Uitspraak
Rechtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/8712 en 13/8715
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2014 in de zaak tussen
W.T.M. Schulpen, [eiser sub 1a], [eiser sub 1b], [eiser sub 1c], [eiser sub 1d], [eiser sub 1e], [eiser sub 1f], [eiser sub 1g], [eiser sub 1h], [eiser sub 1i], [eiser sub 1j], [eiser sub 1k], [eiser sub 1l], [eiser sub 1m], [eiser sub 1n], [eiser sub 1o], [eiser sub 1p],[eiser sub 1q], [eiser sub 1r], [eiser sub 1s], allen te Alblasserdam,
en Moving Pictures Holding B.V., te Papendrecht, eisers sub 1,
en Moving Pictures Holding B.V., te Papendrecht, eisers sub 1,
(gemachtigde: W.T.M. Schulpen),
het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam, het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht en het college van burgemeester en wethouders van Hendrik-Ido-Ambacht, eisers sub 2,
(gemachtigde: mr. W.B. Kroon)
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. W.J. Bosma).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
Ruigenhil Vastgoed B.V. en Nedstaal B.V., te Alblasserdam,
Ruigenhil Vastgoed B.V. en Nedstaal B.V., te Alblasserdam,
(gemachtigde: mr. M.G. Maas-Cooymans).
13/8712
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Ruigenhil Vastgoed B.V. (Ruigenhil) een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde partij heeft haar zienswijze op het beroep gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2014.
Namens eisers sub 1 is W.T.M. Schulpen verschenen, vergezeld van een aantal mede-eisers sub 1. Eisers sub 2 hebben zich laten vertegenwoordigen door [beleidsmedewerker], beleidsmedewerker milieu te Alblasserdam, en mr. A. Soons, juridisch medewerker te Alblasserdam, bijgestaan door hun gemachtigde en vergezeld van A.B. Blase, burgemeester van de gemeente Alblasserdam.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en mr. M.C.G. van Tilburg, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ), bijgestaan door de gemachtigde. Namens vergunninghoudster is [B] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en vergezeld van [C], adviseur bij Royal Haskoning DHV, ing. [D], voormalig Technical Consultant Asbest TNO, en [E], medewerker bij Bureau Search.
Overwegingen
1.1. Vergunninghoudster exploiteert een inrichting aan de Rapenburg 1 te Alblasserdam. Tot de inrichting behoren de bedrijven Nedstaal B.V. (Nedstaal), dat als hoofdactiviteit de op- en overslag van staalschoot en het omsmelten daarvan tot staalblokken heeft, FN Steel B.V., dat verantwoordelijk is voor de draadwalserij en de nabewerking van staalproducten, Heros Wink B.V., dat ELO-staalslakken, walshuid en vuurvast puin bewerkt, en Ruigenhil, dat verantwoordelijk is voor het beheer van de gronden en gebouwen en tevens vergunninghoudster is voor de gehele inrichting. De inrichting valt onder categorieën 1.3a, 12.1 en 12.2, onder a en c, uit bijlage 1 onderdeel C van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarnaast behoort tot de inrichting een installatie als bedoeld in de Richtlijn Geïntegreerde Preventie en Bestrijding van Verontreiniging (GPBV).
1.2. Bij besluit van 7 september 2007 heeft verweerder aan vergunninghoudster een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor de gehele inrichting. Ten aanzien van Nedstaal B.V. is de vergunning verleend voor het produceren van staalblokken met een maximale productiecapaciteit van 210.000 ton staalblokken per jaar, voor het produceren van knuppels met een maximale productie van 210.000 ton knuppels per jaar en voor het nabehandelen van knuppels met een maximale productiecapaciteit van 140.000 ton knuppels per jaar.
1.3. Op 12 oktober 2012 heeft vergunninghoudster een tijdelijke omgevingsvergunning aangevraagd voor het nemen van proeven gedurende één jaar in het productieproces van de staalfabriek Nedstaal. Deze proeven betreffen het verwerken en meesmelten van staalschroot dat in lichte mate asbesthoudend is. Het asbest betreft het zogenaamde witte asbest (chrysoliet) dat hechtgebonden is aan het staalschroot. In de aanvraag is uiteengezet dat het licht asbesthoudende staalschroot in batches van maximaal vijf ton zal worden toegevoegd aan een smelt met minimaal dertig ton gesmolten staal. Door de hoge temperatuur in de oven zal het asbest worden omgezet in de onschadelijke bestanddelen SiO2 (siliciumdioxide), MgO (magnesiumoxide) en H2O (water). Tijdens de proeven zal maximaal honderd ton staal met hechtgebonden asbest worden gebruikt.
1.4. Verweerder heeft het bestreden besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorbereid. Het ontwerpbesluit heeft vanaf 6 december 2012 zes weken ter inzage gelegen.
1.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Ontvankelijkheid
2.1. Ten aanzien van eisers sub 1 stelt verweerder zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het[eiser sub 1q] en [eiser sub 1b] betreft, omdat zij geen zienswijze over het ontwerp van het besluit naar voren hebben gebracht. Verweerder betoogt verder - kort weergegeven - dat eisers sub 1 niet-ontvankelijk zijn omdat zij geen zicht op de inrichting hebben. Ook kan de inrichting, aldus verweerder, door deze vergunning geen (extra) nadelige gevolgen voor hun leefomgeving hebben, nu de emissie van asbest niet is vergund. Verweerder heeft ten aanzien van eisers sub 2 de vraag opgeworpen of de volksgezondheid en het milieubelang kunnen worden aangemerkt als de aan hen toevertrouwde belangen. Hierbij heeft verweerder gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9239.
2.3. Uit de stukken blijkt dat[eiser sub 1q] en [eiser sub 1b] geen zienswijzen hebben ingediend. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat het hun redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijzen te hebben ingediend. Gelet hierop is het beroep niet-ontvankelijk, voor zover ingesteld door[eiser sub 1q]
en [eiser sub 1b].
2.4. Moving Pictures Holding B.V. is gevestigd in een pand dat op ongeveer 400 meter afstand ligt van het perceel waarop vergunninghoudster is gevestigd. Ter zitting is gebleken dat dit bedrijf het pand verhuurt aan andere (dochter)ondernemingen. Nu Moving Pictures Holding B.V. geen eigen werknemers in het pand heeft en aldaar niet haar bedrijf uitoefent, heeft zij -anders dan de dochterondernemingen, die zelf geen beroep hebben ingesteld- onvoldoende eigen en persoonlijk belang bij de verleende vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is zij niet als belanghebbende bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb aan te merken. Ook het beroep, voor zover ingesteld door Moving Pictures Holding B.V., is daarom niet-ontvankelijk.
2.5. Ter zitting is vastgesteld dat de overige eisers sub 1 binnen een straal van 350 meter van de inrichting wonen. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:388) volgt dat wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden zijn. Gelet op de aard en omvang van de inrichting is het aannemelijk dat eisers sub 1 milieugevolgen van de inrichting kunnen ondervinden. Dat de emissie van asbest niet is vergund, maakt dit niet anders. In dit geval wordt immers een vergunning verleend voor proeven met het meesmelten van asbesthoudend staal. Zoals ook in het bestreden besluit is opgenomen moeten juist de aangevraagde proeven uitwijzen of in de praktijk geen asbestvezels vrijkomen. Dat dit volgens verweerder naar verwachting niet het geval zal zijn, vergt een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit en maakt niet dat eisers bij dit besluit geen belanghebbende zijn. Er bestaat geen aanleiding het beroep van de overige eisers sub 1 niet-ontvankelijk te verklaren.
2.6. Ten aanzien van de vraag of bij het besluit belangen zijn betrokken die aan eisers sub 2 zijn toevertrouwd, zoals bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb, wordt als volgt overwogen.
2.7. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. In de geschiedenis van totstandkoming van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb (Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 34) is vermeld dat de vraag of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan als zodanig toevertrouwd belang, moet worden beoordeeld aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan in kwestie zijn opgedragen.
2.8. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden met betrekking tot een aanvraag als adviseur aangewezen burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project geheel of gedeeltelijk zal worden of wordt uitgevoerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI7278) is de rechtbank van oordeel dat gelet op deze bepalingen het belang van de bescherming van het milieu als een aan het college van burgemeester en wethouders toevertrouwd belang moet worden aangemerkt. Het bestreden besluit heeft betrekking op de wijziging van een inrichting die binnen de gemeente Alblasserdam is gelegen. Gelet hierop alsmede op de aard van de inrichting zijn de milieubelangen van dit college naar het oordeel van de rechtbank rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit.
2.9. Anders dan in het voorheen geldende artikel 7.2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer worden in artikel 6.1 van het Bor niet meer burgemeester en wethouders van de gemeenten, waarvan de grens is gelegen op meer dan 200 meter en minder dan 10 kilometer van de plaats waar de inrichting is gelegen, aangewezen als adviseur. Hoewel verweerder in dit geval ook advies heeft gevraagd aan de beide andere colleges, heeft hij dit, gelet op de bewoording van artikel 6.1 van het Bor, onverplicht gedaan. Er valt dus geen bepaling aan te wijzen die het belang van de bescherming van het milieu als een aan de andere twee colleges toevertrouwd belang aanmerkt. De rechtbank vindt voorts in de door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2005, steun voor haar oordeel dat de omstandigheid dat aan gemeentebesturen in algemene zin taken op het terrein van veiligheid voor burgers, volksgezondheid en milieu toekomen, onvoldoende is om te kunnen spreken van de “hun toevertrouwde belangen” als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Hieruit volgt dat de andere twee colleges niet als belanghebbende in de zin van het tweede lid van artikel 1:2 van Pro de Awb kunnen worden aangemerkt. Het beroep van eisers sub 2, voor zover ingesteld door de colleges van burgemeester en wethouders van Papendrecht en Hendrik-Ido-Ambacht, is dan ook niet-ontvankelijk.
2.10. Wanneer de rechtbank in het vervolg spreekt over “het beroep”, “eisers”, “eisers sub 1” dan wel “eisers sub 2”, wordt daarmee telkens bedoeld: voor zover ontvankelijk.
Verzoeken eisers sub 1
3.
Eisers sub 1 hebben de rechtbank verzocht een aantal getuigen te horen, onder wie ing. [F], verbonden aan de OZHZ, en medewerkers van Nedstaal. Naar het oordeel van de rechtbank kan het horen van de door eisers sub 1 aangedragen getuigen redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak, gelet op de informatie die zich in het dossier bevindt en die ter zitting nog naar voren is gekomen. De door eisers sub 1 verzochte descente ter plaatse van de inrichting kan geen duidelijker beeld geven van het vergunde productieproces, nu de proeven nog niet worden uitgevoerd. Voor zover eisers sub 1 hebben verzocht om onmiddellijke handhaving en om de OZHZ, die zich voor verweerder met het dossier bezighoudt, van het dossier af te halen, overweegt de rechtbank dat deze verzoeken niet voor inwilliging in aanmerking komen, reeds nu zij in deze zaak, waarin het gaat om de beoordeling van een verleende omgevingsvergunning, daartoe niet de bevoegdheden heeft. De rechtbank wijst deze verzoeken dus af. Het verzoek dat eisers sub 1 hebben gedaan om deskundigen te benoemen komt onder 8.5 aan de orde.
Terinzagelegging
4.1.
Eisers sub 2 hebben aangevoerd dat vergunninghoudster na de inzagetermijn haar aanvraag heeft aangevuld met voor de beoordeling van de aanvraag essentiële stukken, hetgeen volgens eisers in strijd is met de artikelen 3:11 en 3:14 van de Awb. Zij hebben in dit kader gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2011, ECLI:NL:RVS2011:BQ1081.
4.2.
Niet in geschil is dat vergunninghoudster na de inzagetermijn een aantal stukken aan verweerder heeft toegezonden. Deze stukken hebben niet ter inzage gelegen. Bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, moet in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na deze terinzagelegging is het niet meer geoorloofd de aanvraag te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de oorspronkelijk aangevraagde activiteit, en derhalve ook het ontwerpbesluit, door de nader ingebrachte stukken niet essentieel is gewijzigd. De stukken zijn ingediend ter onderbouwing van de vergunbaarheid, mede naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen. In dit geval is daarom geen sprake van een wijziging, maar slechts van een nadere concretisering van de aangevraagde bedrijfsvoering van de inrichting.
Relativiteitsvereiste
5.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb mag de bestuursrechter een besluit niet vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Anders dan verweerder ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de beroepen afstuiten op dit relativiteitsvereiste. Hierbij acht de rechtbank van belang dat, zoals hiervoor is overwogen, het milieubelang in dit geval een aan het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam toevertrouwd belang is en dat voor eisers sub 1 geldt dat zij de milieugevolgen van de inrichting kunnen ondervinden. Gelet hierop kunnen zij gronden met betrekking tot het milieubelang naar voren brengen. Er is geen aanleiding hen in dit opzicht het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste tegen te werpen.
Wettelijk kader (algemeen)
6.1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
6.2.
Ingevolge het bepaalde in artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1º, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. In het zesde lid, van artikel 2.14 van de Wabo is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald.
6.3.
Ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van het Bor in samenhang met artikel 9.2, eerste en derde lid, van de Regeling omgevingsrecht (Ror), houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Ror.
6.4.
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens onder meer artikel 2.14 van de Wabo.
6.5.
Bij de toepassing van de hierboven genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Milieueffectrapportage (m.e.r.)
7.1.
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
7.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder met inachtneming van artikel 7.2 van de Wm heeft moeten beoordelen of voorafgaand aan de besluitvorming over de aanvraag om de omgevingsvergunning een m.e.r. zou moeten worden opgesteld. Gelet op het bestreden besluit heeft verweerder deze beoordeling uitgevoerd. Verweerder heeft hierbij zowel aan categorie 21.5 van onderdeel D als aan categorie 21.5 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. getoetst.
In categorie 21.5 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van een besluit het maken van een m.e.r. verplicht is, onder meer aangewezen: de oprichting van een installatie bestemd voor de winning van asbest alsmede de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de winning, bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
1°. de bewerking of verwerking van asbestcement met een capaciteit van meer dan 20.000 ton eindproduct per jaar,
2°. de bewerking of verwerking van remvoeringen met een capaciteit van meer dan 50 ton eindproduct per jaar of meer, of
3°. de bewerking of verwerking van andere asbesthoudende producten met een verbruik van meer dan 200 ton asbest per jaar.
In categorie 21.5 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is als activiteit waarvoor beoordeeld moet worden of bij de voorbereiding van een besluit een m.e.r. moet worden gemaakt, onder meer aangewezen: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de winning van asbest of de vervaardiging, van asbesthoudende producten alsmede de wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
1°. de vervaardiging, bewerking of verwerking van asbestcement met een capaciteit van 10.000 ton eindproduct per jaar of meer,
2°. de vervaardiging van remvoeringen met een capaciteit van 25 ton eindproduct per jaar of meer, of
3°. de vervaardiging, bewerking of verwerking van andere asbesthoudende producten met een verbruik van 100 ton asbest per jaar of meer.
7.4.
Eisers sub 2 zijn van mening dat de thans vergunde verwerking van asbesthoudend staal ziet op het oprichten van een installatie voor het (fysisch)-chemisch behandelen van gevaarlijk afval en daarom valt onder categorie 18.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. en m.e.r.-plichtig is. Verweerder heeft daarom niet kunnen volstaan met het verrichten van een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling. Eisers sub 2 hebben verder gewezen op de toepasselijkheid van categorie 46 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.
7.5.
De rechtbank overweegt dat voor de bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten afzonderlijke categorieën in het Besluit m.e.r. zijn opgenomen, zoals vermeld in rechtsoverweging 7.3. Nu de wetgever deze afzonderlijke categorieën in het Besluit m.e.r. heeft opgenomen, moet daaruit worden afgeleid dat de - algemene - categorie 18.2 van onderdeel C van het de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet van toepassing is. Ten aanzien van de toepasselijkheid van categorie 46 van onderdeel D van de bijlage bij het besluit m.e.r. stelt de rechtbank vast dat het in dit geval niet gaat om installatie bestemd voor het smelten van minerale stoffen. Deze categorie is daarom niet van toepassing. Nu voorts de genoemde waarden van zowel categorie 21.5 van onderdeel C als van onderdeel D niet worden overschreden, heeft verweerder terecht aangenomen dat de activiteit niet m.e.r.-plichtig is en heeft hij een vormvrije m.e.r.-beoordeling kunnen verrichten.
7.6.
De rechtbank is verder niet gebleken dat verweerder bij de uitgevoerde beoordeling omtrent een m.e.r. is uitgegaan van onjuiste feiten of omstandigheden. Evenmin is door eisers aannemelijk gemaakt dat er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat verweerder op grond daarvan moest beslissen dat bij de voorbereiding van het besluit een m.e.r. moest worden gemaakt. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu plaats kunnen vinden die het opstellen van een m.e.r. noodzakelijk maken.
Emissie en immissie van asbestvezels
8.1.
De rechtbank stelt vast dat de verleende vergunning ziet op proeven betreffende het verwerken van licht asbesthoudend staalschroot gedurende de periode van één jaar. Uit de stukken blijkt dat de totale hoeveelheid te smelten schroot gelijk blijft aan hetgeen reeds is vergund en dat slechts een klein deel van het schroot wordt vervangen door het asbesthoudende schroot. Een toename van de emissie van stof en fijnstof is niet vergund. In de voorschriften van de onderliggende milieuvergunning is opgenomen welke maatregelen moeten worden getroffen ter voorkoming van stofverspreiding door diffuse emissie. Verweerder heeft de aanvraag beoordeeld aan de hand van de Nederlandse Emissierichtlijn Lucht (NeR), de normen op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo) en de door de Gezondheidsraad voorgestelde toekomstige normen voor het verwaarloosbaar risico (VR) en het maximaal toelaatbaar risico (MTR).
8.2.
Verweerder heeft naar voren gebracht dat de emissie van asbest niet is vergund. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat de emissie als gevolg van de proefactiviteiten niet uitkomt boven de emissiegrenswaarden die reeds gelden voor de inrichting. Dit standpunt is gebaseerd op onderzoeken van TNO, waarbij proeven zijn uitgevoerd met het meesmelten van asbesthoudend staalschroot op laboratoriumschaal. In het eindrapport van 5 juli 2012 (rapport TR 2012/0374) heeft TNO geconcludeerd dat de emissie van asbestvezels verwaarloosbaar is bij het smelten van asbesthoudend staal in een smeltoven met een temperatuur van 400 o Celsius; er komen geen meetbare hoeveelheden asbestvezels vrij. Uit de opgestelde concentratieberekeningen en de Expert Judgement van 11 oktober 2012 blijkt dat TNO rekening heeft gehouden met twee worst case scenario’s, te weten: de afzuiging werkt niet en de filtratie van de afzuiging werkt niet. Hierbij wordt ‘worst case’ verondersteld dat 320.000 asbestvezels per vijf ton schroot vrijkomen. Ook in de Expert Judgement van 11 oktober 2012 heeft TNO geconcludeerd dat de waarschijnlijkheid dat bij het versmelten van asbesthoudend staal, bij zowel normale omstandigheden als bij de realistisch worst case scenario’s, de grenswaarde of enige andere vigerende norm voor asbest in de lucht wordt overschreden, te verwaarlozen is.
8.3.
Eisers hebben aangevoerd dat sprake is van omvangrijke diffuse emissie uit dit deel van de inrichting. Eisers vrezen dat vrijgekomen asbestvezels met de diffuse emissie worden uitgestoten. Voor zover eisers betogen dat verweerder hiermee – in navolging van het TNO-rapport – ten onrechte geen rekening heeft gehouden, treft dit betoog geen doel. Zoals hiervoor al is overwogen, heeft TNO in het onderzoek rekening gehouden met het worst case scenario dat de afzuiging in het geheel niet werkt. In dat scenario is dus sprake van een niet-gekanaliseerde emissie van de rookgassen wanneer het ovendeksel wordt weggedraaid. Hoewel er ook bij dit worst case scenario volgens de proeven van TNO geen asbestvezels vrijkomen, heeft TNO berekend wat de gevolgen zijn voor de omgeving bij een theoretische maximale emissie van 320.000 asbestvezels per vijf ton schroot, waarbij TNO de slechtst mogelijke weersomstandigheden in acht heeft genomen. Ook in dat geval zal volgens TNO deze theoretische emissie van asbestvezels niet significant bijdragen aan de door de Gezondheidsraad geschatte achtergrondconcentratie van 20 tot 40 vezels per m3. In de rapporten en de concentratieberekening van TNO is dus reeds rekening gehouden met het scenario dat asbestvezels vrijkomen en worden verspreid met de diffuse emissie.
8.4.
Eisers sub 2 hebben gesteld dat in de vergunning ten onrechte slechts wordt verwezen naar de uitkomsten van het TNO-onderzoek en niet naar de uitkomsten van het eerder uitgevoerde onderzoek van Bureau Search (Search). Uit de gezamenlijke reactie van TNO en Search van 22 januari 2014 op deze stelling blijkt dat de theoretische uitgangspunten van Search niet geschikt zijn bevonden als basis voor gedetailleerde vezelconcentratieberekeningen. De uitkomsten van de laboratoriumproeven van TNO zijn later bekend geworden en Search was niet bekend met deze uitkomsten. TNO heeft deze gegevens wel betrokken bij haar berekening. Voorts blijkt dat het onderzoek van Search zich heeft gericht op het worst case scenario van het vrijkomen van asbestvezels in de productiehal van de inrichting, terwijl het onderzoek van TNO juist ingaat op het vrijkomen van asbestvezels in de leefomgeving. Search heeft naar aanleiding van de nieuwe inzichten en berekeningen van TNO het Plan van aanpak aangepast. Hetgeen eisers hebben aangevoerd maakt niet dat de rechtbank twijfelt aan de gehanteerde berekeningen van TNO.
8.5.
Hetgeen eisers sub 1 en eisers sub 2 verder tegen het onderzoek en het berekeningsmodel van TNO hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder niet op deze onderzoeken mocht afgaan. Dat de laboratoriumproeven van TNO naar hun aard inschattingen zijn van hetgeen in het daadwerkelijke proces zal plaatsvinden, betekent niet dat deze onderzoeken niet als uitgangspunt kunnen dienen. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de voorspellingen van TNO op basis van de proeven niet betrouwbaar zijn. Eisers hebben evenmin een tegenrapport overgelegd. Mede gelet op hetgeen onder 8.2 tot en met 8.4 is overwogen, ziet rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om, zoals eisers sub 1 hebben verzocht, deskundigen te benoemen ter verificatie van het TNO-onderzoek.
8.6.
Voor het overige heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn om emissie van asbestvezels te voorkomen dan wel voldoende te beperken. De voorschriften onder 2, 3 en 5 waarborgen dat het asbesthoudende staal binnen de inrichting op de juiste wijze wordt behandeld. Voorts geldt binnen de inrichting een Plan van Aanpak van 15 juli 2013. Dit plan maakt deel uit van de bij het bestreden besluit verleende vergunning. In de voorschriften onder 4.4 zijn maatregelen ter voorkoming van asbestemissie opgenomen en in de voorschriften onder 4.5 is de handelwijze in geval van een calamiteit neergelegd. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften omwonenden onvoldoende bescherming bieden tegen verspreiding van asbest, noch dat moet worden gevreesd voor blootstelling aan asbesthoudende stoffen.
8.7.
Voor zover eisers vrezen dat de hiervoor genoemde voorschriften niet zullen worden nageleefd of dat de voorschriften van de onderliggende milieuvergunning niet worden nageleefd, overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen.
Verwijderen asbest
9.1.
Eisers sub 2 hebben aangevoerd dat uit het bestreden besluit blijkt dat vergunninghoudster het asbest niet gaat recyclen maar gaat verwijderen door dit een fysisch-chemische behandeling te laten ondergaan, zoals bedoeld in de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG). Deze activiteit wordt volgens eisers sub 2 niet gedekt door de aanvraag, zodat de vergunning niet verleend had mogen worden.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van het verrichten van verwijderingshandelingen in de zin van bijlage I onder D9 van de Kaderrichtlijn. Hoewel gesproken kan worden van een fysisch-chemische behandeling van asbesthoudend staal, wordt het asbest als zodanig niet verwijderd, nu dit in het smeltproces uiteenvalt in niet-schadelijke stoffen (staalslakken en filterkoek). De verbindingen die als gevolg van het smeltproces ontstaan worden niet verwijderd op een van de onder D 1 tot en met D 12 vermelde methoden, zoals bedoeld in bijlage 1 onder D 9 van de Richtlijn. Verweerder heeft hierover naar voren gebracht dat de staalslakken en filterkoek worden afgevoerd en door metaalverwerkers worden verwerkt voor zinkproducties. Het slak wordt gefilterd en toegepast in de wegenbouw. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de rechtspraak -waaronder Hof van Justitie van de EU 27 februari 2003, zaken C-307/00 tot en met C-311/00, en Afdeling 13 augustus 2003, nr. 199901635/2- volgt dat dit een handeling van nuttige toepassing is in de zin van bijlage II onder R 4 (Recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen) van de Kaderrichtlijn en dat die handeling niet gelijktijdig als verwijderingshandeling kan worden aangemerkt.
9.3.
Voorts volgt de rechtbank verweerder in zijn stelling dat de BREF Afvalverwerking niet van toepassing is. Deze BREF ziet op installaties voor het verwijderen of hergebruiken van gevaarlijk afval met een capaciteit van meer dan tien ton per dag. Nu voor het uitvoeren van de proeven een capaciteit beschikbaar is van niet meer dan tien ton asbesthoudend schroot per dag, is deze BREF hier niet van toepassing.
Externe veiligheid
10.1.
Eisers sub 2 hebben aangevoerd dat verweerder het aspect van de externe veiligheid onvoldoende heeft betrokken bij de beoordeling.
10.2.
De rechtbank overweegt dat het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) hier niet van toepassing is, nu het smelten van asbesthoudend staal buiten het toepassingsgebied van artikel 2 van Pro het Bevi valt.
10.3.
Bij de beoordeling van de aanvraag heeft verweerder de brief van de Gezondheidsraad "Asbest. Risico’s van milieu- en beroepsmatige blootstelling” van 3 juni 2010 betrokken. Aan de in deze brief opgenomen risicogrenzen: het ‘maximaal toelaatbaar risiconiveau’ (MTR) en het ‘verwaarloosbaar risiconiveau’ (VR) wordt voldaan. Eisers hebben dit ook niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten de vergunning te verlenen voor zover het de externe veiligheid betreft.
Beste beschikbare technieken (BBT)
11.1.
Zoals volgt uit het onder 6.1 tot en met 6.4 weergegeven wettelijk kader, moet verweerder bij de beoordeling van de aanvraag in acht nemen dat de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
11.3.
Bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT heeft verweerder rekening gehouden met de NeR en de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB) alsmede de volgende BREF’s: IJzer- en staalproductie, Ferrometaalbewerking (warmwalsen), Koelsystemen, Op- en overslag van bulkgoederen en Energie-efficiëntie.
11.4.
Niet in geschil is dat bovengenoemde richtlijnen en BREF’s geen emissieniveaus geven voor asbest. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag de BBT-conclusies voor grondstoffen met PCB’s en dioxines betrokken. Nu asbest niet specifiek wordt genoemd in de BBT-conclusies, acht de rechtbank deze vergelijking niet onredelijk. Eisers hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat verweerder is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten bij deze vergelijking. De rechtbank stelt voorts vast dat in het reguliere proces het lichtasbesthoudende staal nog niet wordt verwerkt. De verleende vergunning ziet juist op proeven hiermee. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat het met bitumen en asbest verontreinigde schroot geen bijdrage levert aan het reguliere proces en op die grond niet kan worden toegevoegd. Nu de emissie van asbest niet is vergund, kan voorts niet gesteld worden dat niet aan de minimalisatieverplichting voor gevaarlijke stoffen is voldaan.
11.5.
Gebleken is dat een ambtshalve wijziging van de onderliggende milieuvergunning in procedure is. Die procedure staat los van de onderhavige. Verweerder is niet gehouden om bij de beoordeling of het hier aan de orde zijnde tijdelijke productieproces aan BBT voldoet tevens te beoordelen of de volledige inrichting in overeenstemming is met BBT.
Slotsom
12.
Gezien het vorenstaande geven de beroepen van eisers geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder vanwege de gevaren van asbest de vergunning had moeten weigeren, dan wel wat asbest betreft nadere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn ongegrond.
13.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep van eisers sub 1, voor zover dat door[eiser sub 1q]
- verklaart het beroep van eisers sub 2, voor zover dat door de colleges van burgemeester en wethouders van Papendrecht en Hendrik-Ido-Ambacht is ingesteld, niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, mr.drs. C.T. Aalbers, rechter, en mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden naar partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.