Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 99991 / HA ZA 03-830
Datum vonnis: 15 december 2004
Vonnis
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
GEZONDHEIDSDIENST VOOR DIEREN B.V.,
gevestigd te Deventer,
eiseres,
procureur mr. J.M. Bosnak te Arnhem,
advocaat mr. H.J.S.M. Langbroek te Den Haag,
tegen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
DENKAVIT NEDERLAND B.V.,
gevestigd te Voorthuizen, gemeente Barneveld,
gedaagde,
procureur mr. F.J. Boom te Arnhem,
advocaat mr. G.M.P. Roos te Rotterdam.
Het verloop van de procedure
Voor het verloop van de procedure tot het tussenvonnis van 29 oktober 2003 wordt naar dat vonnis verwezen. Denkavit heeft een conclusie van antwoord met producties genomen. Vervolgens heeft de Gezondheidsdienst gerepliceerd en Denkavit gedupliceerd met producties. Daarop hebben de partijen op 21 september 2004 hun standpunten ten overstaan van de rechtbank doen bepleiten mede aan de hand van pleitnotities die zich bij de stukken bevinden. Ten slotte is weer vonnis bepaald.
De vaststaande feiten
1.1 Denkavit is fabrikante van diervoeders, in het bijzonder bestemd voor vleeskalveren. Zij heeft in dat kader op grote schaal zogenaamde integratiecontracten met veehouders gesloten, op grond waarvan aan Denkavit toebehorende vleeskalveren voor haar rekening en risico in veehouderijbedrijven worden gemest tegen een contractueel vastgelegde vergoeding.
1.2 Op 20 februari 2001 is in het Verenigd Koninkrijk een uitbraak van de uiterst besmettelijke veeziekte Mond- en Klauwzeer (MKZ) vastgesteld. Om verspreiding van het virus tegen te gaan heeft de Europese Commissie op 21 februari 2001 een exportverbod afgekondigd voor uit het Verenigd Koninkrijk afkomstige MKZ gevoelige dieren en producten.
1.3 Op 15 maart 2001 zijn bij mestkalveren op een bedrijf in Oene de eerste klinische verschijnselen van MKZ geconstateerd. Deze kalveren waren afkomstig uit Ierland en hadden deel uit gemaakt van een zending kalveren die in Frankrijk enige tijd op een rustplaats hadden verbleven. Vermoedelijk zijn de kalveren op deze rustplaats met het MKZ-virus besmet. Sindsdien zijn in Nederland talrijke besmettingsgevallen geconstateerd. Door de overheid zijn maatregelen getroffen om verspreiding tegen te gaan.
1.4 In de brief aan de Tweede Kamer van 7 juni 2001 van de toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), Brinkhorst, staat onder meer het volgende:
"De afgelopen tijd is, vanwege de MKZ-uitbraak, de landbouwsector in brede zin geconfronteerd met zeer forse beperkingen; een economisch gezonde bedrijfsvoering is voor velen al geruime tijd onmogelijk. In met name de primaire sectoren, de handel, het transport en bij de verzamelplaatsen is inmiddels sprake van een zeer urgente situatie en klinkt, in het licht van de steeds verdergaande versoepelingen van het MKZ-pakket, luid de roep om volstrekte helderheid ten aanzien van het aspect van het verzamelen en verplaatsen van dieren. (...) Binnen die hoofdlijnen zal de verdere afbouw van het MKZ-pakket plaatsvinden, onder gelijktijdige opbouw van, uit veterinair oogpunt sterk verbeterde, structuren en voorzieningen. (...) Ten algemene geldt dat het vraagstuk van het verzamelen van dieren (het kortstondig bijeenbrengen van dieren, anders dan bij het slachthuis), en meer in brede zin de handel in dieren, een problematiek is die in hoge mate een Europese dimensie heeft. Dieren komen en gaan van en naar diverse lidstaten, vaak gepaard gaand met diverse «tussenverzamelingen» en langdurige transporten met alle veterinaire en welzijnsproblemen van dien. De uitbraak van MKZ in Nederland en de andere getroffen lidstaten hebben ons duidelijk laten zien dat het concept van de open grenzen, zeker waar het gaat om de dierlijke sector, niet grenzeloos is. Ik zal mij dan ook nadrukkelijk inzetten op Europese agendering van de problematiek teneinde in Europees verband te komen tot aanscherping van de intracommunautaire handel en het vraagstuk van het verzamelen van dieren. Hoofdlijn daarbij is dat de huidige transportbewegingen, zowel in aantal als in duur, en het veelvuldige verzamelen van dieren aanzienlijk wordt teruggebracht én dat de inrichting van de dan resterende verzamelplaatsen aan stringente eisen wordt gebonden. (...)
Meer aandacht voor preventie impliceert dat niet uitsluitend moet worden gekeken naar de verzamelplaatsen. (...) Maar evenzeer noopt een meer op preventie gerichte aanpak tot het gedegen kijken naar de veehouderijbedrijven en de contactstromen die daar plaatsvinden. (...)
Onderlinge bedrijfscontacten
Vanuit de filosofie dat dierziekte zoveel mogelijk vanuit een preventief oogpunt moet worden benaderd, kies ik voor een aanpak waarbij, na de aanvoer van dieren op een bedrijf, het betrokken bedrijf gedurende een zekere periode op slot gaat. (...)
Aanpak voor de komende weken
De in de inleiding aangegeven urgentie van de problematiek noopt tot het zo snel mogelijk en binnen de geschetste hoofdlijnen van beleid en voor zover de huidige Europese regelgeving dat toestaat, te komen tot verdere versoepeling van het MKZ-pakket in met name de varkens-, runder- en schapensector.
In dat kader is inmiddels gisteren een aantal wijzigingen van kracht geworden. Concreet gaat het - op hoofdlijnen - om de volgende aspecten: (...)
Met betrekking tot alle runderen, ouder dan 12 maanden, is toegestaan: het verzamelen op de wagen, mits afgeleverd op één adres. Is dat adres een veehouderij, dan gaat dat bedrijf vervolgens 30 dagen op slot, behoudens rechtstreekse afvoer voor de slacht; (...)
Ik streef ernaar aanstaande vrijdag de eisen bekend te maken die zullen worden gesteld aan de verzamelplaatsen van runderen in en ten behoeve van Nederland zodat veemarkten en kalververzamelplaatsen zich zo snel mogelijk op de situatie kunnen richten, waarna openstelling kan plaatsvinden."
1.5 Blijkens de toelichting heeft de minister van LNV op 5 juli 2001 de Tijdelijke Monitoringsregeling mond- en klauwzeer (de Regeling) vastgesteld met het doel in een zo vroeg mogelijk stadium de ziekte MKZ te constateren teneinde de bestrijding ter hand te nemen en aldus de omvang van de epidemie zo beperkt mogelijk te houden. In deze Regeling is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 1
a. t/m d. (...)
e. MKZ-onderzoeksverklaring I:
een door een praktiserend dierenarts afgegeven volledig ingevulde en door de dierenarts ondertekende verklaring, overeenkomstig het in bijlage I van deze regeling bedoelde model, dan wel een gewaarmerkt afschrift daarvan, waaruit ten genoegen van de Minister blijkt dat het in artikel 3 bedoelde onderzoek met betrekking tot vleeskalveren is ingesteld;
f. t/m h. (...)
Artikel 2
1. Het is de houder van vleeskalveren met ingang van 28 dagen na de inwerkingtreding van deze regeling verboden op een bedrijf vleeskalveren te houden, tenzij op het bedrijf een MKZ-onderzoeksverklaring I aanwezig is.
2. Het is de houder van vleeskalveren met ingang van 7 dagen na de inwerkingtreding van deze regeling verboden van een bedrijf vleeskalveren af te voeren tenzij de zending vergezeld gaat van een MKZ-onderzoeksverklaring I.
Artikel 3
Het voor de afgifte van de MKZ-onderzoeksverklaring I benodigde, ten genoegen van de Minister verrichte onderzoek op een bedrijf waar vleeskalveren worden gehouden houdt in dat de dierenarts:
a. de op het bedrijf aanwezige vleeskalveren ten minste een keer in de vier weken klinisch heeft onderzocht en daarbij geen verschijnselen heeft vastgesteld van mond- en klauwzeer;
b. van vleeskalveren die van buiten Nederland op het bedrijf zijn aangevoerd, na aanvoer twintig procent ten genoegen van de Minister en bij een door de Minister aangewezen laboratorium serologisch heeft laten onderzoeken op de aanwezigheid van antistoffen tegen mond- en klauwzeer, met dien verstande dat dit serologisch onderzoek niet eerder dan twee weken en niet later dan vier weken na aanvoer, plaatsvindt.
1.7 Bij brief van 31 juli 2001 heeft de Gezondheidsdienst aan dierenartsen het volgende meegedeeld: "In het kader van de MKZ-bewaking op vleeskalverbedrijven heeft het Ministerie van LNV onlangs nieuwe regelgeving vastgesteld. In het kader daarvan dienen van kalveren bloedmonsters te worden onderzocht op het voorkomen van antistoffen tegen MKZ. De regeling schrijft voor dat het bloed naar de GD wordt verzonden. De GD zal de monsters vervolgens voorbereiden, waarna het feitelijk onderzoek in Lelystad wordt uitgevoerd. Wanneer u door cliënten wordt verzocht dit bloed af te nemen en naar de GD te verzenden, dan verzoeken wij u gebruik te maken van het standaard GD-inzendformulier. (...) de nota van het laboratoriumonderzoek zal door de GD naar de kalverhouder worden gezonden. Het tarief bedraagt fl. 28.50 per monster vermeerderd met fl. 15,- basiskosten per inzending (excl. BTW)."
1.8 Bij besluit van 11 december 2001 heeft de minister van LNV de Gezondheidsdienst aangewezen als laboratorium dat bevoegd is om het onderzoek van bloed op anti-stoffen tegen MKZ zoals bedoeld in de Regeling uit te voeren. Van deze aanwijzing heeft hij mededeling gedaan in de Staatscourant van 12 december 2001, nr. 241.
1.9 In de toelichting op de Regeling wordt de verwachting uitgesproken dat deze in ieder geval tot 1 juli 2002 zal gelden. De Regeling is onder verwijzing naar de gunstige ontwikkeling van de MKZ-situatie bij Minsterieel Besluit van 28 januari 2002 per 31 januari 2002 ingetrokken.
1.10 Voor in het kader van de Regeling ingezonden, op bloedmonsters van de kalveren van Denkavit uitgevoerd bloedonderzoek heeft de Gezondheidsdienst Denkavit op 22 oktober 2001 gefactureerd voor een bedrag van € 5.535,52 (fl. 12.198,69) en op 2 november 2001 voor een bedrag van € 3.223,52. De respectieve vervaldata van deze facturen zijn 5 en 16 november 2001. Denkavit heeft deze facturen met een totaalbedrag van € 8.759,04 onbetaald gelaten.
1.11 Denkavit heeft tegen deze facturen bezwaar gemaakt bij de minister van LNV, die dit bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de facturen niet werden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Hiertegen heeft Denkavit beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB), welk beroep bij uitspraak van 19 augustus 2003 ongegrond is verklaard.
Het geschil
2. De Gezondheidsdienst vordert bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, Denkavit te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 9.697,96 vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 1 mei 2003 en € 662,- vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening, met haar veroordeling in de proceskosten, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 14 dagen na het te dezen te wijzen vonnis. De vordering bestaat uit de hoofdsom van de hiervoor onder 1.10 genoemde onbetaalde facturen en buitengerechtelijke kosten.
3. Denkavit heeft de vordering gemotiveerd betwist en daartoe aangevoerd dat a) de Gezondheidswet voor Dieren (GWD) een gesloten stelsel bevat dat geen kostenverhaal toelaat buiten de in de wet genoemde handelingen en werkzaamheden, zodat de Gezondheidsdienst - nu de door hem verrichte werkzaamheden niet in de GWD zijn genoemd - geen kosten daarvoor in rekening mag brengen omdat dit neer zou komen op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling; b) er geen sprake is van een overeenkomst tussen de Gezondheidsdienst en Denkavit, en c) de facturen van de Gezondheidsdienst dienen te worden beschouwd als heffingen van gelijke werking als douanerechten en daarom in strijd met het Europese gemeenschapsrecht zijn.
De beoordeling van het geschil
4. Denkavit heeft als meest verstrekkend verweer aangevoerd dat er nooit een contractuele relatie tussen de partijen heeft bestaan waaruit enige betalingsverplichting voor Denkavit zou voortvloeien. Denkavit stelt zich op het standpunt dat de Gezondheidsdienst geen aanbod heeft gedaan en dat evenmin sprake is van aanvaarding van enig aanbod door Denkavit in de zin van artikel 6:217 BW, zodat niet is voldaan aan de vereisten voor de totstandkoming van een overeenkomst.
5. Dit verweer snijdt geen hout nu de hiervoor onder 1.7 vermelde brief van de Gezondheidsdienst een voldoende bepaald voorstel tot het sluiten van een overeenkomst gericht tot één of meer personen bevat, waaruit de wil blijkt in geval van aanvaarding gebonden te zijn zodat sprake is van een aanbod als bedoeld in 6:217 BW. Hij heeft met deze brief immers aangegeven op welke manier en tegen welke kosten men door de Gezondheidsdienst de voor de MKZ-onderzoeksverklaringen benodigde bloedonderzoeken kan laten uitvoeren. Met het vervolgens door de dierenarts namens de kalverhouders aan de Gezondheidsdienst insturen van de bloedmonsters is dit aanbod aanvaard, waardoor een overeenkomst tot het tegen betaling uitvoeren van bloedonderzoek tot stand is gekomen. Het feit dat na de totstandkoming van deze overeenkomst en vóór de facturering namens Denkavit is betwist dat kostenverhaal juridisch toelaatbaar is, doet niet af aan het bestaan van de overeenkomst.
6. Vervolgens heeft Denkavit betoogd dat de GWD met artikel 94 een gesloten en limitatief geformuleerd stelsel van kostenverhaal kent en dat in het kader van de bestuursrechtelijke procedure is komen vast te staan dat de bestreden facturen niet zijn gebaseerd op enige bepaling uit de GWD of de Regeling. Dit houdt volgens Denkavit in dat deze kosten niet langs publiekrechtelijke weg aan de justitiabele in rekening kunnen worden gebracht, nu het kostenverhaal niet is gebaseerd op dit limitatief gesloten stelsel van artikel 94 GWD. Is verhaal langs publiekrechtelijke weg uitgesloten dan is dit verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg eveneens uitgesloten, omdat dit privaatrechtelijk kostenverhaal zou neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling. De Gezondheidsdienst heeft in dit verband te gelden als de "verlengde arm" van de minister van LNV, aldus Denkavit.
7. In het (destijds geldende) artikel 94 van de GWD is bepaald dat de Minister een vergoeding van kosten kan heffen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief, ter zake van (onder meer) krachtens de artikelen 10 en 11 van de GWD voorgeschreven (nader) onderzoek. Het in deze artikelen bedoelde onderzoek kan onder andere betrekking hebben op in Nederland gebrachte dieren die dragers van smetstof kunnen zijn waarvoor de Minister regelen kan stellen met betrekking tot daarop uit te voeren nader onderzoek, voorbehoedende behandeling of een tijdelijke afzondering van die dieren. In het onderhavige geval gaat het om het onderzoeken van in Nederland gebrachte kalveren die mogelijk met MKZ zijn besmet, waarvoor in de Regeling bepaald bloedonderzoek is voorgeschreven. Het feit dat in de bestuursrechtelijke procedure is vastgesteld dat de Minister in de Regeling niet heeft voorzien in het kostenverhaal van dat onderzoek, wil nog niet zeggen dat de bevoegdheid deze kosten langs publiekrechtelijke weg in rekening te brengen ontbrak. Wat er ook zij van de in de aanhef van de Regeling aangehaalde artikelen 17,18 en 30 van de GWD, worden in de Regeling maatregelen voorgeschreven die passen binnen het kader van de artikelen 10 en 11 van de GWD waarvan de kosten krachtens artikel 94 GWD mogen worden verhaald, waarmee de bevoegdheid tot kostenverhaal langs publiekrechtelijke weg gegeven is. Voorts zijn er geen aanknopingspunten gesteld of gebleken voor de stelling dat dit publiekrechtelijke systeem exclusief beoogt te zijn. Nu het onderhavige onderzoek zoals overwogen binnen het limitatief gesloten stelsel van kostenverhaal zoals neergelegd in artikel 94 GWD past, valt zonder nadere toelichting - die ontbreekt - niet in te zien waarom door het inschakelen van de Gezondheidsdienst als uitvoerder van het in de Regeling voorgeschreven onderzoek van een onaanvaardbare doorkruising sprake zou zijn.
8. Ten slotte heeft Denkavit zich op het standpunt gesteld dat het litigieuze kostenverhaal met betrekking tot het serologisch onderzoek op alléén geïmporteerde vleeskalveren, is te kwalificeren als een verboden heffing van gelijke werking als douanerechten zoals bedoeld in artikel 25 van het EG-Verdrag (EG). Op grond van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (het Hof) moeten deze keurings-/controlekosten met het karakter van een heffing van gelijke werking uit de openbare middelen van de lidstaat worden voldaan, zodat de betwiste facturering door de Gezondheidsdienst onrechtmatig is respectievelijk deze vorderingen dienen te worden afgewezen, aldus Denkavit.
9. Daartegenover heeft de Gezondheidsdienst allereerst aangevoerd dat artikel 25 EG niet ziet op een privaatrechtelijke rechtspersoon zoals de Gezondheidsdienst. Bedragen die door particulieren voor verleende diensten in rekening worden gebracht vallen daarom niet onder het in dat artikel bedoelde begrip "heffingen van gelijke werking". Dit zou in zijn optiek slechts anders kunnen zijn indien het gaat om in rekening gebrachte kosten die voortvloeien uit een specifieke overheidstaak, waarvan volgens de Gezondheidsdienst in dit geval evenmin sprake is. Daarenboven is het onderhavige kostenverhaal op grond van secundair gemeenschapsrecht toegestaan, zodat aan strijd met artikel 25 EG in het geheel niet wordt toegekomen, aldus de Gezondheidsdienst.
10. Vooropgesteld wordt dat een heffing van gelijke werking iedere eenzijdig opgelegde last, ongeacht benaming en structuur (hoe gering ook) betreft, die niet een douanerecht is in eigenlijke zin en die wegens grensoverschrijding op een ingevoerd of uitgevoerd goed wordt gelegd, voorzover deze niet bij specifieke verdragsbepalingen is toegestaan. In het onderhavige geschil moet worden beoordeeld of het aan een verkeersdeelnemer (Denkavit) door een particuliere onderneming (de Gezondheidsdienst) gefactureerde bedrag voor het uitvoeren van het (in de Regeling voor het verkrijgen van een MKZ-onderzoeksverklaring I voorgeschreven) serologisch onderzoek voor importkalveren, een verboden heffing van gelijke werking in de zin van artikel 25 EG is.
11. De eerste vraag die daarvoor moet worden beantwoord is of een particuliere onderneming, zoals de Gezondheidsdienst, is gebonden aan de bepaling van artikel 25 EG, met andere woorden of deze bepaling ook ziet op kosten die niet door de overheid worden geheven maar die voortvloeien uit een overeenkomst tussen particulieren. Denkavit heeft deze vraag onder verwijzing naar de zaak Dubois/Garonor (C-16/94) bevestigend beantwoord.
12. De Gezondheidsdienst heeft op zijn beurt betoogd dat dit niet het geval is omdat het in dit geval gaat om kosten als tegenprestatie voor een daadwerkelijk door hem aan Denkavit geleverde dienst, hetgeen een rechtvaardigingsgrond voor het verbod van artikel 25 EG oplevert, en voorts dat het uitvoeren van serologisch onderzoek niet is aan te merken als een overheidstaak, zodat de rechtsoverwegingen van het Hof in de zaak Dubois in dit geval niet opgaan.
13. Met betrekking tot het eerste argument wordt als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof valt een last die wegens grensoverschrijding op goederen drukt niet onder de toepassing van de artikelen 9 en 12 EG (oud) - het verbod op heffingen van gelijke werking -, indien deze een tegenprestatie vormt voor een bepaalde, daadwerkelijk en individueel aan de verkeersdeelnemer verleende dienst en het bedrag bovendien evenredig is aan die dienst. In de zaak Bresciani (87/75) heeft het Hof in die zin reeds uitgemaakt dat de kosten verbonden aan in het algemeen belang voorgeschreven veterinaire keuringen niet als een daadwerkelijk individueel bepaalbare dienst aan de verkeersdeelnemer kan worden beschouwd, zodat dit argument van de Gezondheidsdienst niet opgaat.
14. Met betrekking tot het verweer dat het geen overheidstaak betreft, geldt het volgende. Het uitvoeren van serologisch onderzoek vindt in dit geval plaats in het kader van het monitoren van de veestapel. Dit is van algemeen belang voor het waarborgen van de gezondheid van de veestapel en (in bepaalde gevallen) de volksgezondheid en voor (macro-)economische belangen. Op grond van de artikelen 2 en 3 van de Regeling is de kalverhouder verplicht de importkalveren serologisch te laten onderzoeken, omdat het houden van die kalveren anders is verboden. Dat de kalverhouder op vrijwillige basis participeerde in het op deze manier monitoren van de veestapel en dat het dus niet ging om een door de overheid voorgeschreven, in het kader van het publieke belang uitgevoerd onderzoek, zoals de Gezondheidsdienst tijdens het pleidooi heeft bepleit, kan dan ook niet worden aangenomen. Het niet laten uitvoeren van dit onderzoek impliceert immers dat de kalverhouder moet afzien van het houden van importkalveren, zodat van vrijwilligheid in die zin geen sprake is. In de zaak Dubois was sprake van door een particuliere onderneming aan particulieren doorberekende kosten voor onder andere de veterinaire diensten, waarvan werd geoordeeld dat deze voortvloeien uit de vervulling van de overheidstaak door deze diensten, zodat deze kosten daarom ten laste van de openbare middelen moesten komen. Het feit dat deze kosten voortvloeien uit een overeenkomst tussen particulieren maakt volgens het Hof dan voor de toepasselijkheid van de artikelen 9 en 12 EG (oud) geen verschil. Ook uit de eerder genoemde zaak Bresciani valt af te leiden dat handhaving van een veterinair keuringsstelsel het algemeen belang dient en kan worden beschouwd als een overheidstaak. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderhavige uitgevoerde serologische onderzoek ter monitoring van de veestapel dan ook uitgevoerd in het kader van een overheidstaak. Het feit dat de Gezondheidsdienst een particuliere onderneming is maakt gezien genoemde jurisprudentie voor de toepasselijkheid van artikel 25 EG geen verschil. Hieruit volgt dat het betoog van de Gezondheidsdienst dat artikel 25 EG op het onderhavige geval niet van toepassing is omdat hij een privaatrechtelijke organisatie is en de gevorderde kosten niet voortvloeiden uit het uitoefenen van een overheidstaak, niet opgaat.
15. Vervolgens moet worden bezien in hoeverre op grond van secundaire regelgeving het kostenverhaal is toegestaan zodat aan artikel 25 EG niet wordt toegekomen, zoals de Gezondheidsdienst heeft aangevoerd.
16. Vooropgesteld wordt dat het Hof in een aantal gevallen heffingen op het tussenstaatse goederenverkeer, voorgeschreven door het Gemeenschapsrecht zelf of direct daarmee in verband staande, met het EG-Verdrag verenigbaar heeft geacht. In het Bauhuis-arrest (46/76) werden heffingen voor keuringen bij uitvoer, die waren ingesteld ingevolge een EG-harmonisatierichtlijn, toelaatbaar geacht. Door de harmonisatie werd bereikt dat keuring in de lidstaat van uitvoer volstond om deze producten in een andere lidstaat zonder meer in te kunnen voeren. Daardoor werd het goederenverkeer naar het oordeel van het Hof niet belemmerd maar bevorderd. Daarbij heeft het Hof onderscheid gemaakt tussen deze "geharmoniseerde keurlonen" die op basis van de harmonisatierichtlijn bij uitvoer worden geheven en daarmee niet als verboden heffing van gelijke werking worden beschouwd en daartegenover, de incidentele en steekproefsgewijze controles bij de grens die slechts de gecontroleerde waren belasten en daarmee het goederenverkeer dus wel (potentieel) belemmeren.
17. De Gezondheidsdienst heeft er op gewezen dat de Regeling is gebaseerd op artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG. Deze richtlijn stelt voorschriften voor veterinaire en zoötechnische controles vast voor het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten. Vervolgens voorziet de Richtlijn 96/43/EG (de "financieringsrichtlijn") in bepalingen voor de financiering van de keuringen en veterinaire controles van de Richtlijn 90/425/EEG. Op grond van de artikelen 4 dan wel 5 van deze financieringsrichtlijn is de overheid volgens de Gezondheidsdienst bevoegd een retributie te heffen voor de financiering van deze veterinaire keuringen en controles, waaronder de onderhavige bloedonderzoeken, zodat van strijd met artikel 25 EG geen sprake is.
18. De Richtlijn 96/43/EG van de Raad van 26 juni 1996 tot wijziging en codificering van Richtlijn 85/73/EEG om de financiering van de keuringen en veterinaire controles van levende dieren en bepaalde dierlijke producten te garanderen en tot wijziging van de Richtlijnen 90/675/EEG en 91/496/EEG, luidt voor zover relevant als volgt:
"De Raad van de Europese Unie,(...)
Overwegende dat bij Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en produkten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt met name de eisen zijn vastgesteld voor de in de Lid-Staat van verzending bij levende dieren en bij bepaalde dierlijke produkten te verrichten veterinaire controles;
(...)
Overwegende dat de financiering van deze keuringen en gezondheidscontroles naar gelang van de Lid-Staat verschilt, met name ten gevolge van de heffing van uiteenlopende retributies; dat deze verschillen de concurrentiepositie van de produkten waarvoor meestendeels een gemeenschappelijke marktordening geldt, nadelig kunnen beïnvloeden;
(...)
Overwegende dat om aan deze situatie een einde te maken, in geharmoniseerde voorschriften voor de financiering van deze inspecties en controles dient te worden voorzien;
Heeft de volgende richtlijn vastgesteld:
Artikel 3
De Lid-Staten dragen overeenkomstig de voorschriften van bijlage C zorg voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van de in de genoemde bijlage bedoelde levende dieren.
Artikel 4
1. In afwachting van de aanneming van de bepalingen tot regeling van de communautaire retributies, zorgen de Lid-Staten ervoor dat de financiering van de keuringen en controles die niet onder de artikelen 1, 2 en 3 vallen, gegarandeerd is.
2. De Lid-Staten kunnen met het oog op de in lid 1 omschreven doeleinden, nationale retributies heffen, met inachtneming van de beginselen die gelden voor communautaire retributies.
Artikel 5
1. (...)
2. (...)
3. (...)
4. (...)
Deze richtlijn laat de mogelijkheid voor de Lid-Staten om een retributie te heffen voor de bestrijding van epizoötieën en endemische ziekten onverlet."
19. Beoordeeld moet worden of voor de kosten van het onderhavige serologisch onderzoek van kalveren op grond van deze financieringsrichtlijn een retributie mag worden geheven. Op grond van artikel 3 van de financieringsrichtlijn dienen de lidstaten zorg te dragen voor de heffing van een communautaire retributie aan de oorsprong voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van (onder meer) runderen. In dit artikel wordt immers via bijlage C verwezen naar de Richtlijn 90/425/EEG, in welke richtlijn het beginsel van controle van de daarin genoemde dieren (waaronder runderen) aan de oorsprong, dat wil zeggen in de lidstaat van verzending, is geformuleerd. In artikel 5, lid 1, sub a van deze richtlijn is bepaald dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming op de plaats van bestemming via steekproefsgewijze en niet-discriminerende veterinaire controles kan nagaan of aan artikel 3 (controle bij de oorsprong, rb) van de Richtlijn 90/425/EEG is voldaan, waarbij eveneens monsters kunnen worden genomen. De kosten van deze "extra" controles ter plaatse van de bestemming, waarmee in feite wordt gecontroleerd of aan de harmonisatievoorschriften wordt voldaan, moeten echter in tegenstelling tot de communautaire contributies in beginsel uit de openbare middelen worden voldaan (vgl. Bauhuis).
20. De Gezondheidsdienst heeft zich op het standpunt gesteld dat omdat het in het onderhavige geval niet om een controle bij de oorsprong gaat maar om een controle ter bestemming, zodat deze niet onder artikel 3 van de financieringsrichtlijn en dus wel onder artikel 4 van de financieringsrichtlijn (welk artikel geldt voor de controles die niet onder artikel 1,2 of 3 vallen) valt, zodat op grond daarvan een nationale retributie mag worden geheven.
21. Dit standpunt is naar het oordeel van de rechtbank gebaseerd op een verkeerde lezing van dat artikel. Artikel 4 ziet op de retributies voor keuringen die nog niet geharmoniseerd zijn en waarvoor nog geen communautaire retributies worden geheven. Dit is voor runderen reeds wel - namelijk op grond van de Richtlijn 90/425/EEG - het geval, zodat de situatie van artikel 4, namelijk "er is nog geen regeling getroffen", zich niet voordoet. De lezing van de Gezondheidsdienst dat artikel 4 in feite fungeert als vangnet, namelijk óók voor keuringen die in afwijking van geharmoniseerde voorschriften zouden zijn verricht (nu runderen zoals gezegd in beginsel aan de oorsprong moeten worden gekeurd), zou feitelijk betekenen dat voor alle keuringen nationale retributies zouden mogen worden geheven. Dit artikel 4 zou daarmee het met de harmonisatie beoogde effect van eenduidige en het goederenverkeer bevorderende maatregelen teniet doen en deze lezing van de Gezondheidsdienst is dan ook niet met de vaste jurisprudentie van het Hof en het gemeenschapsbeginsel van vrij goederenverkeer te verenigen.
22. Rest de vraag of artikel 5 lid 4 van de financieringsrichtlijn kostenverhaal van het door de Gezondheidsdienst uitgevoerd onderzoek mogelijk maakt, omdat dit is verricht in het kader van de bestrijding van een epizoötie (MKZ) zoals de Gezondheidsdienst heeft gesteld.
23. De MKZ-crisis is in Nederland in maart 2001 uitgebroken. Denkavit heeft betoogd dat ten tijde van de Regeling de MKZ-crisis reeds onder controle was zodat van bestrijding van de ziekte geen sprake meer was. Uit de hiervoor onder 1.4 geciteerde brief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer volgt dat reeds van versoepeling van de MKZ-maatregelen sprake was en dat in het kader van de preventie een aantal maatregelen werd getroffen. Ook uit de toelichting op de Regeling (zie onder 1.5) blijkt dat deze dient om in een zo vroeg mogelijk stadium MKZ te kunnen constateren, teneinde de bestrijding daarvan zo snel mogelijk ter hand te nemen. Het gaat in deze Regeling om het monitoren, dus het controleren van het vee ter voorkoming van de uitbraak en verdere verspreiding van MKZ en dus niet om de bestrijding van de ziekte in de zin van artikel 5 van de financieringsrichtlijn. Tijdens het pleidooi heeft de Gezondheidsdienst betoogd dat ook het uit preventief oogpunt controleren van het vee ter voorkoming van een (nieuwe) uitbraak van de ziekte onder het begrip "bestrijding" valt. Dit is naar het oordeel van de rechtbank echter een te vergaande oprekking van het begrip bestrijding. Dit begrip moet immers worden beschouwd in het licht van het hiervoor besproken stelsel van de Richtlijn 90/425/EEG in samenhang met de financieringsrichtlijn, waarin aanleiding wordt gezien de uitzonderingsbepaling en het daarin voorkomende begrip "bestrijding" restrictief te interpreteren. Met een uitleg als door de Gezondheidsdienst voorgestaan, zouden immers in beginsel alle preventieve maatregelen onder dat artikel te vatten zijn (nu dierziekte - zoals de minister van LNV heeft geschreven, zie 1.4 - zoveel mogelijk uit preventief oogpunt moet worden benaderd) wat de werking van deze richtlijnen en de daarmee beoogde harmonisatie zou ondergraven. Weliswaar is in het onderhavige geval sprake geweest van een uitbraak van MKZ en is de Regeling door de Minister in het staartje van die MKZ-crisis afgekondigd, zodat de daarin gegeven controlemaatregelen niet geheel los kunnen worden gezien van bestrijding, maar daarmee is niet gegeven dat deze (intensievere) controlemaatregelen nog wel onder het begrip bestrijding vallen en andere maatregelen zijn dan die zoals voorzien in artikel 5 lid 1 sub a van Richtlijn 90/425/EEG, die ten laste van de openbare middelen moeten plaatsvinden. In die omstandigheden had het op de weg van de Gezondheidsdienst gelegen feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit volgt dat in het onderhavige geval wél (nog) sprake was van bestrijding van de MKZ-ziekte in het kader waarvan deze (preventieve) controlemaatregelen noodzakelijk waren. De slotsom is dat de financieringsrichtlijn niet voorziet in de mogelijkheid voor het heffen van een retributie voor het uitvoeren van veterinaire controles zoals de onderhavige.
24. Uit het vorenstaande in onderlinge samenhang bezien, volgt dat de kosten voor het uitvoeren van serologisch onderzoek bij importkalveren, zoals in de Regeling voorgeschreven, is te beschouwen als een op grond van artikel 25 EG verboden heffing van gelijke werking. De door de partijen gesloten overeenkomsten tot het uitvoeren van het serologisch onderzoek zijn daarom in strijd met de wet en daarmee nietig. De vordering tot betaling van de op grond van die overeenkomsten gefactureerde bedragen moet dan ook worden afgewezen.
25. De Gezondheidsdienst zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding.
De beslissing
De rechtbank,
wijst de vordering af,
veroordeelt de Gezondheidsdienst in de kosten het geding, tot op heden aan de zijde van Denkavit bepaald op € 245,- aan verschotten en € 1.536,- aan salaris procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs. R.J.B. Boonekamp, M.A.M. Vaessen en D.M.I. de Waele en uitgesproken in het openbaar op 15 december 2004.
de griffier: de voorzitter: