zij voor minimaal vijf jaar hun rijbewijs kwijt zijn. Deze persoonlijke omstandigheden zijn een schoolvoorbeeld van wat de Afdeling heeft beoogd toen zij artikel 17 van de Regeling onverbindend verklaarde. Handhaving van het ASP voor eisers is onevenredig en onrechtmatig. In de praktijk blijkt dat het alcoholslot niet altijd naar behoren functioneert, hetgeen een reëel en onacceptabel risico meebrengt dat het programma onterecht wordt beëindigd. Ook gelet daarop kan niet van eisers gevergd worden dat zij deelnemen aan het ASP.
Het besluit waarin aan eisers het ASP is opgelegd is in rechte vast komen te staan, zodat eisers zich niet kunnen wenden tot de bestuursrechter. De Afdeling heeft dat zelfs expliciet in haar uitspraak opgemerkt. Ook bij de strafrechter kunnen eisers niet terecht. Zij hebben hun straf al ondergaan en de Hoge Raad heeft de weg van herziening door de strafrechter uitgesloten.
Eisers hebben het CBR verzocht de besluiten waarin aan hen het ASP is opgelegd te heroverwegen. Het CBR heeft laten weten daartoe niet bereid te zijn. Er moet sprake zijn van een effectieve toegang tot een rechter die waarborgt dat in geval van een schrijnende situatie, zoals bij eisers, de zaak aan de rechter kan worden voorgelegd.
De Staat en het CBR kunnen geen beroep doen op het beginsel van formele rechtskracht, dat toegang tot de civiele rechter na een onherroepelijk geworden bestuursrechtelijk besluit uitsluit. Met de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling is vast komen te staan dat het gevoerde beleid en de daaruit voortvloeiende besluiten onrechtmatig zijn. Daarmee is de rechtsongelijkheid vergroot tussen de groep die nog in een bezwaar- of beroepsprocedure zat en de groep waarvan het besluit inmiddels in rechte is komen vast te staan. Hiermee is sprake van een bijzondere omstandigheid, namelijk een duidelijke strijd met het gelijkheidsbeginsel, die dermate klemmend is dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht dient te worden aanvaard. Daarbij komt dat de overheid eisers verkeerd heeft voorgelicht door aan te geven dat de oplegging van het ASP volledig los zou staan van de strafrechtprocedure en dat persoonlijke omstandigheden (in een bezwaarprocedure) niet (kunnen) worden beoordeeld. Dat eisers geen rechtsmiddel hebben ingesteld, is mede veroorzaakt door deze foutieve informatie. Schending van de informatieplicht dient eveneens te leiden tot het aannemen van een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht.
De besluiten ten aanzien van eisers hebben later een onrechtmatig karakter verkregen. Voor hen stond dan ook ten aanzien van de in dit kort geding aangevoerde rechtsgrond geen met voldoende waarborgen omklede procedure open waarbij dit aspect kon worden betrokken. Op grond van artikel 6 EVRM is toegang tot de burgerlijke rechter geboden.
2.3.
De Staat en het CBR voeren gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3.De beoordeling van het geschil
3.1.
De Staat heeft onweersproken aangevoerd dat niet hij, maar slechts het CBR beslist over de uitgifte van het rijbewijs en heroverweging van (door het CBR genomen) besluiten tot oplegging van het ASP. De vordering van eisers komt voor zover die zich tegen de Staat richt dan ook niet voor toewijzing in aanmerking.
3.2.
Vaststaat dat dat de besluiten om aan eisers het ASP op te leggen formele rechtskracht hebben verkregen. Partijen twisten over de vraag of die formele rechtskracht in hun geval moet worden doorbroken in het licht van de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling.
3.3.
Eisers stellen zich terecht op het standpunt dat zij naar maatstaven van de huidige rechtspraak dubbel zijn gestraft voor hetzelfde feit. Dat is niet toegestaan op grond van internationale verdragsbepalingen. De argumenten van eisers kunnen evenwel niet tot de conclusie leiden dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht moet worden aanvaard. Daartoe is redengevend dat de Afdeling de situatie waarin eisers verkeren uitdrukkelijk onder ogen heeft gezien en geregeld. Onder 5.8 van de uitspraak van 4 maart 2015 overweegt de Afdeling immers dat voor herziening van eerdere uitspraken geen plaats is en dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, niet gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van het ASP te heroverwegen. Eisers komen met hun vordering feitelijk op tegen dit oordeel van de Afdeling, dat de formele rechtskracht in stand laat. Daarvoor is in een civiele procedure, te minder in een kortgedingprocedure als de onderhavige, geen plaats. De mogelijkheden die voor eisers nog resteren zijn weliswaar minimaal, maar de door de hoogste bestuursrechter getrokken grens moet door de voorzieningenrechter worden gerespecteerd. Welk gewicht vanuit verdragsrechtelijk perspectief aan de argumenten van eisers toekomt, zal moeten worden beoordeeld in het kader van de heroverwegingsprocedure bij het CBR, dat zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld daartoe louter uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet bereid te zijn. Het feit dat de Afdeling aldus de mogelijkheid tot heroverweging heeft beperkt, brengt niet mee dat de civiele rechter nu als restrechter kan fungeren om die beperking te doorbreken. De vordering zal dus ook voor zover die zich tegen het CBR richt worden afgewezen.
3.4.
Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, op grond van artikel 237 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Anders dan eisers betogen, bestaat geen aanleiding voor een kostencompensatie. Anders dan in de door eisers genoemde uitspraak van de Hoge Raad (HR 9 juni 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA6157) is hier geen sprake van een door beide partijen als proefprocedure aangeduid geschil en hebben de Staat en het CBR niet verzocht de proceskosten te compenseren.
3.5.
Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116).
4.De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt eisers om binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis de kosten van dit geding aan de Staat en het CBR te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Staat en het CBR begroot op € 1.429,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 613,-- aan griffierecht;
- bepaalt dat bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 1 april 2015.
hvd