Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/361
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2015 in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen en [gemachtigde 2] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], te [woonplaats] , belanghebbenden.
[belanghebbende], te [woonplaats] , belanghebbenden.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan belanghebbenden een bedrag van € 42.100,-, te vermeerderen met de wettelijke rente van € 3.110,35 en met het drempelbedrag van € 300,-, ter tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 19 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld .
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Belanghebbenden zijn in persoon verschenen.
Overwegingen
1.1
Belanghebbenden zijn sinds 9 januari 1985 eigenaar van het perceel en de woning aan de [adres] te [woonplaats] , thans gemeente Goeree-Overflakkee. Tevens zijn zij sinds [datum] eigenaar van een strook grond rondom het perceel van 19 are bij 60 centiare.
1.2
Op 29 juli 2010 is het bestemmingsplan "Verplaatsingsgebied” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in werking getreden. Op het perceel en de gronden van belanghebbenden rust de bestemming “Wonen (W)” en “Tuin (T)” over een grotere oppervlakte dan voorheen.
De gronden in het plangebied rondom en grenzend aan het perceel van belanghebbenden zijn bestemd voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie (R-VR)", "Recreatie-Dagrecreatie (R-DR)" en "Verkeer- en verblijfsgebied".
1.3
Eiseres en verweerder hebben op 11 juni 2010 de samenwerkings- en exploitatieovereenkomst ‘Verplaatsingsgebied Goedereede’ gesloten, waarin eiseres zich verplicht heeft om de kosten van het toekennen van planschadevergoedingen die voortkomen uit het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.
1.4
Belanghebbenden hebben op 21 september 2010 verzocht om een tegemoetkoming in de schade die zij stellen te lijden door het in werking treden van het nieuwe bestemmingsplan.
1.5
Verweerder heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In het advies van mei 2012 (hierna: het advies) heeft de SAOZ uiteengezet dat de planologische verandering ertoe leidt dat belanghebbenden in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. Onder het oude planologische regime, het bestemmingsplan "Landelijk gebied", hadden de gronden aan de west-, zuid- en oostzijde van het perceel van belanghebbenden de bestemming ‘Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden (Al)’, met de nadere aanduiding ‘hulpgebouwen (hg)’. Op deze gronden mochten uitsluitend melkstallen met een gezamenlijk grondoppervlak van ten hoogste 50 m2 en een maximale goothoogte van drie meter per bedrijf alsmede terreinafscheidingen en poldergemaaltjes worden opgericht. Onder het nieuwe regime met de bestemming dag- en verblijfsrecreatie is het mogelijk op de gronden gelegen direct ten westen en ten zuiden van de woning van belanghebbenden een kampeerterrein met ten hoogste 440 standplaatsen voor toeristische kampeermiddelen, trekkershutten en bijzondere recreatieverblijven op te richten. Binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakken mogen bedrijfswoningen worden gebouwd met een maximale inhoud van 750 m3 en een maximale oppervlakte van 75 m2 aan bijgebouwen, gebouwen ten behoeve van centrale sanitaire voorzieningen met een maximale oppervlakte van 500 m2 alsmede toeristische kampeermiddelen, trekkershutten en bijzondere recreatieverblijven met een maximale oppervlakte van 35 m2 en een bouwhoogte van 3,5 meter. Daarnaast mogen op de gronden gelegen op een kortste afstand van 150 meter ten zuiden van de zijgevel van de woning gebouwen worden opgericht voor hotel of groepsaccommodatie met een maximale oppervlakte van 1.500 m2 en een maximale bouwhoogte van 7 meter en ook speelvoorzieningen met een bouwhoogte van 5 meter en lichtmasten met een bouwhoogte van 6 meter. Op de gronden ten oosten van het perceel van belanghebbenden mag ten behoeve van de bestemming ‘Recreatie – Dagrecreatie’ binnen het op de plankaart aangeduide bouwvlak bebouwing met een maximale oppervlakte van 6.000 m2 en een maximale bouwhoogte van 8 meter worden opgericht. Door deze nieuwe bestemming is volgens de SAOZ sprake van een forse toename van bebouwingscapaciteit, waardoor het uitzicht voor belanghebbenden verslechtert. Verder zullen de gronden intensiever worden gebruikt in de nieuwe situatie, waardoor geluidhinder en inkijkhinder zullen toenemen. Tot slot heeft de SAOZ een aantasting van de situeringswaarde aangenomen, omdat de woning van belanghebbenden voorheen een vrijer karakter had. Daarbij heeft de SAOZ de temperende werking van de tussengelegen openbare weg en de groenstrook in de beoordeling betrokken. SAOZ heeft verder in aanmerking genomen dat sprake is van een voordeel voor belanghebbenden als gevolg van meer bouw- en gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel. Per saldo is door het nieuwe bestemmingsplan nadeel ontstaan.
De SAOZ heeft op basis van de planvergelijking geconcludeerd dat de waarde van de woning van belanghebbenden ten tijde van de peildatum van € 395.000,- naar € 345.000,- is gedaald. Na aftrek van het forfaitair normaal maatschappelijk risico, bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), ondervinden belanghebbenden een nadeel ten bedrage van € 42.100,-, aldus de SAOZ. Verweerder heeft dit advies aan het primaire besluit ten grondslag gelegd.
1.6
In het advies van de Commissie bezwaarschriften Goeree-Overflakkee (hierna: de commissie) van 11 maart 2013 heeft de commissie geadviseerd de SAOZ nader onderzoek te laten doen naar de vraag of de schade ten aanzien van het in 1998 door belanghebbenden aangekochte stuk grond voorzienbaar was, waarbij is gewezen op de rapportage ‘Ruimtelijke effecten verblijfsrecreatie Goedereede’ uit 1997 (hierna: de rapportage) en op het landinrichtingsplan ‘Herinrichting [woonplaats] West’ uit 1996 (hierna: het Herinrichtingsplan). Bij brief van 13 juni 2013 heeft de SAOZ geconcludeerd dat er geen sprake was van actieve risicoaanvaarding, nu uit het Herinrichtingsplan niet blijkt dat werd voorzien in de uitbreiding van bestaande recreatieterreinen of de inrichting van nieuwe terreinen. Ten aanzien van de rapportage heeft de SAOZ gesteld dat dit niet door een bestuursorgaan is vastgesteld en niet openbaar is gemaakt.
2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging voor belanghebbenden niet voorzienbaar was en met verwijzing naar het advies van de commissie de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
3. Eiseres heeft in beroep betoogd dat het aan belanghebbenden uitgekeerde bedrag te hoog is. Hiertoe is aangevoerd dat de voordelen als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan onvoldoende zijn meegewogen, zoals de groenstrook om de woning van belanghebbenden en de verruimde bouwmogelijkheden op de gronden van belanghebbenden. Ook is eiseres van mening dat de planologische vergelijking onvolledig is geweest wat betreft de functie van de Westerweg, die niet langer voor parkeerdoeleinden gebruikt kan worden, en de aan de strook westelijk van de woning toegekende bestemming voor extensief recreatief gebruik dat voor belanghebbenden minder overlast veroorzaakt dan de voorheen geldende agrarische bestemming van de strook. Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat de planologische wijzigingen niet voorzienbaar waren ten aanzien van het in 1998 door belanghebbenden aangekochte stuk grond.
4.1
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. In het tweede lid, aanhef en onder b, is bepaald dat in geval van schade in de vorm van een vermindering van waarde van een onroerende zaak, een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van de aanvrager blijft.
4.2
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
Voordeelverrekening
4.3
Ten aanzien van de voordeelverrekening overweegt de rechtbank dat verweerder zich, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van mei 2012 en het aanvullende advies van 13 juni 2013, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nieuwe bestemmingsplan per saldo heeft geleid tot een planologisch nadeel voor belanghebbenden, ondanks de planologische verbeteringen die het bestemmingsplan met zich brengt, te weten de positieve bestemming van de groenstrook en de verruimde woonbestemming. Uit de stukken blijkt dat om het perceel van belanghebbenden op kosten van eiseres een groenstrook met hoge beplanting is aangelegd, die het zicht op het toekomstige recreatieterrein zal beperken. Hoewel deze groenstrook in het nieuwe bestemmingsplan positief is bestemd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de SAOZ niet slechts een beperkt temperende werking aan deze groenstrook heeft mogen toekennen, nu in het nieuwe bestemmingsplan niet wordt bepaald hoe deze strook beplant moet zijn. De SAOZ is in haar advies terecht uitgegaan van een maximale invulling van het nieuwe bestemmingsplan waarbij de strook ook beplant zou kunnen worden met gras. Dat deze groenstrook, zoals eiseres heeft betoogd, behoort bij de hoofdgroenstructuur zoals vastgelegd in het ‘Kwaliteitsverbeteringplan De Klepperstee’ brengt niet noodzakelijkerwijs mee dat hiermee de beplanting te allen tijde hoog moet zijn, zodat terecht van een beperkt temperende werking van de groenstrook is uitgegaan.
4.4
Ook ten aanzien van de verruimde woonbestemming is terecht geconcludeerd dat deze wat betreft de bouwmogelijkheden slechts in beperkte mate een voordeel biedt aan belanghebbenden, nu hiervan slechts met een ontheffing van de dubbelbestemming ‘Waterstaat-Waterkering’ gebruik kan worden gemaakt. Bij een planvergelijking zijn uitsluitend de bij recht toegestane gebruiks- en bouwmogelijkheden betrokken en worden ontheffingsmogelijkheden niet in aanmerking genomen, omdat over de verlening daarvan geen zekerheid bestaat. Nu het bestemmingsplan voorts de realisatie van vergunningvrije bouwwerken niet mogelijk maakt, heeft de SAOZ deze terecht buiten de planvergelijking gelaten. Verweerder heeft hierbij in het verweerschrift gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van
2 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ6678). In navolging van deze uitspraak overweegt de rechtbank dat de mogelijkheid om vergunningvrij te bouwen rechtstreeks voortvloeit uit bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Hierbij gaat het niet om een maatregel, getroffen door de bestuursorganen aan wie is opgedragen planologische besluiten te nemen, maar om een maatregel, getroffen door de wetgever. Daaruit volgt dat bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming van planschade die mogelijkheid niet bij de planologische vergelijking dient te worden betrokken.
De rechtbank ziet hierbij geen aanleiding om onderscheid te maken tussen de situatie waarin de vergunningvrije bouwwerken ten nadele van een verzoeker om planschade kunnen worden opgericht, zoals in de hiervoor genoemde uitspraak, en die waarin deze ten voordele van een verzoeker om planschade kunnen worden opgericht, zoals hier in geding.
Onvolledige planvergelijking
4.5
Niet in geschil is dat aan de Westerweg zowel onder het oude bestemmingsplan als onder het nieuwe bestemmingsplan een verkeersbestemming is toegekend. Zoals onder 4.2 is overwogen, is bij de planvergelijking niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van het oude en het nieuwe planologische regime maximaal kan worden gerealiseerd. Ook onder het nieuwe bestemmingsplan is gemotoriseerd verkeer toegestaan op deze weg. Dat het profiel op de weg gewijzigd is, maakt niet dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid aangenomen moet worden dat gemotoriseerd verkeer geen gebruik meer zal maken van deze weg of dat hier niet meer geparkeerd zal worden. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de weg nog altijd zes meter breed is en dat auto’s elkaar kunnen passeren. Ook kan de functie van de Westerweg, in overeenstemming met het nieuwe bestemmingsplan, gewijzigd worden zodat gemotoriseerd verkeer hiervan gebruik zal kunnen maken. De SAOZ is dan ook terecht uitgegaan van hetgeen planologisch mogelijk is in het nieuwe bestemmingsplan.
4.6
De SAOZ heeft in haar advies beschreven dat de strook ten noorden van het perceel van belanghebbenden, die onder het nieuwe bestemmingsplan de bestemming ‘Natuur’ heeft gekregen, gebruikt kan worden voor extensieve dagrecreatie. Zij heeft deze bestemming vergeleken met de voorheen geldende bestemming ‘Agrarisch’ en beschreven dat het extensieve agrarische gebruik voor belanghebbenden minder overlast zou hebben gegeven dan het toekomstige extensieve recreatieve gebruik. Eiseres heeft haar stelling, dat op grond van de voorheen geldende bestemming intensief agrarisch gebruik mogelijk was in plaats van extensief agrarisch gebruik, niet onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het agrarisch gebruik tot meer overlast had kunnen leiden dan dat het huidige extensieve recreatieve gebruik. Hierbij wordt overwogen dat niet aannemelijk is dat de door de SAOZ in het advies genoemde extensieve dagrecreatie de natuurwaarde van de strook zou aantasten. Dat de strook onderdeel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur, betekent nog niet dat deze niet tot nauwelijks zal kunnen worden gebruikt voor dagrecreatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op dit punt op het advies van de SAOZ mogen afgaan en mogen concluderen dat de nieuwe bestemming ‘Natuur’ niet tot een voordeel voor belanghebbenden heeft geleid.
Voorzienbaarheid
4.7
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:15) is de planschade voorzienbaar en dient deze voor rekening van de koper te worden gelaten, indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. In dat geval wordt de koper geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve planologische ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is, dat openbaar is gemaakt.
4.8
Eiseres heeft gesteld dat het Herinrichtingsplan een concreet beleidsvoornemen is, op grond waarvan voorzienbaarheid ten aanzien van de door belanghebbenden aangekochte grond in 1998 moet worden aangenomen. In dit Herinrichtingsplan worden maatregelen genoemd ter verbetering van de recreatie in de vorm van wandel- en fietspaden, maar hieruit komt niet naar voren dat wordt voorzien in uitbreiding van het bestaande recreatieterrein. De door gemachtigde van eiseres aangehaalde passage uit de toelichting van het bestemmingplan, waarin wordt opgemerkt dat afgesproken is dat “indien het Verplaatsingsgebied niet wordt ingevuld met recreatiebedrijven, dit zijn landbouwkundige functie behoudt”, refereert weliswaar aan deze uitbreiding, maar de inhoud van de desbetreffende afspraak wordt noch in deze toelichting noch in een ander openbaar gemaakt document weergegeven. Om die reden kan niet worden gezegd dat belanghebbenden rekening hadden moeten houden met deze uitbreiding. Voor zover eiseres nog heeft gewezen op de eigen verklaring van belanghebbenden en het gebruik in het verleden als recreatieterrein, stelt de rechtbank vast dat dit geen concreet openbaar gemaakte beleidsvoornemens zijn.
4.9
Voor zover eiseres heeft beoogd te betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de schade niet voor een groter deel onder het normaal maatschappelijk risico valt, wordt overwogen dat uit rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2033) volgt dat aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro zelfstandige betekenis toekomt. Alleen die schade wordt vergoed die uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen en het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade.
4.1
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY3737) heeft overwogen, moet de vraag of schade als in dit geval tot het normale maatschappelijke risico behoort worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. In het aanvullend advies van 18 februari 2013 heeft de SAOZ de afstand van het perceel tot de ontwikkeling alsmede de intensivering en de omvang van de recreatieve functies in ogenschouw genomen en gemotiveerd waarom ondanks de omstandigheid dat sprake is van een ontwikkeling die past in de lijn der verwachtingen toch kan worden aangesloten bij de forfaitaire drempel van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro. De enkele stelling van eiseres dat de schade van belanghebbenden binnen het normaal maatschappelijke risico blijft is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat het advies van de SAOZ op dit punt onzorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins gebreken vertoont.
5. Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij zijn besluitvorming van de conclusies van de SAOZ mogen uitgaan. De aan belanghebbenden toegekende tegemoetkoming in planschade is dan ook op goede gronden geschied.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, en mr. H. Lagas en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2015.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.