Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/1301
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. K. el Malahy Idrissi),
en
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Vucht).
Procesverloop
Bij besluit van 9 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 12 augustus 2013 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2014.
Namens eiseres zijn verschenen [A] en [B], bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van Vucht, E. van der Zwan en
B.N. van der Roest.
Overwegingen
Bij haar beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende – tussen partijen niet in geschil zijnde – feiten en omstandigheden.
1. In de periode tussen 23 mei 2013 en 29 juli 2013 heeft eiseres 2282 verzoeken om informatie bij verweerder ingediend, steeds onder referte naar de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), en steeds betreffende subsidiedossiers op grond van de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) Actie E: sociale innovatie.
2. Eiseres vroeg ten aanzien van een telkens nader genoemd subsidieproject de volgende gegevens te verstrekken:
• De inhoud van de projectaanvraag en de gegevens met betrekking tot het adviesbureau en de betrokken adviseur;
• De namen van andere projecten waarbij de betrokken adviseur nog meer betrokken is en het aantal uren van deze betrokkenheid;
• Het thema waar het project zich op heeft gericht met nadere gegevens daarover;
• De doorlooptijd van het project en de uren waarop een adviseur actief is geweest;
• De wijze waarop is vastgesteld dat er geen sprake is geweest van scholing dan wel instrumentontwikkeling;
• De wijze waarop is vastgesteld dat werknemers actief en aantoonbaar betrokken zijn geweest bij het project;
• De wijze waarop is vastgesteld dat de betrokken adviseur voldoende kennis en ervaring heeft;
• De wijze waarop is gecontroleerd dat de resultaten van het project algemeen overdraagbaar zijn aan derden;
• Het verslag dat van het project is opgemaakt;
• De eventuele afwijzingsgronden voor het gevraagde subsidie.
3. Op 7 juni 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen een vertegenwoordiging van eiseres en een drietal ambtenaren van verweerders ministerie. Tijdens dit gesprek hebben de gesprekspartners elkaars intenties verkend zonder tot afspraken te komen.
4. Bij besluit van 12 augustus 2013, na te noemen: het primaire besluit, heeft verweerder geantwoord op verzoeken om informatie, zoals hierboven genoemd. Ten aanzien van documenten waarin vertrouwelijke informatie van derden is opgenomen, stelde verweerder zich op het standpunt dat hij in redelijkheid mocht volstaan met het verstrekken van steeds vier documenten betreffende een selectie van 47 subsidiedossiers, voor zover de belangen van derden zich daartegen niet verzetten en geen sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, en c van de WOB.
5. Aldus heeft verweerder eiseres bij het primaire besluit de volgende informatie verstrekt:
• 44 subsidieaanvragen geheel;
• 1 subsidieaanvraag gedeeltelijk;
• 33 eindrapporten geheel;
• 5 eindrapporten gedeeltelijk;
• 43 einddeclaraties geheel;
• 4 einddeclaraties gedeeltelijk;
• 30 urenoverzichten geheel;
• 17 urenoverzichten gedeeltelijk;
• Het toetsingskader;
• De redenen voor afwijzing van subsidieaanvragen;
• Algemeen geldende antwoorden.
Behoudens een correctie in het overzicht heeft verweerder dit besluit bij het thans bestreden besluit op bezwaarschrift in stand gelaten.
Het geschil
1. Bij beroepschrift voert eiseres tegen dit besluit aan, samengevat,:
• Ten onrechte zijn de WOB-verzoeken geclusterd en in 1 besluit afgedaan;
• Ten onrechte heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de uitspraak hieromtrent van de Rechtbank Utrecht van 30 maart 2012 ( ECLI:NL:RBUTR:2012:BV9813) niet is gevolgd;
• Het bestreden besluit bevat geen antwoord op een tweetal groeperingen van eiseres
• De subsidieaanvragen zijn kennelijk onzorgvuldig behandeld;
• De informatie die verweerder bij het besluit op grond van de WOB heeft verstrekt is onjuist en onvolledig.
Ter zitting heeft eiseres hieraan nog toegevoegd:
• Ten onrechte bevat het bestreden besluit geen beslissing over het verzoek om een dwangsom wegens niet tijdig beslissen dat tijdens de hoorzitting op 14 november 2013 is gedaan.
• Eiseres herhaalt dat het haar niet primair gaat om dwangsommen, maar primair om inzage in alle subsidiedossiers en subsidiair om betaling van de dwangsom voor zover die de kosten dekt die hij tot dusver heeft gemaakt.
2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarin neemt hij het standpunt in dat eiseres misbruik maakt van haar bevoegdheid tot het doen van WOB-verzoeken. Verweerder vestigt er de aandacht op dat hij grote inspanningen heeft gepleegd om eiseres zoveel mogelijk in haar wensen tegemoet te komen.
3. Verweerder heeft een omvangrijk dossier ingezonden, gedeeltelijk met het verzoek te bepalen dat uitsluitend de rechtbank van de ingezonden stukken kennis zal nemen. De rechtbank heeft deze beperking gerechtvaardigd geacht. Eiseres heeft ingestemd met kennisneming door de rechtbank van de betreffende documenten.
Beoordeling
1. De procesvoering van partijen is gekleurd door de omstandigheid dat partijen elkaars motieven over en weer in twijfel trekken. Eiseres vermoedt dat het verweerder erom te doen is de praktijk rond de subsidieverlening krachtens de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) blijvend aan het oog te onttrekken, verweerder vermoedt dat eiseres erop uit is een zo hoog mogelijk bedrag aan dwangsommen te incasseren. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zij primair uit is op kennisneming van de subsidiedossiers en verweerder heeft verklaard dat hij de intentie heeft om daarover open kaart te spelen met als complicatie dat belangen van derden hier een rol spelen.
2. Gegeven deze uitgesproken intenties overweegt de rechtbank omtrent hetgeen eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd als volgt.
3. De klacht dat de WOB-verzoeken ten onrechte zijn geclusterd en dat daarop ten onrechte in één besluit is beslist faalt. Geen algemeen verbindend voorschrift of algemeen rechtsbeginsel is aan te wijzen op grond waarvan het een bestuursorgaan niet zou zijn toegestaan op een aantal samenhangende aanvragen bij één besluit te besluiten. Het beroep dat eiseres doet op de uitspraak van de Rechtbank Utrecht van 30 maart 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:BV9813) gaat niet op. Die rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat artikel 4:17 Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de beoordeling van de verschuldigdheid van dwangsommen geen ruimte laat om aanvragen te clusteren. Het onderhavige geschil ziet niet op dwangsommen en ligt daarmee buiten het toepassingsbereik van artikel 4:17 van de Awb.
4. De klacht dat het bestreden besluit geen antwoord bevat op een tweetal groeperingen van eiseres faalt eveneens. De WOB roept geen rechtsplicht in het leven voor een bestuursorgaan om aan elk verzoek om informatie ten genoege van de verzoeker te voldoen. Zij bevat een inspanningsverplichting om informatie te verstrekken en een rechtsplicht tot het verstrekken van informatie die is neergelegd in documenten.
5. De stelling dat uit de verstrekte informatie blijkt dat de betreffende subsidieregeling onzorgvuldig is toegepast gaat langs het bestreden besluit heen en kan daarom – wat daar ook verder van zij – niet leiden tot vernietiging daarvan.
6. De klacht dat de informatie die verweerder op grond van de WOB heeft verstrekt, onjuist en onvolledig is, is door eiseres ter zitting gespecificeerd. Eiseres heeft doen weten dat het haar niet te doen is om de gegevens van derden, maar om alle subsidiedossiers, met name de daarin neergelegde verslagen van de adviseurs, teneinde aan de hand daarvan haar vermoeden dat de subsidieregeling niet correct is uitgevoerd, te kunnen checken.
7. De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB een ieder, dus ook eiseres, een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de WOB, wordt zo’n verzoek ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. De uitvoering van de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) is onmiskenbaar en onbetwist een bestuurlijke aangelegenheid als in dit wetsartikel genoemd. Op verweerder rustte en rust mitsdien de rechtsplicht om eiseres de gevraagde informatie te verstrekken.
8. Verweerder heeft zich in zijn mogelijkheden om eiseres het gevraagde te verstrekken belemmerd gezien door het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en sub c van de WOB ingevolge welk artikelonderdeel het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover die bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, en artikel 10, tweede lid, aanhef en sub e van die wet, waarin is bepaald dat het vertrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
9. Ter zitting hebben verweerders gemachtigden uiteen gezet, dat de door eiseres gevraagde informatie zich bevindt in een datasysteem, dat er niet in voorziet dat bedrijfs- en fabricagegegevens en privacygevoelige gegevens op eenvoudige wijze kunnen worden gescheiden van rapporten en besluiten aan de hand waarvan verweerders handelwijze kan worden gecontroleerd. Verweerder dient de eerste groep gegevens aan inzage door eiseres te onthouden, maar dient eiseres, nu zij daarom gevraagd heeft, de tweede groep van gegevens te verstrekken.
10. Dit zo zijnde heeft verweerder geen andere mogelijkheid gezien dan in elk dossier de betrokken derden te benaderen met de vraag of zij bezwaar tegen openbaarmaking van hun gegevens hebben, en, in het geval zij daartegen inderdaad bezwaar hebben, die bezwaren te wegen en de desbetreffende documenten handmatig te ontdoen van de bedrijfsgegevens en privacygevoelige gegevens. Om de werklast die daarmee gemoeid is binnen de perken te houden, heeft verweerder daarbij volstaan met het uitvoeren van een steekproef van 47 dossiers. Ter rechtvaardiging van deze handelwijze beroept verweerder zich op artikel 10, tweede lid, aanhef en sub g van de WOB, waarin is bepaald dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarbij niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke- of rechtspersonen dan wel van derden. In de visie van verweerder is hijzelf te beschouwen als een rechtspersoon in deze zin, en is de extra werklast die de volledige uitvoering van het verzoek van eiseres met zich zou brengen, te beschouwen als onevenredige benadeling in de hier bedoelde zin.
11. De rechtbank kan deze visie van verweerder niet tot de hare maken. De werklast die het honoreren van WOB-verzoeken met zich meebrengt is naar haar oordeel niet te beschouwen als een zelfstandig belang dat gewicht in de schaal kan leggen bij de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en sub g van de WOB. De WOB stelt immers het algemeen belang van openbaarheid voorop, en veronderstelt daarmee, dat bestuursorganen zich de moeite die met het behartigen van dit openbaar belang gemoeid is, zonder meer moeten getroosten. Verweerder had daarmee in feite al rekening kunnen – en uit een oogpunt van openbaarheid van bestuur wellicht ook moeten – houden bij het bouwen van het datasysteem voor de uitvoering van de onderhavige subsidieregeling. Maar nu hij dit – klaarblijkelijk – niet gedaan heeft, zal hij langs andere weg het algemeen belang van openbaarheid moeten dienen. Tot een ander oordeel kunnen niet leiden de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die verweerder ter ondersteuning van zijn standpunt heeft genoemd. In geen van die beide uitspraken (ABRvS 9 april 2008, JB 2008, 124, en ABRvS 21 juli 2010, AB 2010, 263) zijn de kosten en moeite gemoeid met het honoreren van een WOB-verzoek, als legitieme belangen in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en sub g van de WOB, aan de orde.
12. Eiseres heeft dus recht op de geanonimiseerde informatie uit alle dossiers waarom zij heeft gevraagd. Anders dan verweerder is de rechtbank echter van oordeel, dat het vragen van toestemming aan belanghebbende derden en het met de hand anonimiseren van dossiers, niet de enige weg is waarlangs verweerder die informatie bekend kan stellen. Voorts is verweerder niet verplicht om na te gaan of de derden toestemming geven voor openbaarmaking van bedrijfsgegevens en privacygevoelige informatie. In dit verband wijst de rechtbank op de volgende passage uit de Memorie van Toelichting bij de wet van 30 september 2004 (Stb. 2004, 519) tot invoering van het huidige derde lid van artikel 10 van de Wob:
"Voor de duidelijkheid zij erop gewezen dat artikel 10, derde lid (nieuw), van de Wet openbaarheid van bestuur geen verplichting behelst voor het bestuursorgaan om steeds bij betrokkene na te gaan of deze toestemming heeft verleend." (Tweede Kamer 2002-2003, 28 835, nr. 3, p. 32.)
Eiseres heeft ter zitting reeds de weg gewezen naar de meer praktische methode om de gevraagde informatie te verschaffen, namelijk door te verwijzen naar de volgende passage in de Memorie van Toelichting bij de WOB:
“Tal van gegevens worden door bedrijven aan de overheid meegedeeld om deze in staat te stellen het beleid te voeren. In een aantal gevallen worden deze gegevens bewerkt ten behoeve van statistische publicaties waaruit niet valt af te leiden welke bedrijven welke gegevens hebben verschaft. Het is de bedoeling van de wetgever geweest deze gang van zaken onveranderd te laten. De maatschappij krijgt op deze manier de gegevens die zij behoeft en de gegevens van de individuele bedrijven blijven van vertrouwelijke aard.”.
De rechtbank ziet artikel 7, eerste lid, aanhef en sub c en d van de WOB hierbij aansluiten. Daarin is immers bepaald dat het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten kan openbaren door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven of inlichtingen daaruit te verschaffen. Het staat verweerder dan ook vrij zelf de gegevens in zijn datasysteem te bewerken en de statistische gegevens waarin eiseres geïnteresseerd is, daaruit te genereren.
13. Uit het voorgaande volgt, dat het beroep, voor zover erover geklaagd is dat de informatie die verweerder op grond van de WOB heeft verstrekt, onjuist en onvolledig is, gegrond is. Het bestreden besluit moet mitsdien wegens strijd met de artikelen 3 en 10 van de WOB worden vernietigd. Aangezien verweerder verschillende wegen ten dienste staan om in de gevolgen van deze vernietiging te voorzien, zal de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien, maar verweerder een ruime termijn gunnen om een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen.
14. Op het verzoek ter hoorzitting om een dwangsom vast te stellen heeft verweerder wel degelijk gereageerd, namelijk door te verwijzen naar de datum waarop een besluit op het desbetreffende verzoek is genomen. Meer in het algemeen is de rechtbank niet gebleken van enig besluit van verweerder dat na een correcte ingebrekestelling niet tijdig, dat wil zeggen niet binnen twee weken nadien, is genomen. De hierop betrekking hebbende klacht treft derhalve geen doel.
15. Nu het beroep op de primaire grond gegrond wordt verklaard, behoeft de subsidiaire grond geen bespreking.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 487 (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
De overige gevraagde proceskosten zijn niet onderbouwd en komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank :
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij in bezwaar de informatie inzake alle aanvragen op grond van de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) aan eiseres is onthouden;
- verklaart het beroep in zoverre gegrond;
- bepaalt dat verweerder binnen zes maanden na de dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaarschrift van eiseres zal nemen met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond voor zover meer of anders is gevorderd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 487,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, voorzitter, mr. M.T. Paulides en mr. J.E. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.