ECLI:NL:RBAMS:2026:3624

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 25/2273

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. K.J. Kerdel),

de Dienst Toeslagen, verweerder

(gemachtigde: mr. W.E. Louwerse).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de door verweerder verrichte integrale beoordeling van de door eiseres ontvangen kinderopvangtoeslag. Verweerder heeft geweigerd om aan eiseres compensatie toe te kennen en eiseres is het daar niet mee eens. Volgens eiseres is sprake geweest van vooringenomen handelen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat geen sprake is geweest van vooringenomen handelen. Verweerder heeft terecht geen compensatie toegekend. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met drie besluiten van 29 augustus 2022 heeft verweerder beslist op het verzoek van eiseres om herbeoordeling van haar kinderopvangtoeslag en geweigerd compensatie toe te kennen voor 2010 tot en met 2020.

2.1.

Met het bestreden besluit van 24 februari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder daarbij gebleven.

2.2.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 17 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, tolk in de Engelse taal
P. Cuijpers en de gemachtigde van verweerder.

Beoordeling door de rechtbank

Vooraf

3. Eiseres heeft op 10 juni 2021 verzocht om herbeoordeling van haar recht op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2010 tot en met 2020.

3.1.

De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om compensatie. Volgens eiseres heeft verweerder vooringenomen gehandeld bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag. Eiseres heeft gronden aangevoerd over de jaren 2012 tot en met 2020. De rechtbank zal deze jaren afzonderlijk bespreken en vervolgens, voor zover deze niet al besproken zijn, de beroepsgronden bespreken die betrekking hebben op meerdere jaren.

3.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.3.

De rechtbank merkt vooraf op dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres geen schade heeft geleden. Uiteindelijk is de kinderopvangtoeslag naar boven bijgesteld en eiseres betwist ook niet dat zij, weliswaar later, gekregen heeft waar zij recht op had. Eiseres heeft aangevoerd dat zij in de problemen is gekomen doordat zij, voordat zij die duidelijkheid kreeg, geconfronteerd werd met hoge terugvorderingen die achteraf zijn teruggedraaid. De rechtbank erkent dat dit een moeilijke situatie voor eiseres moet zijn geweest.

3.4.

Een aanvrager van kinderopvangtoeslag heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) in beginsel recht op door hem aangevraagde compensatie in twee situaties. De eerste is als hij schade heeft geleden doordat over hem voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de dienst. De tweede is als hij schade heeft geleden doordat wat hem betreft de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), de Wet kinderopvang of de uitvoeringsbepalingen hebben geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijk systeem.

3.5.

Volgens de memorie van toelichting^[1]bij de Wht gaat het bij institutionele vooringenomenheid niet alleen om collectieve stopzetting van de kinderopvangtoeslag zonder voorafgaande individuele beoordeling, maar vooral ook om het opvragen bij belanghebbenden van grote hoeveelheden bewijsstukken over een of meerdere jaren, gevolgd door een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken met soms een tweede controle, wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing van de aanspraak kinderopvangtoeslag was gevonden. Ook was sprake van het niet nader opvragen van informatie bij belanghebbenden bij een gebleken tekortkoming daarin en het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de stukken.

Beoordeling per toeslagjaar

2012

4. Eiseres voert aan dat de tweede verlaging van de kinderopvangtoeslag, die pas op 8 mei 2015 heeft plaatsgevonden, geen reguliere wijziging betreft.

4.1.

Voor 2012 is de kinderopvangtoeslag op 21 augustus 2012 neerwaarts bijgesteld van € 12.888 naar € 11.805. Op 8 mei 2015 is de kinderopvangtoeslag neerwaarts bijgesteld naar € 11.590. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat redengevend voor de tweede neerwaartse bijstelling was dat het toetsingsinkomen was gewijzigd. Eiseres heeft dit niet concreet betwist. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze tweede neerwaartse wijziging vooringenomen te achten. Eiseres heeft erop gewezen dat verweerder op
16 november 2013 aanvullende informatie heeft opgevraagd om de aanvraag kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013 te kunnen vaststellen. De rechtbank merkt dit aan als een gebruikelijke opvraag van informatie en niet als vooringenomen handelen. Dat nadien nog nader onderzoek is gedaan, maakt dit niet anders en leidt ook niet tot de conclusie dat sprake is geweest van vooringenomen handelen.

2013

4.2.

Volgens eiseres zijn voor 2013 aanwijzingen van vooringenomen handelen. Zij is onderworpen aan onderzoek dat zonder duidelijke reden is gestart.

4.3.

Voor 2013 is de kinderopvangtoeslag in eerste instantie beschikt op € 12.797, vervolgens op € 16.031 en € 22.902 en uiteindelijk op 31 december 2013 neerwaarts bijgesteld naar € 22.546. Verweerder stelt dat de verlaging om reguliere redenen heeft plaatsgevonden, namelijk omdat minder kinderopvanguren zijn afgenomen. Eiseres heeft dit niet betwist. Verweerder heeft op 16 november 2013 informatie opgevraagd. Hier geldt hetzelfde als hiervoor is overwogen voor toeslagjaar 2012, namelijk dat sprake is geweest van een gebruikelijke opvraag van informatie. Dat nadien nog onderzoek is gedaan, maakt niet dat sprake is geweest van vooringenomen handelen. De rechtbank is niet gebleken van vooringenomen handelen in 2013.

2014

4.4.

Eiseres voert aan dat zij is onderworpen aan onderzoek dat zonder duidelijke reden is gestart. In augustus 2016 is pas een definitieve berekening gemaakt en in 2020 is het toeslagjaar nogmaals onderzocht.

4.5.

Voor 2014 is de kinderopvangtoeslag in eerste instantie vastgesteld op € 25.265 en vervolgens op € 26.213. Op 21 augustus 2014 is de kinderopvangtoeslag verlaagd naar
€ 25.978. Bij besluit van 21 oktober 2014 is de kinderopvangtoeslag verder verlaagd naar

€ 25.576. Vervolgens is de kinderopvang gewijzigd naar € 25.631 en uiteindelijk op
5 augustus 2016 definitief beschikt op € 25.609. Verweerder heeft toegelicht dat de kinderopvangtoeslag gewijzigd is omdat er minder opvanguren zijn afgenomen. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is vastgesteld aan de hand van het aantal opvanguren, het uurtarief en het toetsingsinkomen. Verweerder heeft op 24 januari 2015 om aanvullende informatie verzocht. Deze informatie is opgevraagd om de kinderopvangtoeslag 2014 en 2015 te kunnen vaststellen. Dit verzoek betreft een reguliere opvraag van informatie. De rechtbank ziet geen aanwijzing voor vooringenomen handelen. Dat nadien nog onderzoek is gedaan, maakt dit niet anders.

2015

4.6.

Eiseres voert aan dat in januari 2015 zonder duidelijke aanleiding een brede uitvraag gedaan is over 2014 en 2015. Eiseres heeft toen alle stukken aangeleverd. Blijkens het informatie- en beoordelingsformulier volgde op 9 maart 2015 een “Notitie Partner Student” en een notitie waarin staat dat de bewijsstukken zijn beoordeeld en de grondslagen zijn aangetoond. Verweerder stuurde desondanks een brief waarin de beslistermijn is verlengd tot en met 19 juni 2015 omdat extra tijd nodig zou zijn. Een deel van de toeslag van 2015, over januari tot en met april, is niet tijdig uitbetaald. Hierdoor is eiseres in de problemen gekomen, aangezien de maandelijkse kosten van kinderopvang hoog waren. Vervolgens is in oktober en november 2016 en januari 2017 opnieuw breed uitgevraagd. Zonder een terugkoppeling te geven aan eiseres is de toeslag over 2015 op 31 maart 2017 met ruim € 10.000 verlaagd, aldus eiseres.

4.7.

Voor de vaststelling van de toeslag over 2015 heeft verweerder op
24 januari 2015, 12 oktober 2016, 28 november 2016, 2 januari 2017 en 31 januari 2017 verzocht om informatie. De kinderopvangtoeslag is op 27 december 2014 beschikt op
€ 24.093 en op 21 april 2015 op € 40.688. Op basis van de reacties op verzoeken om informatie is de kinderopvangtoeslag op 31 maart 2017 beschikt op € 30.101 en vervolgens, na bezwaar van eiseres, op 12 juni 2017 op € 40.839.

4.8.

Verweerder heeft toegelicht dat de situatie rondom de toenmalige toeslagpartner van eiseres onduidelijk was en dat verweerder daarom meerdere malen informatie heeft opgevraagd. Lange tijd bleef onduidelijk of de toeslagpartner werkte dan wel doelgroeper was, omdat hij in 2015 studeerde. Vanaf 1 september 2015 studeerde de toeslagpartner via de [universiteit 1] ) in Nigeria. Er is bij eiseres informatie opgevraagd omdat de kinderopvanginstelling niet voor alle kinderen gegevens in de zogenoemde KOI-viewer had ingevoerd, waardoor het afgenomen aantal opvanguren niet was komen vast te staan. Hierover is pas op 22 november 2016 duidelijkheid gekomen. Daarnaast is de onderneming van de toeslagpartner op 1 augustus 2015 opgehouden te bestaan, waardoor onduidelijk was of de toeslagpartner na deze datum werkzaamheden verricht dan wel anderszins doelgroeper was. Verder bleef onduidelijkheid bestaan omdat de toeslagpartner niet voorkwam in het Register Instellingen en Opleidingen (RIS) van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Met de inschrijving bij de [universiteit 1] stond onvoldoende vast dat de toeslagpartner feitelijk studeerde. Ook was er onduidelijkheid met betrekking tot de aard en omvang van de werkzaamheden van de toeslagpartner in zijn bedrijf dat op 1 augustus 2015 ophield te bestaan. Uiteindelijk is in 2017 vastgesteld dat de toeslagpartner over de periode 1 september 2015 tot en met
31 december 2015 studeerde, waarna de kinderopvangtoeslag over 2015 is bepaald op
€ 40.839. Volgens verweerder is geen sprake van het opvragen van buitensporig veel documenten, gevolgd door een zerotolerance-onderzoek.

4.9.

De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is geweest van vooringenomenheid. Het eerste verzoek om informatie, op 24 januari 2015, betrof een reguliere opvraag van informatie. Vervolgens is onduidelijkheid ontstaan over de situatie van de toeslagpartner, in verband met zijn eigen bedrijf en zijn (buitenlandse) studie. De rechtbank acht het begrijpelijk dat verweerder hierover informatie heeft opgevraagd en, toen de opgestuurde informatie kennelijk niet volledig was, hiertoe opnieuw verzoeken heeft gedaan. De rechtbank leidt uit het dossier niet af dat sprake is geweest van een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken. Integendeel, verweerder heeft zelf contact opgenomen met de kinderopvanginstelling om bevestigd te krijgen dat eiseres ook in de maanden januari tot en met april 2015, waarvoor zij geen betaalbewijzen kon overleggen, betaalde kinderopvang had afgenomen. In het begin van het jaar is de kinderopvangtoeslag automatisch gecontinueerd op € 24.093. Vast is komen te staan dat het voorschot aanvankelijk te laag was vastgesteld. Dat eiseres hierdoor financieel in de problemen is gekomen is ongelukkig en de rechtbank begrijpt dat eiseres hierdoor mogelijk nadeel heeft gehad, maar het levert op zichzelf nog geen vooringenomen handelen op. Blijkens het informatie- en beoordelingsformulier heeft eiseres hierover op 2 april 2015 met verweerder gebeld. Verweerder heeft toen meegedeeld dat de kinderopvangtoeslag inmiddels is beschikt en eiseres binnenkort een nieuwe voorschotbeschikking ontvangt. Dat de kinderopvangtoeslag op 31 maart 2017 ongeveer
€ 10.000 lager is vastgesteld dan daarvoor, betekent evenmin dat verweerder daarbij vooringenomen gehandeld heeft. Drie maanden later heeft verweerder, na bezwaar, de kinderopvangtoeslag weer naar boven bijgesteld. Eiseres heeft ook niet gesteld dat in de tussenliggende maanden kinderopvangtoeslag is teruggevorderd. De slotsom is dat niet aannemelijk is geworden dat bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2015 vooringenomen is gehandeld.

2016

4.10.

Eiseres voert aan dat verweerder zonder duidelijke aanleiding een brede uitvraag heeft gedaan en haar aan toezicht heeft onderworpen. Inmiddels weet zij dat haar
ex-echtgenoot een fraudemelding heeft gedaan, maar dit wist zij toen niet. Op
21 juli 2018 werd de kinderopvangtoeslag verlaagd van € 44.819,- naar € 27.812,- en er was een terugvordering van € 17.726,- met een betalingsverplichting van € 739,- per maand. Dit was voor eiseres volstrekt niet haalbaar.

4.11.

De kinderopvangtoeslag is automatisch gecontinueerd op € 41.652 en vervolgens beschikt op € 38.800, € 41.815, € 43.221 en € 44.819. Op 21 juli 2018 is de kinderopvangtoeslag over 2016 definitief beschikt op € 27.812. Met een beslissing op bezwaar van 28 januari 2019 is de berekening aangepast naar € 44.674. Verweerder heeft voor de toeslag over 2016 informatie opgevraagd op 12 oktober 2016, 1 juni 2017 en
24 maart 2018.

4.12.

Verweerder heeft toegelicht dat ook in het jaar 2016 onduidelijkheid bestond over de toeslagpartner. Het was moeilijk om vast te stellen of de toeslagpartner aan het einde van zijn inschrijving bij de [universiteit 1] op 1 september 2016 nog arbeid verrichtte. Pas tijdens de bezwaarprocedure is verweerder ermee bekend geraakt dat sprake was van een stage in Nigeria, maar dat dit via de [universiteit 1] geschiedde. Vervolgens heeft verweerder de toeslag naar boven bijgesteld. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat verweerder bij het vergaren van de benodigde informatie en de daaropvolgende besluitvorming geen gebruik heeft gemaakt van stelselmatig of beleidsmatig buitenproportioneel uitvragen gevolgd door een zerotolerance-beleid. De rechtbank is niet gebleken dat de kinderopvangtoeslag anders dan regulier is aangepast. Dat in latere jaren onderzoek is geweest maakt op zichzelf niet dat vooringenomen is gehandeld. Uit het dossier blijkt verder ook niet dat de neerwaartse vaststelling naar € 27.812 plaatsvond naar aanleiding van de fraudemelding van de ex-partner.

2017

4.13.

Eiseres voert aan dat het kwalijk is dat verweerder het doet voorkomen alsof slechts sprake was van twee reguliere aanpassingen van de kinderopvangtoeslag. Het is onbegrijpelijk en onjuist dat in het besluit van 29 augustus 2022 met betrekking tot de integrale beoordeling en in het thans bestreden besluit helemaal niets is vermeld over het uitvoerige en langdurige fraudeonderzoek dat achter de schermen is uitgevoerd vanaf 2018 en waarover eiseres nooit is geïnformeerd. Eiseres heeft destijds nooit de kans gehad in het kader van hoor en wederhoor om haar kant van het verhaal te vertellen en de beschuldigingen van de ex-partner te weerleggen. Daarnaast blijkt uit de beschikking van
4 januari 2020 dat verweerder zonder verdere navraag te doen en met voorbij gaan aan de ingediende stukken het recht op toeslag voor dit jaar heeft beperkt tot de periode januari tot en met augustus 2017. Dit levert vooringenomen handelen op. Vanaf de eerste vraagbrief in augustus 2019 tot en met het besluit op bezwaar van 9 maart 2022 heeft eiseres in onzekerheid verkeerd over haar recht op toeslag over de periode augustus tot en met december 2017 en de terugvordering die dit met zich mee zou brengen als zij over die periode geen recht op kinderopvangtoeslag zou hebben.

4.14.

Verweerder heeft het voorschot van de kinderopvangtoeslag voor het jaar 2017 eind 2016 automatisch gecontinueerd op € 62.245. Vervolgens is het voorschot bijgesteld naar € 62.861. Op 21 februari 2017 is het voorschot verlaagd naar € 56.328. Op
18 april 2018 heeft de ex-partner van eiseres voor het eerst een melding van toeslagenfraude gedaan bij verweerder. Op 23 januari 2019 heeft de ex-partner verweerder gebeld dat het niet klopt dat hij aan de [universiteit 1] gestudeerd heeft. Verder heeft DUO op 11 april 2019 aan verweerder doorgegeven dat er voor eiseres geen inschrijving bekend is voor schooljaar 2017/2018 bij [universiteit 2] . Voor de ex-partner van eiseres is geen inschrijving bekend voor schooljaar 2016/2017. Vervolgens heeft verweerder op 5 augustus 2019 verzocht om nadere informatie bij eiseres, om te beoordelen of eiseres nog recht heeft op toeslag. Op 4 januari 2020 heeft verweerder eiseres geïnformeerd dat zij voor de periode januari tot en met augustus 2017 aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag. Op basis van gegevens over het aantal gewerkte uren is de kinderopvangtoeslag over 2017, 2018 en 2019 aangepast. Eiseres ontvangt hierover, aldus het besluit, nog een definitieve berekening. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In het informatie- en beoordelingsformulier staat bij de datum 11 maart 2020 dat verweerder naar aanleiding van een fraudemelding van de ex-partner op 31 januari 2019 een nader onderzoek heeft ingesteld. Daarbij is ook vermeld dat de kinderopvangtoeslag 2017-2019 is gewijzigd aan de hand van het aantal gewerkte uren en mededeling burger (eiseres). Op 3 december 2021 heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres en op 9 maart 2022 is de kinderopvangtoeslag voor 2017 definitief beschikt op € 55.766.

4.15.

Voor zover eiseres aanvoert dat het doen van onderzoek naar aanleiding van een fraudemelding als vooringenomen handelen moet worden aangemerkt, kan de rechtbank eiseres daarin niet volgen. De rechtbank acht het begrijpelijk dat verweerder, als een fraudemelding binnenkomt over een ouder die toeslag ontvangt, daar nader onderzoek naar doet. Ook acht de rechtbank het begrijpelijk dat verweerder die ouder daar niet van op de hoogte stelt, omdat dit het onderzoek kan beïnvloeden. In het geval van eiseres geldt dat niet is gebleken dat verweerder vanwege de fraudemelding van haar ex-partner de toeslag naar beneden heeft bijgesteld. Blijkens de gegevens in het dossier is de toeslag verlaagd op basis van gegevens over het aantal gewerkte uren.

4.16.

De rechtbank merkt de brief van 5 augustus 2019 aan als een regulier verzoek om informatie om te kunnen beoordelen of eiseres nog recht had op toeslag. De rechtbank kan zich voorstellen dat de brief van verweerder van 4 januari 2020 dat eiseres voor het jaar 2017 slechts voor de maanden januari tot en met augustus 2017 recht heeft op toeslag (en daarna dus niet meer) tot onzekerheid heeft geleid bij eiseres, maar de rechtbank acht dit geen vooringenomen handelen. Gelet op het feit dat sprake was van meerdere onduidelijkheden ten aanzien van het recht op toeslag had verweerder goede reden om onderzoek te verrichten. In de brief van 4 januari 2020 heeft verweerder aangegeven dat er nog een definitieve berekening zou volgen waarmee de kinderopvangtoeslag zou worden aangepast. De brief kan dan ook niet aangemerkt worden als stopbrief.^[2]Weliswaar heeft verweerder de toeslag pas op 9 maart 2022 definitief vastgesteld, maar eiseres heeft niet gesteld dat zij de ontvangen toeslag in de tussenperiode terug heeft moeten betalen.

2018

4.17.

Eiseres voert aan dat niet zij, maar haar ex-partner de toeslag heeft stopgezet. Eiseres was hiervan niet op de hoogte. Op 22 mei 2018 heeft verweerder besloten de kinderopvangtoeslag te beëindigen (harde stop) en werd € 11.621 teruggevorderd. Buiten medeweten van eiseres zijn de kinderopvanginstellingen en de directie van [bedrijf 1] (buitenschoolse opvang/kindcentrum) gemaild. Volgens eiseres had verweerder de kinderopvangtoeslag niet mogen beëindigen zonder eerst contact met eiseres op te nemen. Bovendien is het besluit van 22 mei 2018 niet op de juiste wijze bekendgemaakt aan eiseres. Eiseres was in mei 2018 vanwege de scheiding verhuisd naar een ander adres en was daar per 25 mei 2018 ingeschreven. Het bezwaar is vervolgens kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De vaststelling en uitbetaling van het recht op kinderopvangtoeslag heeft vervolgens pas acht maanden na de onterechte stopzetting plaatsgevonden. Blijkens het Handboek kan de lange duur tot vaststelling van een definitieve beschikking, in combinatie met andere omstandigheden (zoals financiële problemen), tot de conclusie vooringenomenheid leiden. Bij eiseres was sprake van betalingsachterstanden bij [bedrijf 2] van € 19.105,80 over de periode juni tot en met februari 2019. In strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel heeft verweerder daarna nog meer onderzoek verricht. Op 4 januari 2020 is – achteraf ten onrechte – de toeslag herzien en pas op
9 maart 2022 is de kinderopvangtoeslag definitief vastgesteld op € 54.432,-. In de tussentijd heeft eiseres in onzekerheid verkeerd. Dit alles duidt volgens eiseres op vooringenomen handelen.

4.18.

De ex-partner van eiseres heeft op 17 maart 2018 een stopzetting van de toeslag doorgegeven aan verweerder. Vervolgens heeft verweerder, op 22 mei 2018, de toeslag verlaagd van € 57.126 naar € 11.978. Deze verlaging getuigt naar het oordeel van de rechtbank niet van vooringenomenheid. Eiseres en haar ex-partner waren op dat moment nog toeslagenpartners. Voor verweerder was er toen geen reden om vraagtekens te stellen bij de stopzetting. Op het moment dat de ex-partner de toeslag stopzette, had hij nog geen fraudemelding gedaan en was ook de echtscheiding bij verweerder nog niet in beeld. Nu eiseres en haar ex-partner toeslagpartners waren, vindt de rechtbank het ook begrijpelijk dat eiseres niet is geïnformeerd over de reden van de stopzetting van de toeslag.

4.19.

De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar standpunt dat het besluit van
22 mei 2018 niet op de juiste wijze aan haar bekend is gemaakt. Op het moment van bekendmaking van het besluit stond eiseres nog ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres van de ex-partner. Het kan verweerder daarom niet worden toegerekend dat eiseres het besluit niet heeft ontvangen. De rechtbank kan zich voorstellen dat het voor eiseres frustrerend is geweest dat haar bezwaar vervolgens niet-ontvankelijk is verklaard, maar of dit terecht is geweest ligt in deze procedure niet voor. Ook is niet gebleken dat eiseres beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van
12 september 2018, waarbij het bezwaar van eiseres tegen de voorschotbeschikking over 2018 niet-ontvankelijk is verklaard. De gang van zaken met betrekking tot de verzending van het besluit heeft naar het oordeel van de rechtbank niet plaatsgevonden op basis van vooringenomenheid.

4.20.

Dat verweerder onderzoek heeft gedaan en dit lange tijd heeft geduurd, beoordeelt de rechtbank niet als vooringenomen. Naast de onduidelijkheid over de opleidingssituatie van eiseres en haar partner die de rechtbank hiervoor al heeft besproken, bestond er na de scheiding onduidelijkheid over de vraag of alle kinderen op het adres van eiseres woonden. Daarover heeft verweerder informatie opgevraagd. Verweerder heeft op 22 oktober 2018 verzocht om informatie naar aanleiding van een doorgegeven wijziging van de kinderopvangtoeslag over 2018. Dit informatieverzoek diende om te beoordelen of eiseres nog recht had op de toeslag. Op 17 november 2018 is gevraagd om informatie om het recht op kinderopvangtoeslag over 2018 te beoordelen. Op 6 juni 2019 heeft verweerder om informatie gevraagd om het recht op kinderopvangtoeslag over 2018 definitief te berekenen. Deze informatieverzoeken acht de rechtbank, in het licht van de hiervoor benoemde onduidelijkheden, niet excessief. Bovendien heeft verweerder op 28 januari 2019 een betaling van € 30.429 gedaan aan eiseres. Op 8 februari 2019 is de kinderopvangtoeslag over 2018 vastgesteld op € 54.228.

2019

4.21.

Eiseres voert aan dat de nihilstelling van de kinderopvangtoeslag blijkens het informatie- en beoordelingsformulier plaatsvond naar aanleiding van meldingen van
3 december 2018 en 12 december 2018. Onduidelijk is wat de precieze reden is. Op
21 februari 2019 is een voorschot toegekend van € 49.364. Door de late uitbetaling is bij eiseres ook weer een achterstand ontstaan begin 2019, bovenop de grote achterstand voor 2018. Vervolgens zijn weer herhaalde vraagbrieven gestuurd en dus een brede uitvraag. Op 28 januari 2020 is een groot bedrag van € 36.864 teruggevorderd. Het zonder voldoende uitvraag en zonder hoor en wederhoor zo drastisch wijzigen van de kinderopvangtoeslag levert aldus eiseres vooringenomen handelen op.

4.22.

Het voorschot kinderopvangtoeslag is begin 2019 beschikt op € 0,-, naar aanleiding van meldingen van 3 december 2018 en 12 december 2018. Deze meldingen staan in het informatie- en beoordelingsformulier en betreffen gegevens van de kinderopvang. Met vier meldingen van 12 december 2018 is doorgegeven dat het aantal uren per maand voor alle vier de kinderen nul is. Anders dan eiseres aanvoert, is uit het dossier dus wel af te leiden waarom de kinderopvang op nihil beschikt is. Voor zover deze informatie achteraf onjuist is gebleken, merkt de rechtbank op dat verweerder een maand later het voorschot voor de kinderopvangtoeslag 2019 heeft beschikt op € 49.364.

4.23.

Op 5 augustus 2019 heeft verweerder verzocht om informatie. Dit verzoek is gedaan om te beoordelen of eiseres recht heeft op kinderopvangtoeslag. Omdat de opgestuurde informatie onvolledig was, gezien de informatie over 2019 ontbrak, heeft verweerder op 16 september 2019 nogmaals gevraagd om informatie. Deze werkwijze acht de rechtbank niet vooringenomen.

4.24.

Op 7 februari 2020 heeft verweerder de kinderopvangtoeslag voor 2019 met een voorschotbeschikking vastgesteld op € 12.499, naar aanleiding van meldingen van
23 december 2019. Deze meldingen betreffen het aantal gewerkte uren en het aantal afgenomen opvanguren. Dat de kinderopvangtoeslag als gevolg hiervan is aangepast, levert geen vooringenomen handelen op.

2020

4.25.

Eiseres voert aan dat vooringenomen gehandeld is nu de kinderopvangtoeslag gecontinueerd is op € 0,-, terwijl eiseres wel aan de voorwaarden voor toekenning van de kinderopvangtoeslag voldeed. [bedrijf 1] had al op 3 december 2019 gebeld met verweerder over de nihilbeschikking en de bewijsstukken die door eiseres waren gestuurd. Eiseres zelf had ook een e-mail gestuurd op 3 december 2019. Ook is weer informatie opgevraagd.

4.26.

De rechtbank overweegt dat in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht een grensdatum is gesteld. Compensatie wordt toegekend als vóór 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen. De rechtbank leest deze datum aldus dat handelingen die verweerder heeft verricht vóór die datum en een uitwerking kunnen hebben gehad in beslissingen van een latere datum, getoetst kunnen worden, maar handelingen die verweerder heeft verricht ná deze datum niet meer. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres bepleit dat er reden is deze datum in de voorliggende zaak niet te hanteren, omdat het niet zo is dat binnen één of twee maanden de hele Dienst Toeslagen gereorganiseerd was. De gemachtigde van verweerder heeft dit uitdrukkelijk betwist en heeft gesteld dat na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 oktober 2019^[3]onmiddellijk instructies zijn uitgegaan dat het voortaan anders moest. Er werd dus wel degelijk onmiddellijk actie ondernomen. Nu ook de wetgever deze datum bepalend heeft geacht, ziet de rechtbank geen aanleiding daar in deze zaak anders over te oordelen. De verzoeken om informatie die verweerder heeft gedaan zijn van na deze datum. De rechtbank zal daarom geen oordeel geven over de vraag of verweerder voor wat betreft toeslagjaar 2020 vooringenomen heeft gehandeld.

Gronden die betrekking hebben op meerdere toeslagjaren

5. Volgens eiseres heeft verweerder niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.^[4]De rechtbank is van oordeel dat de stukken met betrekking tot de lichte toets niet hoefden te worden overgelegd, omdat de lichte toets is ‘ingehaald’ met de integrale beoordeling, die hier voorligt. De integrale beoordeling is uitgebreider en omvat daarmee ook meer stukken dan de lichte toets. Documenten uit eerder gevoerde procedures hoefde verweerder evenmin over te leggen, omdat die besluiten hier niet voorliggen. Ditzelfde geldt voor telefoonnotities, e-mailcorrespondentie en interne rapportages. De rechtbank beoordeelt alleen de vooringenomenheid en daarvoor is in het algemeen niet nodig dat alle documenten die aan eerdere besluiten ten grondslag liggen zijn overgelegd. Verweerder heeft – weliswaar laat in de procedure – een uitgebreid informatie- en beoordelingsformulier verstrekt waarin de benodigde informatie voor de beoordeling beschreven is. Ook het ouderdossier van eiseres zal omvangrijker zijn en valt niet samen met het begrip “op de zaak betrekking hebbende stukken”.^[5]Ook de correspondentie van en naar de advocaat in de bezwaarprocedure is voor de rechtbank niet noodzakelijk om de hier voorliggende rechtsvraag te beantwoorden. De stukken met betrekking tot het fraudeonderzoek heeft de rechtbank niet nodig voor de beoordeling, omdat – zoals de rechtbank hiervoor ook heeft geoordeeld – dit onderzoek niet doorslaggevend is geweest voor de verlagingen van de kinderopvangtoeslag. Ditzelfde geldt voor de stukken over het hothor-onderzoek en het thematisch onderzoek. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder alle op de zaak betrekking hebbende stukken overlegd.

5.1.

Eiseres voert aan dat zij onderworpen is geweest aan een hothor-onderzoek en thematisch toezicht, maar dat zij hier niet van op de hoogte is gesteld. Ook is niet duidelijk waarom zij aan deze vormen van toezicht is onderworpen. Dit wijst volgens eiseres op vooringenomen handelen. Verweerder heeft toegelicht dat hothor staat voor ‘hoge toekenning, hoog risico’. Hothor ontstaat wanneer op basis van een aanvraag of wijziging een toeslagbedrag wordt berekend dat boven een vastgestelde norm uitkomt. In dat geval ontstaat er een automatische melding in het systeem. Er wordt dan een handmatige controle uitgevoerd om te kijken of de aanvraag of wijziging juist is opgegeven. Deze vorm van toezicht vindt plaats nadat de aanspraak op kinderopvangtoeslag is vastgesteld en wordt niet specifiek toegepast op een groep burgers. Deze code heeft, aldus verweerder, geen nadelige gevolgen voor de ouder en betreft een gebruikelijke signalering. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen.

5.2.

Eiseres voert verder aan dat de persoonlijk zaakbehandelaar in het informatie- en beoordelingsformulier suggestieve opmerkingen heeft geplaatst over ontbrekende informatie of bijvoorbeeld handtekeningen die zouden verschillen. Hiermee wordt ten onrechte de indruk gewekt dat er iets niet zou kloppen, terwijl dat onjuist is. De rechtbank overweegt dat eiseres niet concreet heeft toegelicht op welke punten sprake is van suggestieve opmerkingen terwijl evenmin duidelijk is geworden waarom opmerkingen kunnen worden aangemerkt als vooringenomen handelen zoals hiervoor omschreven in overweging 3.5.

Overschrijding redelijke termijn

6. Eiseres heeft verzocht om een immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn.

6.1.

Volgens vaste jurisprudentie geldt dat een uitspraak in eerste aanleg niet binnen een redelijke termijn is gedaan als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. In die termijn is de duur van de bezwaarfase begrepen. De termijn begint op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift en eindigt op de dag van de uitspraak in het beroep. Als de redelijke termijn is overschreden, moet de rechtbank beoordelen in hoeverre die overschrijding is toe te rekenen aan verweerder en in hoeverre aan de rechtbank. De bezwaarfase mag daarbij niet langer dan een half jaar duren en de beroepsfase niet langer dan anderhalf jaar. De vergoeding bedraagt forfaitair € 500,- per half jaar (of deel daarvan) van overschrijding.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat tussen het bezwaarschrift van eiseres (6 oktober 2022) en de uitspraak in deze procedure 3 jaar, 6 maanden en 8 dagen is verstreken. De redelijke termijn is daarmee met 1 jaar en ruim 6 maanden overschreden.

6.3.

Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan dat de redelijke termijn is overschreden, leidt dit tot een immateriële schadevergoeding van
€ 2.000,-. De rechtbank heeft binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan. De volledige termijnoverschrijding is daardoor aan verweerder toe te rekenen. Daarom veroordeelt de rechtbank verweerder tot vergoeding van de immateriële schade tot een bedrag van
€ 2.000,-.

6.4.

Omdat aanleiding bestaat voor een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, kent de rechtbank gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht 1 punt voor het verzoek om schadevergoeding toe.^[6]De proceskostenvergoeding bedraagt
€ 467,- (waarde van een punt van € 934,- met een wegingsfactor 0,5). Verweerder moet deze vergoeding betalen.

Conclusie en gevolgen

7. De rechtbank concludeert dat geen sprake is geweest van een collectieve stopzetting zonder individuele beoordeling. Weliswaar heeft verweerder meerdere keren bewijsstukken opgevraagd, maar deze zijn niet gevolgd door een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken. Verweerder heeft het voorschot van de kinderopvangtoeslag in de jaren 2012 tot en met 2019 meerdere keren naar beneden bijgesteld, maar naar het oordeel van de rechtbank is dit niet gebeurd op basis van vooringenomen handelen.

7.1.

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug.

7.2.

Wegens schending van de redelijke termijn moet verweerder aan eiseres een immateriële schadevergoeding betalen van € 2.000,-. Ook dient verweerder, om deze reden, een proceskostenvergoeding te betalen van € 467,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot het betalen van een immateriële schadevergoeding aan eiseres van € 2.000,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 467,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Hansen-Löve, rechter, in aanwezigheid van
mr.C.J. van ‘t Hoff, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Artikel 2.1. van de Wht, voor zover hier van belang, luidt:

1. De Dienst Toeslagen kent op aanvraag compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag, die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem:

a. voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen; of

b. de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.

Artikel 2.6. van de Wht, voor zover hier van belang, luidt:

De Dienst Toeslagen kent aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag op aanvraag een O/GS-tegemoetkoming toe indien de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard, omdat aan hem geen persoonlijke betalingsregeling is toegekend of een buitengerechtelijke schuldregeling is geweigerd vanwege de onterechte kwalificatie van opzet of grove schuld van hemzelf of zijn partner ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag.

Integrale beoordeling kinderopvangtoeslag 2012-2020 zonder compensatie wegens geen vooringenomen handelen