Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/3219
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. D.M.P. van Eijsden),
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: I.S.B. Metaal)
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2014 (het primaire besluit) is het rijbewijs B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ (hierna: asp-rijbewijs) van eiser ongeldig verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan het alcoholslotprogramma (hierna: asp).
Bij besluit van 26 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2015.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Op 5 oktober 2015 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 3 november 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen een subsidiair standpunt in te nemen over de door eiser aangevoerde individuele omstandigheden, en om eiser in de gelegenheid te stellen daarop vervolgens te reageren. Bij brief van 10 november 2015 heeft verweerder een subsidiair standpunt ingenomen. Eiser heeft hierop bij brief van 16 november 2015 gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op 29 augustus 2012 is eiser als bestuurder van een motorrijtuig aangehouden op verdenking van overtreding van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw) en heeft hij geweigerd mee te werken aan ademalcoholonderzoek. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij besluit van 13 september 2012, gehandhaafd bij besluit van 17 oktober 2012, besloten eisers rijbewijs ongeldig te verklaren en hem een asp op te leggen. Eiser is op 8 maart 2013 gestart met het asp. Hij heeft in dit verband een alcoholslot in zijn auto laten plaatsen en is in het bezit gesteld van een asp-rijbewijs
Eiser heeft op 21 november 2014 een motorrijtuig bestuurd dat niet was voorzien van een alcoholslot. Bij het primaire besluit heeft verweerder vervolgens eisers asp-rijbewijs krachtens artikel 20, aanhef en onder h, sub I, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling), gelezen in verbinding met artikel 132, tweede lid, van de Wvw, ongeldig verklaard omdat eiser niet de vereiste medewerking had verleend aan het asp. In de begeleidende brief bij het primaire besluit heeft verweerder te kennen gegeven dat eiser een nieuw asp-rijbewijs kan aanvragen als hij binnen vijf jaar na dat besluit alsnog meewerkt aan het asp. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
2. Eiser voert aan dat artikel 132, tweede lid, van de Wvw onverbindend verklaard moet worden, nu hierin niet de mogelijkheid voor een belangenafweging is opgenomen. Het ongeldig verklaren van het asp-rijbewijs is volgens eiser een “criminal charge”, zodat getoetst dient te worden aan het uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) voortvloeiende evenredigheidsbeginsel. Het deelnemen aan het asp is om praktische redenen onmogelijk aangezien hij voor zijn werkzaamheden woonachtig is in Oostenrijk, en daarna enkele projecten zal leiden in Gibraltar, Madrid, Barcelona, Ibiza en de Verenigde Staten. Voorts lagen alternatieve mogelijkheden voor, zoals het verlengen van het asp of het verrichten van een onderzoek naar de rijgeschiktheid. Eiser wijst op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:622) waaruit volgt dat het asp niet meer opgelegd mag worden. Weliswaar is aangegeven dat deze uitspraak geen terugwerkende kracht heeft, maar nu het bestreden besluit is genomen op 26 maart 2015 dient rekening te worden gehouden met deze jurisprudentie.
3. Ingevolge artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw, voor zover thans van belang, is diegene die zich dient te onderwerpen aan een asp verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, besluit verweerder bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Bij ministeriële regeling wordt vastgesteld in welke gevallen sprake is van het niet verlenen van medewerking.
In artikel 17 van de Regeling, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit, zijn de criteria neergelegd wanneer verweerder besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp.
In artikel 20 van de Regeling is neergelegd onder welke omstandigheden betrokkene niet de vereiste medewerking aan het asp verleent.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder h, sub I, verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de Wvw aan het asp indien hij tijdens het asp een motorrijtuig bestuurt waarvoor een rijbewijsplicht geldt dat niet is voorzien van een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, van de Wvw.
Ingevolge artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen, voor zover thans van belang, wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de Wvw ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het asp, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. Niet in geschil is dat eiser, gelet op artikel 20, eerste lid, aanhef en onder h, sub I, van de Regeling, niet de vereiste medewerking heeft verleend omdat hij tijdens het asp in een auto heeft gereden, die niet was voorzien van een alcoholslot.
6. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat de ongeldigverklaring van het rijbewijs rechtstreeks voortvloeit uit het besluit waarbij het asp aan eiser is opgelegd, aangezien aan het onderhavige besluit tot ongeldigverklaring nieuwe feiten ten grondslag liggen en nieuwe rechtsgevolgen zijn verbonden. De rechtbank zal dan ook de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen.
6.1
Met betrekking tot eisers betoog dat artikel 132, tweede lid, van de Wvw onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt.
6.2.
Het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 132, tweede lid, van de Wvw, waarin de ongeldigverklaring van het rijbewijs als gevolg van het niet-verlenen van de vereiste medewerking aan het asp is vastgelegd, is een wet in formele zin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2528), verzet artikel 120 van de Grondwet zich niet alleen tegen rechterlijke toetsing van de wetten aan de Grondwet, maar staat dat artikel evenmin toe dat de rechter toetst aan algemene rechtsbeginselen die nog geen uitdrukking hebben gevonden in een ieder verbindende verdragsbeginselen. Het direct onverbindend verklaren van artikel 132, tweede lid, van de Wvw wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel is daarom niet mogelijk.
6.3.
Eiser heeft in dat kader ter zitting betoogd dat de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs wegens het niet-verlenen van de vereiste medewerking aan het asp moet worden aangemerkt als “criminal charge”, zodat getoetst moet worden aan het evenredigheidsbeginsel dat voortvloeit uit artikel 6 van het EVRM. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een “criminal charge” omdat aan eiser de mogelijkheid is geboden om opnieuw deel te nemen aan het asp, waarbij het opnieuw deelnemen ertoe leidt dat de ongeldigverklaring van het rijbewijs ongedaan wordt gemaakt.
6.4
Anders dan verweerder betoogt is de rechtbank van oordeel dat de enkele omstandigheid dat eiser door opnieuw deel te nemen aan het asp in staat wordt gesteld een auto te besturen, niet leidt tot de conclusie dat de ongeldigverklaring van het asp-rijbewijs geen “criminal charge” is. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiser door opnieuw deel te nemen aan het asp in materieel dezelfde positie komt te verkeren als personen aan wie krachtens artikel 17 van de Regeling voor de eerste maal een asp is opgelegd. Eiser dient immers opnieuw de kosten van het asp te voldoen en opnieuw voor de duur van twee jaren mee te werken aan het asp, terwijl hij, onder het oude asp, vanaf de aanvang van de deelname daaraan op 8 maart 2013 tot aan het moment van niet-meewerken op 21 november 2014 al ruim twintig maanden aan het asp deelnam. Nu de Afdeling in voormelde uitspraak van 4 maart 2015 heeft geoordeeld dat de evenredigheid bij het opleggen van het asp onvoldoende is gewaarborgd zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling onverbindend is wegens strijdigheid met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), valt niet in te zien dat verweerder zonder nadere belangenafweging van eiser kan verlangen opnieuw aan het asp deel te nemen. Dat de Afdeling in de uitspraak van 4 maart 2015 eveneens heeft overwogen dat een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting geen grond is voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb en dat de onverbindendheid van artikel 17 van de Regeling evenmin betekent dat verweerder gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen, doet hieraan niet af. Immers in deze procedure staat niet het besluit tot oplegging van het asp ter toetsing, maar de rechtmatigheid van het besluit waarbij eisers asp-rijbewijs ongeldig is verklaard. Zoals de rechtbank onder 6 heeft overwogen vloeit dit besluit en de rechtsgevolgen daarvan niet rechtstreeks voort uit het besluit tot het opleggen van het asp.
6.5.
Met betrekking tot eisers stelling dat artikel 132, tweede lid, van de Wvw, waarin dwingendrechtelijk is bepaald dat bij niet meewerken het asp rijbewijs ongeldig wordt verklaard, onverbindend is wegens strijdigheid met artikel 6 van het EVRM overweegt de rechtbank dat de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende waarborgen slechts voor punitieve sancties worden ingeroepen (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling, 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643). Naar de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een maatregel gebaseerd op een “criminal charge” in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel, de aard en de zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.
Het EHRM heeft in het arrest van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden (nr. 73661/01, ECLI:NL:XX:2005:AV3572, hierna: het arrest Nilsson tegen Zweden) overwogen dat een bestuursrechtelijke schorsing van de rijbevoegdheid van achttien maanden vanwege de ernst ervan, als een “criminal sanction” moet worden aangemerkt.
6.6
Ten aanzien van de vraag of het besluit eisers asp-rijbewijs ongeldig te verklaren kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie acht de rechtbank gelet op het arrest Nilsson tegen Zweden de duur van de maatregel van belang. De enkele mogelijkheid om een rijbewijs ongeldig te verklaren is op zich zelf niet voldoende om te spreken van een “criminal charge”.
6.7
De rechtbank stelt vast dat artikel 132, tweede lid, van de Wvw slechts de mogelijkheid bevat het asp-rijbewijs ongeldig te verklaren, maar dat in deze bepaling niets is opgenomen omtrent de duur van de maatregel. De duur van de ongeldigheid is namelijk neergelegd in artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat artikel 132, tweede lid, van de Wvw niet kan worden aangemerkt als een “criminal charge”. Het betoog dat dit artikel strijdig is met artikel 6 EVRM faalt derhalve.
6.8.
De duur van de ongeldigheid is, zoals gezegd, neergelegd in artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen. Ingevolge dat artikel wordt gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd. Gelet op de bewoordingen ‘ten hoogste’ kan het rijbewijs ook voor een kortere periode ongeldig worden verklaard, met inachtneming van de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. In dit kader dient verweerder een belangenafweging te verrichten.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, gelezen in samenhang met de begeleidende brief daarbij, echter ten onrechte geen belangenafweging verricht.
7. Gelet op vorengaande, is het beroep gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
8. De rechtbank ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
In de brief van 10 november 2015 heeft verweerder, subsidiair, alsnog een belangenafweging verricht met betrekking tot het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de door eiser aangevoerde omstandigheden, te weten het opnieuw moeten volgen van het asp met de daarbij behorende kosten en de praktische problemen die eiser zal ondervinden vanwege zijn verblijf in het buitenland, ondergeschikt zijn aan het belang van het voltooien van het asp in het kader van het vergroten van de verkeersveiligheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze algemene belangenafweging onvoldoende gemotiveerd waarom de door eiser aangevoerde omstandigheden ondergeschikt zijn aan het belang van de verkeersveiligheid en waarom deze omstandigheden niet leiden tot het ongeldig verklaren van het rijbewijs voor een kortere duur dan vijf jaren, mede gezien in het licht van de omstandigheid dat eiser ten tijde van het niet-meewerken het asp reeds grotendeels had doorlopen.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, en 0,5 voor de reactie op het subsidiaire standpunt van verweerder, met een waarde per punt van € 490,-, wegingsfactor 1). Tevens bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de datum van verzending deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Soffers, voorzitter en mr. B. Meijer en mr. N.I.S. Wallet, leden, in aanwezigheid van mr. M.E. Stikvoort-Ydema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.