Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector civiel recht
Zaak/rolnummer: 84370/HA ZA 02-298
Datum uitspraak: 2 april 2003
Vonnis
in de zaak van
1. X,
2. B,
3. G,
4. H,
5. D,
6. M,
7. S,
8. C,
9. A,
10. Q,
11. T,
12. V,
13. W,
allen wonende te Z,
eisers in conventie,
verweerders in (voorwaardelijke) reconventie,
procureur mr. N.L.J.M. Rijssenbeek te Arnhem,
advocaat mr. J.A.M. van de Sande te Rotterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE OVERBETUWE,
zetelend te Elst,
gedaagde in conventie,
eiseres in (voorwaardelijke) reconventie,
procureur mr. J.M.J. Huver te Arnhem,
advocaat mr. M.M.J.J. Gerrits te Arnhem.
Het verloop van de procedure
Voor het verloop van de procedure tot het tussenvonnis van 15 januari 2003 wordt naar dat vonnis verwezen. Ingevolge dit vonnis heeft de Gemeente bij akte twee producties overgelegd. Daarop is opnieuw vonnis bepaald.
De verdere beoordeling van het geschil
2. Krachtens delegatie daartoe bevoegd hebben B&W van de Gemeente op 26 februari 2002 en 16 april 2002 besloten tot respectievelijk het voeren van verweer en het instellen van een vordering in reconventie in deze procedure.
3. X c.s. stellen zich primair op het standpunt dat de Gemeente hun een onherroepelijk aanbod onder opschortende voorwaarde heeft gedaan tot het overdragen van de in het plan -“de Breekenhof” tot ontwikkeling te brengen onroerende zaken. Zij stellen daartoe dat de (rechtsvoorgangster van de) Gemeente ondubbelzinnig zou hebben meegedeeld dat zij bereid is om koopovereenkomsten te sluiten met de door haar met name genoemde belangstellenden tegen concrete prijzen in het geval de bouwkavels worden uitgegeven.
4. De door X c.s. gestelde verklaringen en gedragingen van de Gemeente zijn niet te beschouwen als een aanbod in de zin van artikel 6:217 BW. De essentialia van de beweerdelijk te sluiten koopovereenkomst (kavels en grondprijs) stonden immers niet vast. Onbetwist is aangevoerd dat er (nog) geen verkavelingsplan is gemaakt, zodat het aantal, de grootte en de situering van de kavels nog niet bekend is. Ook dient het bestemmingsplan nog te worden gewijzigd zodat ten tijde van de inschrijving niet vast stond en thans evenmin vast staat dat het plan “de Breekenhof” zal worden uitgevoerd. Bij deze stand van zaken is geen sprake van een concreet aanbod tot verkoop van een bepaalde kavel gericht aan bepaalde gegadigden die zich hadden ingeschreven, dat door aanvaarding daarvan tot een overeenkomst kon leiden.
5. Voorts stellen X c.s. zich op het standpunt dat tussen hen en de Gemeente een precontractuele rechtsverhouding is ontstaan, zodat de Gemeente zich niet zonder meer kon terugtrekken uit de onderhandelingen en evenmin vrij zou zijn om met derden in onderhandeling te treden met betrekking tot de verkoop van kavels. Daartoe stellen zij dat op basis van de nadrukkelijke mededelingen van de Gemeente bij X c.s. het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat zij de kavels aan hen zou verkopen.
6. Het op de inschrijvingslijst plaatsen van belangstellenden voor een bouwkavel moet worden beschouwd als een handeling die gericht is op het selecteren van gegadigden die eventueel in aanmerking zullen komen voor een aanbod om een kavel te kopen indien het zover komt dat de Gemeente tot het verkopen van kavels overgaat. Uit het enkele plaatsen op die lijst ontstaat op zichzelf nog niet een relevante precontractuele relatie. Van belang is of de onderhandelingen tussen de partijen in een zodanig stadium zijn gekomen dat het afbreken daarvan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is, omdat de wederpartij van degene die de onderhandelingen afbreekt redelijkerwijs mocht vertrouwen dat een overeenkomst tot stand zou komen. In het onderhavige geval is er nog geen sprake geweest van concrete onderhandelingen van de Gemeente met individuele gegadigden. Bij gebreke van dit een en ander kan niet gesproken worden van een schadeplichtig “afbreken” van onderhandelingen door de Gemeente.
7. Ten slotte hebben X c.s. gesteld dat de Gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld door in strijd met gewekte verwachtingen en toezeggingen een nieuw reglement voor de uitgifte van bouwgrond vast te stellen, waardoor de (op grond van het oude reglement van de gemeente Heteren opgestelde) inschrijvingslijst is komen te vervallen. Beoordeeld zal moeten worden of de Gemeente door (namens) haar gedane uitlatingen, handelingen dan wel toezeggingen bij X c.s. het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de volgorde van de inschrijvingslijst zou worden aangehouden indien het tot uitgifte van bouwkavels zou komen en of zij daaraan een rechtens afdwingbare aanspraak tot naleving jegens de Gemeente kunnen ontlenen.
8. De Gemeente heeft aangevoerd dat zij als belangrijkste uitgangspunten bij de formulering van haar nieuwe beleid heeft gehanteerd dat dit eenduidigheid voor alle inwoners van de Gemeente, zonder onderscheid tussen de verschillende oude gemeenten, teweeg moet brengen en voorts dat dit beleid past binnen het beleid van de hogere overheid en het knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) en anticipeert op (binnenkort geldende) hogere regelgeving. De Gemeente achtte een overgangsbepaling voor de voor een bouwkavel ingeschreven inwoners van de (voormalige) gemeente Heteren in dit kader niet opportuun in verband met het in dat geval voor hen creëren van een uitzonderingspositie en voorts in verband met de overgangsrechtelijke problemen die zich na inwerkingtreding van de gewijzigde Huisvestingswet zouden kunnen voordoen.
9. Voorop wordt gesteld dat de Gemeente bij de uitoefening van een aan haar toekomende bevoegdheid gebonden is aan de geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht, waaronder het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder geldt in het algemeen dat de overheid in beginsel is gehouden tot nakoming van een door haar gedane toezegging, tenzij zij zich kan beroepen op onvoorziene omstandigheden en/of gewijzigde beleidsinzichten die van voldoende gewicht zijn om de niet-nakoming van de toezegging te rechtvaardigen. Voor de beantwoording van de vraag welke rechtsgevolgen aan een toezegging van een (rechtsvoorgangster van een) bestuursorgaan zijn verbonden, is in de eerste plaats de aard en de inhoud van de toezegging van belang.
10. Vastgesteld moet worden in hoeverre de inhoud van de toezeggingen zich verzetten tegen een wijziging van de regels. Daarvoor moet worden getoetst of de Gemeente bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid (onder intrekking van het Toewijzingsreglement Bouwkavels van de gemeente Heteren) tot het vaststellen van het “Beleid toewijzing bouwkavels gemeente Overbetuwe” en het “Toewijzigingsreglement bouwkavels Overbetuwe” heeft kunnen komen. Deze toetsing zal met de nodige terughoudendheid moeten geschieden nu de overheid in beginsel vrij is haar regels te wijzigen en de burger niet op een ongewijzigde instandhouding van in het verleden gehanteerde regels mag rekenen. Daarbij is bovendien van belang dat de gemeente Heteren door een gemeentelijke herindeling per 1 januari 2001 is opgehouden te bestaan en onderdeel is gaan uitmaken van een nieuwe, grotere gemeente die ongeveer vier keer zoveel inwoners heeft.
11. Het is de rechtbank ambtshalve bekend dat met ingang van de herindelingdatum een nieuwe gemeenteraad is gekozen. Uit het democratisch bestel volgt dat nieuw gekozen bestuursorganen nieuwe beleidslijnen moeten kunnen uitzetten. In de samengevoegde gemeenten werden verschillende gemeentelijke voorschriften gehanteerd. Op grond van de artikelen 29 juncto 28 Wet algemene regels herindeling kan door de organen van de nieuwe gemeente worden bepaald welke voorschriften van de oude gemeenten in de nieuwe gemeente zullen gelden.
12. Uit de stukken blijkt dat de (nieuwe) Gemeente als deelneemster in het KAN, dat in de toekomst een stedelijk gebied moet gaan vormen, een andere planologische ontwikkeling voor staat dan de vroeger plattelandsgemeente Heteren. Ook heeft de Gemeente ten opzichte van de gemeente Heteren een andere visie op de toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot hogere regelgeving en de noodzaak -in dat kader- de vrije vestiging van personen na te streven. Nakoming van de eventuele toezeggingen van de gemeente Heteren zou realisering van dit beleidsinzicht frustreren. Voorts heeft de Gemeente aangevoerd dat zij met het vaststellen van de onderhavige (beleids)regels rekening heeft willen houden met al haar nieuwe inwoners zonder uitzonderingspositie voor die van de voormalige gemeente Heteren, waartoe zij als overheidslichaam op grond van de gelijke behandeling van burgers overigens ook wettelijk is verplicht. In het licht van deze omstandigheden is het te billijken dat de Gemeente de door X c.s. gestelde toezeggingen, niet van voldoende gewicht heeft beoordeeld om bij afweging van alle betrokken belangen gestand te doen.
13. Met de Gemeente is de rechtbank vervolgens van oordeel dat X c.s. hebben moeten beseffen dat de uitvoering van grote uitbreidingsplannen vele jaren in beslag neemt, waarbij verschillende procedures moeten worden doorlopen. Voor de voortgang is men bovendien in bepaalde gevallen afhankelijk van de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. X c.s. hadden moeten beseffen dat regelgeving en beleid gedurende die jaren kunnen veranderen, temeer nu de toezeggingen (in de brieven en de onder 1.10 genoemde commissievergadering) van de voormalige gemeente Heteren dat zij ondanks gewijzigd inzicht en (toekomstige) regelgeving van de hogere overheid opgewekt vertrouwen zoveel mogelijk zou willen honoreren, slechts een tweetal maanden voor de op handen zijnde gemeentelijke herindeling plaatsvonden. X c.s. hadden er in dat kader op voorbereid moeten zijn dat een nieuwe gemeente(raad) met andere en meer belangen rekening diende te houden en een ander beleidsinzicht zou kunnen hebben ten aanzien van de standpunten en (toekomstige) regelgeving van de hogere overheid. Met het oog op de voornoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, kan niet worden aangenomen dat X c.s. een rechtens afdwingbare aanspraak jegens de Gemeente hebben tot naleving van een voordien door de gemeente Heteren gehanteerd distributiesysteem voor de uitgifte van bouwkavels.
14. Uit het vorenstaande volgt ook dat de Gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld door het vaststellen van het “Beleid toewijzing bouwkavels gemeente Overbetuwe” en “het Toewijzigingsreglement bouwkavels Overbetuwe” onder intrekking van het Toewijzingsreglement Bouwkavels van de gemeente Heteren op grond waarvan de onderhavige inschrijvingslijst is opgesteld, zodat zij dienaangaande niet schadeplichtig is. Daargelaten dat -gezien het feit dat de gronden nog niet waren verkaveld ten tijde van het opheffen van de inschrijvingslijst- moeilijk valt in te zien dat X c.s. reeds schade hebben geleden en er bovendien sprake zou zijn van causaal verband tussen die schade en het opheffen van de inschrijvingslijst, kan de beoordeling hiervan dan ook in het midden blijven.
In (voorwaardelijke) reconventie
15. Gelet op de beslissing in conventie zal de vordering in reconventie tot het doen opheffen van het gelegde conservatoire beslag tot levering worden toegewezen en behoeft op de vordering in reconventie, voor zover deze een voorwaardelijk karakter heeft, niet meer te worden beslist.
In conventie en in (voorwaardelijke) reconventie
16. Als de in het ongelijk gestelde partij zullen X c.s. worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
De beslissing
De rechtbank,
in conventie
wijst de vorderingen af,
veroordeelt X c.s. in de kosten van het geding tot op heden aan de zijde van de Gemeente bepaald op € 193,- aan verschotten en € 780,- aan salaris procureur,
in reconventie
veroordeelt X c.s. het gelegde conservatoire beslag tot levering binnen vier dagen na betekening van dit vonnis op te heffen, onder verbeurte van een dwangsom van € 500,- door elk der verweerders aan de Gemeente voor elke dag of gedeelte daarvan dat zij of één hunner in gebreke blijft aan dit vonnis te voldoen,
veroordeelt X c.s. in de kosten van het geding tot op heden aan de zijde van de Gemeente bepaald op € 390,- aan salaris procureur,
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mrs. R.J.B. Boonekamp, M.A.M. Vaessen en D.M.I. de Waele en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2003
De griffier: De voorzitter:
Coll: NDW