Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 13/26448 en AWB 13/28466 (beroepen)
AWB 13/26449 en AWB 13/28467 (voorlopige voorzieningen)
V-nrs:[registratienummers]
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 7 mei 2014 in de zaak tussen
1. [eiser]geboren op[geboortedatum], eiser, en
2.[eiseres]geboren op [geboortedatum], eiseres,
beiden van [land] nationaliteit, samen te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. A.C. de Klerk),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Graafland).
Procesverloop
Bij besluiten van 5 juni 2013 heeft verweerder de aanvragen van eisers van 12 april 2013 tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 onder de beperking ‘Overgangsregeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen’ afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij afzonderlijke besluiten van 11 oktober 2013 ongegrond verklaard.
Op 11 oktober 2013 heeft de rechtbank de beroepschriften van eisers ontvangen. Bij brieven van diezelfde datum is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op de beroepen is beslist.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, die tevens eiseres vertegenwoordigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van de beroepen
1.
Eiser is in 2003 Nederland ingereisd. Hij heeft sindsdien bij zijn tante verbleven, die de Nederlandse nationaliteit heeft. Eiseres, eisers moeder, verbleef toen nog in [land]. Op 7 juli 2009 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘uitoefenen van het gezinsleven conform artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)’ bij zijn tante. Deze aanvraag is afgewezen. Het door eiser ingediende bezwaar en beroep zijn uiteindelijk ongegrond verklaard. Eiseres is op enig moment Nederland ingereisd om zich bij eiser te voegen.
2.1
Op grond van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, in samenhang met artikel 3.71, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000, wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 afgewezen indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
2.2
In artikel 17, eerste lid van de Vw 2000 en in artikel 3.71, tweede lid, van het Vb 2000 worden verschillende categorieën vreemdelingen opgesomd die vrijgesteld zijn van de verplichting over een (geldige) mvv te beschikken. Verder kan verweerder op grond van het derde lid toepassing van het eerste lid achterwege laten voor zover toepassing daarvan naar het oordeel van verweerder zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (de hardheidsclausule).
3.1
Op grond van paragraaf B22/3.1 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000, zoals deze paragraaf luidde ten tijde van de aanvraag, verleent verweerder op grond van de ‘Overgangsregeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen’ (de Kinderpardonregeling) een vergunning aan de vreemdeling die in het kader van de regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd:
a. die jonger is dan 21 jaar op de startdatum van de peilperiode;
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, tenminste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de overheid; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende
procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van de regeling.
De IND verleent ook een vergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling aan wie een vergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken.
3.2
In paragraaf B22/3.3 van de Vc 2000 was - ten tijde van belang - bepaald dat de groep vreemdelingen die voldoet aan de voorwaarden van de regeling wordt aangemerkt als bijzondere groep aan wie vrijstelling van het mvv-vereiste wordt verleend in het kader van de hardheidsclausule. Voorts bepaalde deze paragraaf dat indien de vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden van de regeling, de IND de aanvraag afwijst wegens het ontbreken van een mvv.
4.1
Op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
4.2
Op grond van artikel 14 van Pro het EVRM moet het genot van de rechten en vrijheden die in het EVRM zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
4.3
Op grond van artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM (het Twaalfde Protocol) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Op grond van het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.
4.4
In artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) is bepaald dat allen gelijk zijn voor de wet en zonder discriminatie aanspraak hebben op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
4.5
Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) nemen Staten die partij zijn alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
5.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet voldoet aan het hierboven onder b genoemde vereiste van de Kinderpardonregeling. Wel worden partijen verdeeld gehouden door de vraag of het onderscheid dat de Kinderpardonregeling maakt tussen aanvragers die in het verleden zonder succes een asielprocedure hebben doorlopen enerzijds en personen die met negatief resultaat een reguliere verblijfsvergunning hebben aangevraagd anderzijds, gerechtvaardigd is in het licht van artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol, artikel 26 van Pro het IVBPR en artikel 2, tweede lid, van het IVRK.
6.1
Allereerst is de vraag aan de orde of in een geval als het onderhavige artikel 14 van Pro het EVRM kan worden ingeroepen. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, onder meer het arrest Botta tegen Italië van 24 februari 1998, 153/1996/772/973) vormt artikel 14 van Pro het EVRM een aanvulling op de overige inhoudelijke bepalingen van het EVRM en is dit artikel slechts van toepassing in verband met de uitoefening van rechten en vrijheden zoals beschermd door die bepalingen. In dit geval hebben eisers aangevoerd dat het onderscheid dat wordt gemaakt in de Kinderpardonregeling met zich meebrengt dat aan eisers geen verblijfsvergunning wordt verleend, waardoor zij hun gezins- en familieleven en hun privéleven niet in Nederland kunnen blijven uitoefenen. Gelet hierop valt eisers beroep naar het oordeel van de rechtbank binnen de werkingssfeer van artikel 8 van Pro het EVRM, zodat artikel 14 van Pro het EVRM van toepassing is.
6.2
Van discriminatie in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM kan volgens vaste jurisprudentie van het EHRM (onder andere de arresten van 27 september 2011 inzake Bah tegen het Verenigd Koninkrijk (56328/07) en van 6 november 2012 inzake Hode en Abdi tegen het Verenigd Koninkrijk (22341/09)), sprake zijn indien onderscheid wordt gemaakt op grond van een aanwijsbaar kenmerk. De volgende vraag die voorligt is dan ook of de verblijfsrechtelijke achtergrond van een vreemdeling kan worden aangemerkt als een dergelijk aanwijsbaar kenmerk. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit genoemde arresten inzake Hode en Abdi tegen het Verenigd Koninkrijk en inzake Bah tegen het Verenigd Koninkrijk worden afgeleid dat de verblijfsrechtelijke achtergrond (status) van een vreemdeling inderdaad onder de reikwijdte van artikel 14 van Pro het EVRM valt.
6.3
Daarnaast moet volgens dezelfde arresten van het EHRM voor de toepasselijkheid van artikel 14 van Pro het EVRM sprake zijn van een onderscheid in behandeling ten opzichte van personen in een analoge – of althans op de relevante onderdelen vergelijkbare – positie. Ook daarvan is naar het oordeel van de rechtbank sprake. Eiser was ten tijde van de peildatum jonger dan 21 jaar, heeft in het verleden een verblijfsrechtelijke procedure doorlopen die niet heeft geleid tot toelating en verblijft al lange tijd in Nederland. In zoverre is de positie van eiser voldoende vergelijkbaar met die van de groep minderjarigen met een asielachtergrond die wel in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de Kinderpardonregeling, dat niet reeds hierom een beroep op artikel 14 van Pro het EVRM dient te falen. Het enige relevante verschil is immers de verblijfsrechtelijke achtergrond.
6.4
Artikel 14 van Pro het EVRM vereist volgens eerdergenoemde jurisprudentie van het EHRM voor een onderscheid in behandeling van personen die zich in een analoge of vergelijkbare positie bevinden een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Met het onderscheid moet een legitiem doel worden beoogd en het gebruikte middel moet in een redelijke verhouding staan tot het beoogde doel. Hierbij heeft de Staat een bepaalde ‘margin of appreciation’ (beoordelingsruimte). De omvang van deze beoordelingsruimte is afhankelijk van de omstandigheden, het onderwerp waarop onderscheid wordt gemaakt en de achtergronden van de zaak. Bij een onderscheid dat gebaseerd is op een onveranderlijk of inherent kenmerk zoals bijvoorbeeld nationaliteit of geslacht, zal in de regel sprake moeten zijn van zeer zwaarwegende redenen (‘very weighty reasons’) voor dat onderscheid, wil het de toets aan artikel 14 van Pro het EVRM kunnen doorstaan. Aan de andere kant heeft de Staat een ruime beoordelingsmarge indien het algemene maatregelen van sociaaleconomische aard betreft. Keuzes die een Staat op dat vlak maakt, zullen in de regel gerespecteerd dienen te worden, tenzij deze kennelijk geen redelijke grondslag hebben (‘manifestly without reasonable foundation’). Teneinde te kunnen bepalen of het door verweerder gemaakte onderscheid naar verblijfsrechtelijke achtergrond gerechtvaardigd is te achten, zal de rechtbank eerst vaststellen hoe ver de beoordelingsvrijheid van verweerder in dit geval strekt.
6.5
Anders dan door eisers is betoogd, kan uit de jurisprudentie van het EHRM niet worden afgeleid dat in een geval als het onderhavige de ‘very weighty reasons’-toets van toepassing is. De verblijfsrechtelijke achtergrond van eiser is geen onveranderlijk of inherent kenmerk. Bovendien is relevant dat volgens het EHRM de verblijfsstatus een keuze-element omvat, behoudens in het geval van erkende vluchtelingen. Daaraan doet niet af, anders dan door eisers is betoogd, dat eiser zelf geen invloed heeft gehad op zijn verblijfsrechtelijke voortraject. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2085) en het arrest van het EHRM inzake Butt tegen Noorwegen (47017/09) leidt de rechtbank af dat in het geval het verblijfsrecht van een ouder afhankelijk is van dat van een kind, de keuze van de ouder mag worden toegerekend aan het kind. Nu uit de aangehaalde passage uit de Vc 2000 in rechtsoverweging 3.1 volgt dat het kind in het kader van de Kinderpardonregeling als hoofdpersoon wordt beschouwd en verweerder ook aan gezinsleden van kinderen die onder de Kinderpardonregeling vallen een verblijfsvergunning verleent, doet zich de situatie voor dat keuzes van de ouders aan het kind kunnen worden toegerekend. In het arrest van het EHRM inzake Ponomaryovi tegen Bulgarije (5335/05) was een dergelijke situatie niet aan de orde, zodat reeds om die reden eisers’ beroep op die uitspraak niet kan slagen. Voorts acht de rechtbank voor het vaststellen van de beoordelingsmarge van belang dat de Kinderpardonregeling een begunstigende regeling is tegen de achtergrond van verweerders restrictieve toelatingsbeleid. Het begunstigend beleid ziet op verblijf op grond van redenen van humanitaire aard en niet op verblijf op grond van uit het EVRM voortvloeiende de rechten, waarbij het begunstigende beleid expliciet is beperkt tot de groep van afgewezen asielzoekers. Uit het voorgaande volgt dat aan de Staat in ieder geval een ruimere marge toekomt dan de ‘very weighty reasons’-toets.
Aan de andere kant gaat het in deze zaak, anders dan in de zaak waar het arrest Bah betrekking op heeft, niet over huisvesting, een onderwerp dat bij uitstek sociaaleconomisch van aard is. Het voorliggende onderwerp is of verblijf moet worden toegestaan om redenen van humanitaire aard. Naar het oordeel van de rechtbank weegt dit zwaarder dan algemene maatregelen van sociaaleconomische aard, zodat verweerder niet zoveel beoordelingsruimte toekomt dat het maken van onderscheid toegestaan is tenzij dat kennelijk geen redelijke grondslag heeft. Concluderend heeft verweerder gelet op de omstandigheden van het geval, het onderwerp waarop het onderscheid betrekking heeft en de achtergronden van de zaak naar het oordeel van de rechtbank een zekere mate van beoordelingsvrijheid.
6.6
Vervolgens is de vraag aan de orde of het onderscheid dat verweerder maakt, gegeven de hierboven geschetste beoordelingsmarge, gerechtvaardigd is te achten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid.
Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
6.6.1
Verweerder heeft in dit kader allereerst kunnen wijzen op het verschil in verantwoordelijkheid die de overheid draagt voor asielzoekers ten opzichte van andere vreemdelingen. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 10 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG5060) heeft overwogen, is Nederland verschillende internationale verplichtingen aangegaan, die in het bijzonder zien op de vraag of bescherming moet worden geboden aan vreemdelingen die op asielgerelateerde gronden hier te lande verblijf beogen. Deze internationale verplichtingen hebben ertoe geleid dat de Nederlandse overheid ten aanzien van vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend andere verantwoordelijkheden heeft aangenomen dan voor vreemdelingen die dat niet hebben gedaan. Zo heeft zij erkend dat de opvang van vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend een taak van de overheid is. Deze veelomvattende verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid voor asielzoekers geldt niet, althans in mindere mate, ten aanzien van vreemdelingen die geen asielaanvraag hebben ingediend. De omstandigheid dat bepaalde aspecten van die verantwoordelijkheid, zoals de zorg voor huisvesting, in bepaalde gevallen ook gelden voor andere vreemdelingen, maakt dit niet anders.
6.6.2
Ook heeft verweerder van belang kunnen achten dat de positie van vreemdelingen tijdens de asielprocedure verschilt van de positie waarin vreemdelingen tijdens een aanvraagprocedure om een reguliere verblijfsvergunning verkeren. Een van de aspecten die verweerder hierbij heeft kunnen betrekken is dat asielzoekers tijdens de asielprocedure doorgaans in een asielzoekerscentrum verblijven en dat uit verschillende onderzoeken blijkt dat de ontwikkeling van kinderen van asielzoekers schade kan oplopen als gevolg van onder meer dit verblijf. Het betoog van eisers dat kinderen ook buiten de opvang van overheidswege schade oplopen, welk betoog is onderbouwd met stukken van de orthopedagogen die het door verweerder aangehaalde onderzoek hebben verricht, doet hieraan niet af. Doorslaggevend is immers niet dat kinderen schade kunnen oplopen, maar dat de kwaliteit van de opvang in een asielzoekerscentrum de verantwoordelijkheid is van de overheid. Deze verantwoordelijkheid strekt zich niet uit tot de door eisers geschetste - soms erbarmelijke - leefomstandigheden buiten een asielzoekerscentrum. Verweerder heeft ook deze factor dus mogen meewegen ter rechtvaardiging van het onderscheid tussen vreemdelingen met een asielachtergrond en met een reguliere achtergrond.
6.7
Ten slotte is evenmin gebleken dat het maken van het onderscheid tussen kinderen met een asielachtergrond en kinderen met een reguliere achtergrond in het specifieke geval van eiser disproportioneel zou zijn. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat hij is ingeburgerd in Nederland, dat hij hier zijn moeder en zijn tante heeft, zijn vrienden, zijn netwerk en zijn school. Ook heeft hij een chronische darmziekte, waarvoor hij levenslang behandeld moet worden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat deze omstandigheden niet maken dat het gemaakte onderscheid in dit geval disproportioneel is.
7.
De conclusie is dan ook dat er geen sprake is van strijd met artikel 14 van Pro het EVRM. Gelet op de voorgaande overwegingen is evenmin sprake van strijd met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol, artikel 26 van Pro het IVBPR en - zo al toepasselijk - artikel 2, tweede lid, van het IVRK. Deze bepalingen bieden immers geen verdergaande bescherming dan artikel 14 van Pro het EVRM.
8.
Nu geen sprake is van strijd met één van de discriminatiebepalingen waarop eisers een beroep hebben gedaan en verder niet in geschil is dat eisers niet voldoen aan de voorwaarden van de Kinderpardonregeling, heeft verweerder de aanvraag van eisers op goede gronden conform het beleid afgewezen wegens het ontbreken van een geldige mvv. De rechtbank ziet geen aanleiding om nader in te gaan op de overige gronden voor vrijstelling van het mvv-vereiste waar eisers een beroep op hebben gedaan. In deze zaak is immers komen vast te staan dat eisers niet voldoen aan de voorwaarden van de Kinderpardonregeling, zodat vrijstelling van het mvv-vereiste op een andere grond eisers niet kan baten.
9.
Ten slotte is tussen partijen in geschil of de hoorplicht is geschonden. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat vanwege de complexiteit van het geschil geen sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar. Verweerder heeft dan ook ten onrechte afgezien van het horen van eisers. Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet in hetgeen hiervoor is overwogen echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Ten aanzien van de verzoeken om een voorlopige voorziening
10.
De gevraagde voorzieningen strekken er toe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op de beroepen. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorzieningen, gelet op het feit dat de rechtbank heden op de beroepen heeft beslist.
Ten aanzien van de beroepen en de verzoeken om een voorlopige voorziening
11.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
12.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank stelt de kosten op grond van dit Besluit voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1461,-- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het indienen van de verzoeken om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,--, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
In de zaken geregistreerd onder nummers AWB 13/26448 en 13/28466:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven.
De voorzieningenrechter,
in de zaken geregistreerd onder nummers AWB 13/26449 en 13/28467:
- wijst de verzoeken af.
De rechtbank/voorzieningenrechter,
in alle zaken,
- draagt verweerder op aan eisers het betaalde griffierecht van € 320,-- (zegge: driehonderdtwintig euro) te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1461,-- (zegge: veertienhonderdeenenzestig euro), te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzitter, tevens voorzieningenrechter, en mrs. M.J. van den Bergh en A.E.J.M. Gielen, rechters, in aanwezigheid van L. Fernández Ferreiro, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2014.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.: LFF
Coll.:
D: B
VK
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.