Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/6564
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 augustus 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. F.P. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar, verweerder
(gemachtigde: mr. F.I.M. Tevette).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een woonvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in de vorm van het uitbreiden van de woning en een tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten afgewezen.
Bij besluit van 25 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder wijziging van de wettelijke grondslag, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2014.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [A], vader van eiseres en [B], directeur van Woningbouwvereniging St. Willibrordus (de Woningbouwvereniging). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van K. Geels, juridisch medewerker.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is met haar ouders verhuisd van een huurwoning aan de [a-straat] [huisnummer] te [plaats] naar een huurwoning aan de [b-straat] [huisnummer] te [plaats]. Deze verhuizing is het gevolg van een sloop- en nieuwbouwproject op initiatief van de Woningbouwvereniging. In het kader van dat project is “Sociaal Plan vernieuwing [wijk]” (het Sociaal Plan) opgesteld. Eiseres heeft cerebrale parese. Zij is daardoor rolstoelafhankelijk en aangewezen op 24-uurs zorg. In de woning aan de [b-straat] [huisnummer] heeft een verbouwing plaatsgevonden bestaande uit de realisatie van een aanbouw en bouwkundige aanpassingen in de woning. De verhuis- en inrichtingskosten alsmede de verbouwingskosten zijn door de Woningbouwvereniging bij wijze van voorschot betaald.
2.
Het bestreden besluit berust - samengevat - op het standpunt dat de gevraagde Wmo-voorziening terecht is afgewezen. Volgens verweerder is sprake van een voorliggende voorziening, zodat op grond van artikel 2 van de Wmo geen aanspraak bestaat op de gevraagde vergoeding voor de Wmo-aanpassingen en de verhuis- en inrichtingskosten. Het Sociaal Plan voorziet immers in de door eiseres gevraagde woonvoorziening. Voorafgaand aan de inhoudelijke toetsing aan de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Wassenaar 2012 (de Verordening) dient te worden geoordeeld of aanspraak kan worden gemaakt op maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo. Dat is hier niet het geval, zodat hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de Verordening niet relevant is. Ook dient de grondslag van het primaire besluit te worden gewijzigd. In plaats van artikel 5.8, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Vmo) is de grondslag artikel 2 van de Wmo.
3.
Eiseres voert - samengevat - het volgende aan. Eerst in het bestreden besluit heeft verweerder de wettelijke grondslag gewijzigd. Daardoor is eiseres niet in de gelegenheid gesteld zich daarover uit te laten tijdens de hoorzitting. Dat is in strijd met artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook is deze wijziging van de grondslag in strijd met artikel 7:11 van de Awb, omdat daarmee buiten de grondslag van het bezwaar is getreden. Van een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van de Wmo is geen sprake. Onder voorliggende voorziening wordt blijkens de memorie van toelichting verstaan een specifieke wettelijke voorziening en die ontbreekt. Zo bestaat er geen aanspraak op grond van het Burgerlijk Wetboek of op grond van de Woningwet. Het Sociaal Plan is ook geen wettelijke voorziening. Voorts kan eiseres op grond van het Sociaal Plan geen aanspraak maken op het aanpassen van de woning. Daarin is slechts opgenomen dat de verhuurder huurders die reeds gebruik maakten van Wmo-aanpassingen in de oude woning faciliteert bij de verhuizing naar een andere woning. De gevraagde voorziening kan, gelet op de van toepassing zijnde Verordening, ook niet worden geweigerd op de grond dat eiseres in de oude woning geen problemen ondervond. Gelet hierop is de gevraagde woonvoorziening ten onrechte en op onjuiste gronden geweigerd.
4.
De rechtbank overweegt als volgt. Nu de onderhavige verbouwingskosten alsmede de verhuis- en inrichtingskosten reeds door de Woningbouwvereniging zijn voldaan, is de vraag gerezen of eiseres thans nog procesbelang heeft bij de onderhavige procedure. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Daartoe overweegt zij dat de directeur van de Woningbouwvereniging ter zitting heeft toegelicht dat hij de door de Woningbouwvereniging voorgeschoten kosten mogelijk op eiseres zal verhalen of zal doorberekenen in de vorm van een huurverhoging, indien verweerder volhardt in de weigering van de gevraagde Wmo-voorziening. Reeds hierom heeft eiseres er belang bij dat wordt vastgesteld of aanspraak bestaat op de gevraagde woonvoorziening. Hierna volgt dan ook een inhoudelijke beoordeling van deze zaak.
5.
Het betoog van eiseres dat de wijziging van de wettelijke grondslag bij het bestreden besluit ontoelaatbaar is faalt. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ6898, staat artikel 7:11 van de Awb niet in de weg aan de handhaving in bezwaar van een primair besluit op een andere grondslag dan die waarop dat primaire besluit is gebaseerd. Dit omdat de bezwaarprocedure bedoeld is voor een volledige heroverweging. Voorts is eiseres, nu de afwijzing van de Wmo-aanvraag is gehandhaafd, door de wijziging van de grondslag niet in een materieel slechtere positie komen te verkeren ten opzichte van het primaire besluit. Verweerder is dan ook niet getreden buiten de grenzen van de heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb.
6.
Dat verweerder de hoorplicht als bepaald in artikel 7:2 van de Awb heeft geschonden wordt ook niet gevolgd. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat eiseres afdoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunt over de geweigerde Wmo-voorziening kenbaar te maken. Dat het bestreden besluit op een andere wettelijke grondslag is gebaseerd doet daaraan niet af. Het feitencomplex is immers niet gewijzigd. Ook overigens is niet gebleken dat eiseres doordat zij niet is gehoord over de wijziging van de wettelijke grondslag processueel of materieel in haar belangen is geschaad.
7.1
Over de vraag of sprake is van een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van de Wmo overweegt de rechtbank het volgende. Vooropgesteld wordt dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres beperkingen ondervindt bij het zich verplaatsen in en om de woning, welke (mede) worden veroorzaakt door de noodzaak van het gebruik van een rolstoel. Voorts is door verweerder niet betwist dat de door eiseres gevraagde voorzieningen noodzakelijk en adequaat zijn om haar beperkingen op te heffen.
7.2
De stelling van verweerder dat, gelet op het Sociaal Plan en de artikelen 7:220 en 7:274 van het Burgerlijk Wetboek (BW), sprake is van een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van de Wmo wordt niet gevolgd. Naar het oordeel van de rechtbank biedt artikel 7:220, vijfde en zesde lid, van het BW geen voorliggende voorziening voor de gevraagde Wmo-voorziening. Voor dit oordeel is van belang dat uit de tekst van artikel 7:220 van het BW, noch uit een andere bepaling in het BW volgt dat deze bepaling van dwingend of semi-dwingend recht is. Dit brengt mee dat partijen bij overeenkomst van deze bepaling kunnen afwijken. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 14) volgt dat de Wmo niet geldt indien aan andere wetten rechten kunnen worden ontleend. Dit sluit niet uit dat, anders dan eiseres stelt, ook rechten kunnen worden ontleend aan andere dan sociale zekerheidswetten. Nu echter geen sprake is van een dwingendrechtelijke bepaling kan aan artikel 7:220 van het BW niet het recht worden ontleend op vergoeding van de verhuis- en inrichtingskosten. Evenmin kan hieraan het recht worden ontleend op de verrichte bouwkundige aanpassingen aan en in de woning aan de [b-straat]. Reeds daarom kan niet gezegd worden dat dit artikel voorziet in de door eiseres gevraagde maatschappelijke ondersteuning.
7.3
Artikel 7:274, eerste lid, aanhef en onder c, van het BW is evenmin aan te merken als een voorliggende voorziening. Die bepaling regelt immers slechts in welke gevallen een vordering door de rechter kan worden toegewezen bij geschillen omtrent het niet verlengen van de huurovereenkomst voor het gehuurde, indien de huurder andere passende woonruimte kan verkrijgen. Dat in het Sociaal Plan een aantal regelingen en afspraken zijn genoemd die zien op de positie van de huurders maakt het voorgaande niet anders, nu het Sociaal Plan geen wettelijke voorziening betreft.
8.1
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat als geen sprake is van een voorliggende voorziening, sprake is van algemeen gebruikelijke kosten op grond waarvan de gevraagde voorziening niet kan worden toegekend. De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
8.2
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen zich te verplaatsen in en om de woning.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Wassenaar uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.
Artikel 25, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening bepaalt dat geen voorziening wordt toegekend indien de voorziening algemeen gebruikelijk is.
8.3
Vastgesteld wordt dat de Verordening per 1 september 2012 in werking is getreden. Nu het bestreden besluit dateert van na die datum, is de op dat moment geldende wet- en regelgeving en daarmee de Verordening van toepassing. Ingevolge artikel 35 van de Verordening is de Vmo met de inwerkingtreding van de Verordening ingetrokken. De Vmo was derhalve ten tijde van het bestreden besluit niet langer van toepassing, zodat al hetgeen verweerder in het verweerschrift betoogt over de toepassing van de artikelen 1.2 en 5.8 van de Vmo in het kader van de verhuizing van eiseres niet wordt gevolgd.
8.4
Het standpunt van verweerder dat het hier gaat om een algemeen gebruikelijke voorziening is niet gebaseerd op de aard van gevraagde voorziening, maar is kennelijk gebaseerd op het feit dat er een Sociaal Plan is opgesteld, op grond waarvan volgens verweerder aanspraak kan worden gemaakt op de gevraagde woonvoorziening. Daartoe heeft verweerder verwezen naar jurisprudentie van de CRvB. Dit betoog faalt. In het kader van de beoordeling of een aangevraagde voorziening algemeen gebruikelijk is, kan gelet op de door verweerder bedoelde jurisprudentie onder omstandigheden betekenis toekomen aan het gegeven dat op grond van een privaatrechtelijke verbintenis aanspraak op de voorziening kan worden gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 mei 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ4115). Daargelaten dat in de Verordening een dergelijke weigeringsgrond ontbreekt, kan het Sociaal Plan niet worden gekwalificeerd als een privaatrechtelijke verbintenis. In het Sociaal Plan is immers slechts opgenomen dat de Woningbouwvereniging faciliteert bij de realisatie van de benodigde Wmo-aanpassingen zoals een verhoogde toiletpot. Dergelijke Wmo-aanpassingen zijn van geheel andere orde dan de gevraagde woonvoorziening en bovendien is de rechtbank niet gebleken dat uit het Sociaal Plan rechtens afdwingbare verplichtingen voor de Woningbouwvereniging voortvloeien.
8.5
Ook overigens is niet gebleken dat sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening. Zoals in de toelichting op de Verordening is vermeld is een voorziening algemeen gebruikelijk als het gaat om een voorziening die niet speciaal bedoeld is voor mensen met een handicap, zodat de voorziening ook op grote schaal door niet-gehandicapten wordt gebruikt. Dit is in lijn met vaste jurisprudentie van de CRvB. Niet gezegd kan worden dat de bouwkundige aanpassingen aan en in de woning in het geval van eiseres algemeen gebruikelijk zijn. Daartoe geldt dat de bouwkundige aanpassingen in dit geval bedoeld zijn om de woning rolstoel toe- en doorgankelijk te maken, waarbij door verweerder niet is betwist dat de door eiseres gevraagde voorzieningen noodzakelijk en adequaat zijn om haar beperkingen op te heffen. De strekking van een bepaling als artikel 25, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening is volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2010, LJN: BN1265), te voorkomen dat een voorziening wordt verstrekt waarvan, gelet op de omstandigheden van de betrokkene aannemelijk is te achten dat deze daarover zou (hebben kunnen) beschikken als hij geen beperkingen zou hebben gehad. Niet valt in te zien dat daarvan in het onderhavige geval sprake is.
8.6
Voorts stelt de rechtbank vast dat in de Verordening een regeling ontbreekt die bepaalt dat om in aanmerking te komen voor woonvoorzieningen er een duidelijke samenhang moet zijn tussen de ondervonden woonproblemen en de beperking die men heeft. Al hetgeen verweerder hierover naar voren heeft gebracht heeft betrekking op artikel 5.8 van de Vmo en dat artikel is met de vaststelling van de Verordening, zoals onder 8.3 is overwogen, komen te vervallen.
9.
Uit wat hiervoor is overwogen vloeit voort dat er geen wettelijk beletsel bestaat de gevraagde woonvoorziening toe te kennen. De gevraagde woonvoorziening is dan ook ten onrechte en op onjuiste gronden geweigerd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Hierna zal de rechtbank onderzoeken of het geschil definitief kan worden beslecht door zelf in de zaak te voorzien of door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
10.
De rechtbank stelt vast dat nader onderzoek nodig is naar de vraag tot welk bedrag de gevraagde woonvoorziening kan worden toegekend. Naar de rechtbank uit de dossierstukken en hetgeen ter zitting is verhandeld begrijpt is door de Woningbouwvereniging een bedrag van circa € 130.000,- voorgeschoten. De rechtbank beschikt thans over onvoldoende gegevens om vast te stellen ter hoogte van welk bedrag eiseres aanspraak maakt op de gevraagde maatschappelijke ondersteuning. Verweerder zal dan ook worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Nu het slechts een financiële uitwerking betreft, waarover naar verwachting geen nadere discussie zal ontstaan, ziet de rechtbank af van het toepassen van een bestuurlijke lus.
11.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.S.M. Lubbe, voorzitter, mr. G.P. Verbeek en mr. B. Hammer, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 augustus 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.