ECLI:NL:RBDHA:2014:13846

Uitspraak

Rechtbank DEN Haag

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR AWB 14/8066

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2014 in de zaak tussen

[eiser], eiser, [X]

(gemachtigde: mr. W.G. Fischer),

de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. J.N. Mons).

Procesverloop

Op 30 april 2014 heeft eiser verweerder een brief gestuurd met het verzoek om hem onderdak te verlenen dan wel om een uitkering of leefgeld te verstrekken.

Bij brief van 13 mei 2014 heeft verweerder te kennen gegeven dat opvang voorhanden is in de vorm van onderdak in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL).

Bij brief van 16 juni 2014 heeft eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar bij besluit van 15 juli 2014 ongegrond is verklaard.

Hiertegen heeft eiser op 25 augustus 2014 beroep ingediend bij de rechtbank.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is geboren op [A] en stelt staatloos te zijn. Eiser is al sinds 1993 in Nederland en verblijft thans, wegens zijn ongewenstverklaring op grond van artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), onrechtmatig in Nederland. Eiser verzoekt verweerder desalniettemin om onderdak dan wel om een uitkering of leefgeld om zelf in onderdak te kunnen voorzien.

2. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat het onderdak waar eiser om heeft verzocht voorhanden is. Volgens verweerder kunnen vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf zich melden bij de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) voor onderdak in de VBL in Ter Apel. Voor zover sprake is van een medische problematiek, bestaan ook daarvoor voorzieningen in de VBL. Verweerder heeft uiteengezet dat het verblijf in de VBL gepaard gaat met het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel conform artikel 56 van de Vw 2000. Essentieel onderdeel van het onderdak in de VBL is het werken aan vertrek. Uit de Vw 2000 vloeit voort dat vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf een wettelijke plicht hebben om Nederland te verlaten (wettelijke vertrekplicht). Juist om hun terugkeer te kunnen organiseren biedt Nederland deze vreemdelingen de mogelijkheid om tijdelijk onderdak te krijgen in de VBL, waar de DT&V hen ook kan ondersteunen bij het organiseren van het vertrek. Volgens verweerder bestaat voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf dus een oplossing in de vorm van onderdak die gepaard gaat met het werken aan een realistisch toekomstperspectief. Hiermee wordt het belang van vreemdelingen zonder zicht op verblijf in Nederland het beste gediend, aldus verweerder in het bestreden besluit.

3. Eiser is het hier niet mee eens. Volgens eiser is er voor verweerder een algemene verdragsrechtelijke verplichting om te voorzien in de primaire levensbehoeften van een vreemdeling die op Nederlands grondgebied verblijft. Eiser beroept zich in dit kader op de artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) alsmede op het Europees Sociaal Handvest (ESH). Volgens eiser ligt het voorts in de lijn der verwachtingen dat het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) binnenkort in een uitspraak op de collectieve klachtprocedure van de conferentie van Europese Kerken (CEC) zal oordelen dat de staat verplicht is vreemdelingen van voedsel en onderdak te voorzien, en dat deze verplichting los staat van het meewerken aan terugkeer van een vreemdeling naar zijn land van herkomst. Eiser is daarom ook van mening dat verweerder met de aangeboden opvang in een VBL niet aan zijn verdragsverplichting voldoet nu deze opvang enkel wordt verstrekt in het kader van terugkeer en per definitie gepaard gaat met het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel.

Eiser klaagt voorts dat uitdrukkelijk bij de aanvraag uiteen is gezet dat er in eisers geval geen zicht op uitzetting bestaat zodat opvang in een VBL met als doel het werken aan vertrek en gelet op de maatregel ex artikel 56 Vw niet passend is. Nu het bestreden besluit hierover geen enkele overweging bevat ontbreekt het aan een draagkrachtige motivering. Bovendien zijn de belangen van eiser niet meegewogen, zodat het bestreden besluit ook in strijd is met het beginsel dat aan het besluit een behoorlijke belangenafweging ten grondslag ligt.

4. Ingevolge het eerste lid van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het tweede lid wordt onder beschikking verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Voorts is in het derde lid bepaald dat onder een aanvraag wordt verstaan een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen.

Ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 wordt met een beschikking gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waaronder het niet verlenen van een verblijfsvergunning overeenkomstig artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000.

5. De rechtbank overweegt als volgt.

5.1.

De rechtbank stelt voorop dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het bevoegde bestuursorgaan is om een verzoek om opvang als het onderhavige in behandeling te nemen. Aan dit oordeel ligt ten grondslag rechtsoverweging 2.4. van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 februari 2014 (201204913/1/V1, ECLI:NL:RVS:2014:722):

“[…] In dit standpunt ligt besloten dat de staatssecretaris zich beschouwt als het verantwoordelijke bestuursorgaan en daarmee bevoegde bestuursorgaan. Bij gebreke van een bestuursorgaan dat in algemene zin is belast met de opvang van vreemdelingen die zulks behoeven, bestaat geen grond de staatssecretaris hierin niet te volgen. Meer in het algemeen betekent dit dat een onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het COa en die meent op grond van een op de Staat rustende verdragsverplichting aanspraak te hebben op opvang, zich dient te wenden tot de staatssecretaris.”

Gelet op het feit dat eiser zich beroept op artikel 3 van het EVRM en eiser geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het COa is terecht door verweerder geconcludeerd dat hij bevoegd was om de aanvraag om onderdak in behandeling te nemen. Dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) in rechtsoverweging 5.7. heeft overwogen dat niet is gebleken van een wettelijk voorschrift op grond waarvan een vreemdeling, die geen recht heeft op voorzieningen vanwege het COa, zich exclusief dient te wenden tot de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, en dat daarom ook op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) opvang kan worden verstrekt, doet aan het vorenstaande niet af reeds nu in casu geen verzoek om opvang is ingediend op grond van de WMO.

5.2.1.

De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de reactie van verweerder op de aanvraag van eiser om onderdak op grond van artikel 3 van het EVRM moet worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of als een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig die met een beschikking wordt gelijkgesteld als bedoeld in artikel 72, lid 3, van de Vw 2000. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan partijen ter zitting hebben gesteld, geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Hiertoe acht de rechtbank van belang dat zowel de beslissing van 13 mei 2014 op de aanvraag als de beslissing van 15 juli 2014 op het bezwaarschrift niet als publiekrechtelijke rechtshandelingen kunnen worden beschouwd omdat deze brieven geen op rechtsgevolg gerichte handelingen betreffen. Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat ter zitting is gebleken dat niet reeds op grond van het primaire of het bestreden besluit de opvang van eiser in een VBL is gewaarborgd. Naar verweerder heeft verklaard besluit de regievoerder van DT&V pas daadwerkelijk tot het verlenen van opvang, in combinatie met het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000, indien de DT&V in Ter Apel na onderzoek aldaar van oordeel is dat de vreemdeling aan bepaalde voorwaarden voldoet. Eerst dan zal een vrijheidsbeperkende maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000 worden opgelegd en opvang worden verleend. Verweerder wijst eiser in zijn beslissingen dus enkel op mogelijke beschikbare procedures en opvangfaciliteiten. De beslissingen doen op zichzelf geen bevoegdheden, rechten of verplichtingen ontstaan, of tenietgaan, voor een of meer anderen (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2008,
JB2008/57). De thans bestreden beslissingen zijn dientengevolge niet op rechtsgevolg gericht en van besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb is daarom geen sprake.

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat bovendien geen sprake is van een publiekrechtelijke grondslag, nu een wettelijke verplichting tot het verstrekken van de onderhavige opvang ontbreekt.

De rechtbank passeert de ter zitting door beide partijen opgeworpen stelling dat wel sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb omdat sprake is van een beslissing op een aanvraag. Een aanvraag wordt in het derde lid van artikel 1:3 van de Awb immers gedefiniëerd als een verzoek om een besluit te nemen. Het enkele feit dat een verzoek wordt gedaan betekent dus niet zonder meer dat de beslissing daarop een publiekrechtelijke rechtshandeling is. Er kan immers ook worden verzocht om een feitelijke handeling of een privaatrechtelijke rechtshandeling te verrichten.

5.2.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beslissingen van verweerder in deze zaak moeten worden beschouwd als handelingen van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig die met een beschikking worden gelijkgesteld als bedoeld in artikel 72, lid 3, van de Vw 2000. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012 (201207142/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BY8256). De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 2.3.:

“2.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 - en overigens ook uit die van het gelijkluidende artikel 1a van de Vw oud (Kamerstukken ll 1992-93, 22735, nr. 6, blz. 6/7 en nr. 9, blz. 14) - kan worden afgeleid dat de wetgever beoogd heeft de rechtsbescherming van de vreemdeling in het kader van de Vw 2000 bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter. Dit doel wordt gediend doordat voor de vreemdeling niet alleen beroep openstaat tegen jegens hem als zodanig door een bestuursorgaan gegeven besluiten, maar ook op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat de vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de onafhankelijke rechter in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang ter beoordeling kan voorleggen. Het beëindigen van de geboden opvang is een feitelijke handeling van de staatssecretaris jegens de vreemdeling als zodanig. Door zich onbevoegd te verklaren van het beroep kennis te nemen heeft de rechtbank niet onderkend dat met artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 is beoogd te voorkomen dat dergelijke handelingen buiten de reikwijdte van de Awb zouden vallen en - in het verlengde daarvan - buiten het in die wet neergelegde systeem van rechtsbescherming, waardoor de burgerlijke rechter bevoegd zou worden.”

Het aanmerken van deze handelingen als handelingen jegens de vreemdeling als zodanig, zoals bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, sluit dus aan bij het beoogde gesloten systeem van rechtsbescherming waaraan de Afdeling in haar uitspraak van 28 december 2012 refereert. Een andersluidend oordeel zou immers het onwenselijke gevolg hebben dat de vreemdelingenrechter in procedures als de onderhavige onbevoegd zou zijn. De stelling van eiser dat het wenselijk is een beslissing als de onderhavige aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb omdat een handeling als bedoeld in de zin van artikel 72, lid 3, van de Vw 2000 niet met de waarborgen van de Awb dient te zijn omkleed, volgt de rechtbank niet. Immers, ingevolge artikel 72, lid 3, van de Vw 2000 wordt een dergelijke handeling jegens een vreemdeling als zodanig met een beschikking als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb gelijkgesteld. Alle door eiser in de Awb bedoelde beginselen en waarborgen zijn dan ook onverkort van toepassing.

5.2.3.

Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de Vw 2000 van toepassing is op de beschikkingen van 13 mei 2014 en 15 juli 2014, en daarmee ook de van de Awb afwijkende termijn van vier weken voor het indienen van bezwaar en beroep zoals neergelegd in artikel 69 van de Vw 2000. Dit betekent dat zowel het bezwaarschift van 16 juni 2014 als het beroepschrift van 25 augustus 2014 te laat zijn ingediend. De rechtbank acht deze termijnoverschrijdingen echter vanwege de in de beschikkingen opgenomen onjuiste rechtsmiddelenclausules van zes weken en de onduidelijkheden over deze materie verschoonbaar.

5.3.

De rechtbank ziet zich nu voor de vraag gesteld of uit artikel 3 van het EVRM voor de Nederlandse staat een algemene verdragsverplichting volgt om onderdak te verlenen aan een uitgeprocedeerde vreemdeling die illegaal in dat land verblijft en op wie een vertrekplicht rust. De rechtbank is van oordeel dat zulks niet het geval is en verwijst daartoe naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) inzake M.S.S. tegen België en Griekenland van 21 januari 2011 (EHRM 21 januari 2011,
JV2011/68). In dit arrest heeft het EHRM herhaald dat uit artikel 3 van het EVRM geen algemene verplichting voortvloeit om vreemdelingen van huisvesting of financiële ondersteuning te voorzien. Niettemin heeft het EHRM in dit arrest overwogen dat de desbetreffende vreemdeling in Griekenland was blootgesteld aan een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, omdat hij meerdere maanden op straat heeft moeten leven, zonder middelen van bestaan, zonder toegang tot sanitaire faciliteiten en zonder middelen om te voorzien in zijn basisbehoeften. Daarbij heeft het EHRM met name van belang geacht dat die vreemdeling een asielzoeker was, op wie Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003 L 31) van toepassing is. Voorts heeft het EHRM van belang geacht dat de vreemdeling, als asielzoeker, “a member of a particularly underprivileged and vulnarable population group in need of special protection” was, dat de Griekse autoriteiten zijn asielaanvraag niet voortvarend hebben behandeld en zij hem in afwachting van de behandeling van die aanvraag geen opvang hebben geboden. In deze zaak doen zich echter niet met de zaak M.S.S. tegen België en Griekenland vergelijkbare omstandigheden voor. Eiser is immers geen asielzoeker en heeft voorts niet onderbouwd dat hij behoort tot een bijzonder kwetsbare (bevolkings)groep in de door het EHRM bedoelde zin..

5.3.1.

Dat artikel 3 van het EVRM geen algemene verplichting schept voor verweerder laat echter onverlet dat het verweerder vrij staat om onderdak te verschaffen aan een uitgeprocedeerde vreemdeling zoals eiser. Verweerder heeft er daarbij voor gekozen om aan te sluiten bij het reeds bestaande systeem van verstrekking van onderdak en voedsel in de VBL. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat, indien aan een vreemdeling daadwerkelijk opvang en voedsel wordt verstrekt in een VBL, zich in dat geval hoe dan ook geen situatie in strijd met artikel 3 van het EVRM voordoet; in de basisbehoeften van de vreemdeling wordt dan immers voorzien. Daarbij dient dan wel de vraag te worden beantwoord of het opleggen van een vrijheidsbenperkende maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000 in die situatie toelaatbaar kan worden geacht. De rechtbank acht het in dat kader, mede in het licht van de terugkeerverplichting van uitgeprocedeerde vreemdelingen voortvloeiend uit de Richtlijn 2008/115/EG (de Terugkeerrichtlijn) niet kennelijk onredelijk dat verweerder bepaalde voorwaarden, waaronder een beperking van de bewegingsvrijheid, stelt aan het verschaffen van onderdak. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet op voorhand worden gesteld dat het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000 in het kader van het verschaffen van onderdak en voedsel niet mogelijk zou zijn. Dat verweerder in de bestreden beschikking in zijn algemeenheid verwijst naar de mogelijkheid van onderdak in een VBL gekoppeld aan een maatregel ex artikel 56 Vw 2000 acht de rechtbank dan ook op zichzelf niet onjuist. Echter, de oplegging van een maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000 heeft tot doel om de terugkeer van een vreemdeling te bewerkstelligen. Zoals uit de Vreemdelingencirculaire 2000 ( Vc 2000, A/5.5) blijkt dient de vreemdeling tijdens het verblijf in de VBL te werken aan vertrek. De maatregel wordt in beginsel opgelegd voor een periode van 12 weken, met een verlengingsmogelijkheid. In dat kader heeft eiser echter reeds bij zijn aanvraag aangevoerd dat het opleggen van een maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000 in zijn concrete geval geen zin heeft en geen redelijk doel dient omdat hij, kort gezegd, niet méér kan meewerken aan zijn terugkeer dan hij reeds gedaan heeft. Hiertoe heeft eiser in zijn aanvraag (reeds) aangevoerd dat eiser al ruim 20 jaar illegaal in Nederland verblijft omdat hij staatloos is, de Libische autoriteiten weigeren hem als burger te aanvaarden en dat eerdere pogingen om eiser uit te zetten naar Egypte en Palestina vergeefs zijn geweest. Eiser heeft betoogd dat het gelet op deze argumenten de vraag is of eiser überhaupt zal worden toegelaten tot de VBL, en tevens of het in dit concrete geval redelijk is om een vrijheidsbeperkende maatregel aan het verlenen van onderdak en voedsel te verbinden. Op deze argumenten is verweerder echter in de bestreden beschikking in het geheel niet ingegaan. Ter zitting heeft verweerder erkend dat deze argumenten niet zijn meegewogen. Verweerder meent echter dat dat ook niet hoeft, omdat deze argumenten bij aanmelding bij de VBL door de regievoerder van DT&V zullen worden meegewogen bij de beslissing of eiser tot de VBL zal worden toegelaten. De rechtbank is evenwel van oordeel dat nu verweerder in reactie op het verzoek om onderdak naar de VBL en de daarbij behorende vrijheidsbeperkende maatregel verwijst, verweerder reeds in dat stadium dient te beoordelen of een dergelijke verwijzing naar de VBLmet de bijbehorende vrijheidsbeperkende maatregel in dit concrete geval redelijk is. De rechtbank is om deze reden van oordeel dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert, alsmede dat de bij het bestreden besluit betrokken belangen onvoldoende zijn afgewogen.

5.4.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat eiser zich dient te melden bij de VBL in Ter Apel ter verkrijging van onderdak in combinatie met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel ex artikel 56 van de Vw 2000. Tevens zijn de bij het betrokken besluit betrokken belangen onvoldoende afgewogen. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:12 en 3:4 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen in stand blijven of om zelf in de zaak te voorzien.

6. De rechtbank ziet evenmin aanleiding tot toepassing van de bestuurlijke lus zoals bedoeld in artikel 8:51a van de Awb.

7. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen op het verzoek om onderdak van eiser.

8. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 974,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van 16 juni
2014;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 165,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan
eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, voorzitter, mr. T.J. Sleeswijk Visser – de Boer en mr. G.A.C.M. van Ballegooij, leden, in aanwezigheid van mr. M.D. Gunster, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 november 2014.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.